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郭修江:行政诉讼判决方式的类型化

郭修江| 时间: 2018-12-30 11:08:34 | 文章来源: 《法律适用》2018年第11期

摘要:我国行政诉讼法近四十年的立法和司法实践, 走出了一条以行政行为为核心, 兼顾监督权力、保障权利、实质化解争议三重目的, 通过判决方式类型化, 逐步实现行政诉讼制度精细化的发展道路。深入分析研究行政诉讼法和修订后的司法解释关于各类判决方式的法定适用条件及其内在逻辑联系, 有助于细化行政审判规则, 规范法官选择判决方式的裁量权, 实现行政审判职能作用。

关键词:行政行为;诉讼请求;判决方式;

诉讼精细化, 是诉讼制度走向成熟的标志。我国近四十年行政诉讼立法和司法实践, 走出了一条以行政行为为核心, 实行判决方式类型化, 兼顾行政诉讼法规定的监督行政机关依法行政, 保护公民、法人和其他组织合法权益, 实质化解行政争议三重目的的自我发展道路。这条道路的基本做法是:在全面审查被诉行政行为合法性基础上, 注重对当事人合法权益的保护, 通过判决方式的类型化, 逐步完善各类判决方式的法定适用条件, 规范和制约法官选择判决方式的自由裁量权, 从而实现实质化解行政争议的诉讼目的。这条发展道路, 早在1990年试行的《中华人民共和国行政诉讼法》就已经确立, 并通过司法解释不断丰富。2015年修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》 (以下简称《行政诉讼法》) 继承并发展这一道路, 判决方式类型更加完善, 各类判决方式的法定适用条件更加清晰, 不同判决方式之间的内在逻辑关系更加明确。

根据行政诉讼法规定, 我国行政诉讼判决方式类型主要有驳回原告诉讼请求判决、撤销或撤销重作判决、限期履行法定职责判决、给付判决、确认违法判决、确认无效判决、变更判决七大类型。行政协议案件适用行政诉讼法规定的以上7类判决方式, 不存在独立的行政协议案件判决方式。一并审理民事争议案件民事争议部分的判决, 按照民事法律规范进行判决, 不适用行政诉讼判决方式。一并审理规章以下规范性文件, 人民法院享有的法律适用的选择权, 无权直接对规范性文件的合法性作出裁判, 只能建议制定机关自行撤销, 不能构成一个独立的判决方式。行政诉讼的判决方式紧紧围绕被诉行政行为展开。被诉行政行为合法, 判决驳回原告诉讼请求;被告作出的行政行为违法, 判决撤销被诉行政行为, 或撤销被诉行政行为同时责令被告重新作出行政行为;被告不履行法定职责, 判决限期履行法定职责;被告不履行金钱、财物给付义务, 判决限期履行给付义务;撤销行政机关作出的违法行政行为会给国家利益、公共利益造成损害, 或者被诉行政行为轻微程序违法但对原告权利不产生实际影响, 撤销重作不利于纠纷解决的, 判决确认违法, 不撤销保留其法律效力;被诉行政行为违法但不具有可撤销内容、或者被告改变违法行政行为原告仍坚持起诉原行政行为、或者被告不履行法定职责但判决继续履行没有意义的, 判决确认被诉行政行为违法, 否定其法律效力;被诉行政行为存在重大且明显违法的, 判决确认无效;行政处罚明显不当, 或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的, 判决变更被诉行政行为。行政诉讼法根据被诉行政行为合法、违法, 以及作为行为违法和不作为违法的区别, 结合违法行政行为的违法程度和对当事人权利义务的影响程度, 有内在逻辑地将行政诉讼的判决方式划分为以上七大类。人民法院在适用各类判决方式时, 应当根据行政诉讼的立法目的, 依照相关条款的具体规定, 严格区分不同判决方式的法定适用条件, 依法作出判决。要坚决克服过去法官粗放型理解和适用行政诉讼判决方式, 在被诉行政行为违法情形下, 对判决方式的选择过于随意、不受限制和区分的错误做法;要通过对行政诉讼法规定的各类判决方式内在逻辑关系的深入分析, 严格各类判决方式的法定适用条件, 规范法官选择判决方式的自由裁量权, 从而实现行政审判的精细化。以下分别对七类行政判决方式法定适用条件和相关问题进行讨论, 供各位同仁参考。

一、驳回原告诉讼请求判决

(一) 判决驳回原告诉讼请求的适用条件

根据《行政诉讼法》第69条1规定, 驳回原告诉讼请求判决适用以下二种情形:1.被诉行政行为证据确凿, 适用法律、法规正确, 符合法定程序。实质条件还要与《行政诉讼法》第70条2相联系, 只有不属于《行政诉讼法》第70条规定的主要证据不足、适用法律法规错误、违反法定程序、超越职权的、滥用职权和明显不当等违法情形, 应当判决撤销的, 才可以判决驳回原告诉讼请求。2.原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的。包括被告已经履行法定职责、给付义务, 或者申请被告履责、给付不符合法定条件的。如果是依申请的行政行为, 原告起诉前未提出申请义务, 或被告明显不具有相应履责、给付的法定职责的, 则应当裁定不予立案或驳回起诉。

判决驳回原告诉讼请求实质是替代过去的维持判决。驳回原告诉讼请求, 必须符合被诉行政行为完全合法的条件, 并非仅仅针对原告诉讼请求进行审理后, 认为原告诉讼请求不能成立作出的判决。凡是被诉行政行为违法, 哪怕是轻微程序违法, 均不得判决驳回原告诉讼请求。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》 (以下简称《执行解释》) 第56条规定的驳回原告诉讼请求判决适用条件, 与修改后的《行政诉讼法》第69条规定不一致, 2015年5月1日起不再适用。生效判决驳回原告诉讼请求后, 行政机关无权变更或撤销被诉行政行为。所以, 二审或再审程序中, 经人民法院准许, 行政机关改变被诉行政行为, 上诉人或再审申请人申请撤诉, 人民法院裁定同意撤回起诉的同时, 须裁定一审判决或原生效判决不再执行。3

(二) 驳回原告诉讼请求判决的强制执行问题

驳回原告诉讼请求判决生效后, 一方不履行行政行为确定的义务, 另一方申请人民法院强制执行的, 应当依据《行政诉讼法》第95条4规定, 按照生效判决的执行程序, 申请人民法院强制执行。根据 (2013) 行他字第11号《最高人民法院行政审判庭关于行政机关申请法院强制执行维持或驳回诉讼请求判决应如何处理的答复》5规定, 人民法院维持被诉行政行为或者驳回原告诉讼请求判决生效后, 法律未授予强制执行权的行政机关申请强制执行的, 人民法院对符合法定条件的申请, 可以作出准予强制执行的裁定, 并应明确强制执行的内容。应当注意的是, 该答复并未规定没有强制执行权的行政机关申请强制执行驳回原告诉讼请求判决, 人民法院应当按照非诉执行程序执行审查执行。相反, 如果按照非诉执行程序, 审查执行已经起诉、并经生效判决驳回原告诉讼请求的执行申请, 将直接与《行政强制法》第53条6规定的申请非诉执行的法定条件相冲突。

二、撤销或者部分撤销, 或撤销重作判决

(一) 撤销判决的适用条件

根据《行政诉讼法》第70条规定, 撤销判决的适用条件是:1.主要证据不足;2.适用法律、法规错误;3.违反法定程序;4.超越职权;5.滥用职权;6.明显不当。上述撤销判决的适用条件, 实际上是判断行政行为违法的法定条件。但是, 并非行政行为违法, 只能判决撤销。如果行政行为违法, 同时还符合确认违法、确认无效, 或者给付、限期履行、变更等判决形式之一适用条件的, 应当适用其他判决方式作出判决, 不得判决撤销。

经审理认为, 被诉行政行为仅仅是部分违法, 能够判决部分撤销的, 要判决部分撤销。要尽可能限制撤销重作判决的适用, 防止程序空转。即便是确需判决撤销重作的, 也要尽可能在判决说理部分为行政机关重新作出行政行为指明方向、限定条件。判决撤销改变原行政行为的复议决定, 经审理认为原行政行为合法有效的, 应当判决撤销复议决定, 恢复原行政行为的法律效力。7

根据审判实践, 撤销重作判决主要适用于以下三种情形:1.被诉行政行为主要证据不足, 但违法嫌疑未被排除, 需要行政机关进一步作出处理的;2.撤销被诉行政行为后, 受行政诉讼中司法变更权有限的制约, 需要行政机关另行作出处理的;3.撤销复议决定, 相关行政争议需要复议机关重新作出复议决定予以解决的。被告行政机关超越职权, 需要移送其他行政机关重新作出处理决定的, 撤销被诉行政行为后, 法院应当依法移送有管辖权的法院重新作出处理, 不适用撤销重作判决。

(二) 撤销判决的法律效力

人民法院生效判决撤销被诉行政行为, 但未判决被告重新作出行政行为的, 原则上行政机关不应当对同一事项重新作出行政行为。然而, 实践中人民法院对判决撤销与判决撤销重作的法定条件未作明确区分, 行政机关重新作出行政行为只要与生效判决的说理不抵触, 我们也不应当认定重新作出的行政行为违法。今后, 对于一审判决撤销被诉行政行为的同时, 遗漏重新作出行政行为判项的, 二审应当补充判决被告限期重新作出行政行为。

当前审判实践中撤销判决的几种不同法律效果:1.撤销后当事人的相关权利恢复到之前的状态。判决撤销的理由为彻底否定被诉行政行为的事实和法律适用。撤销复议决定, 恢复原行政行为的法律效力;撤销行政机关自我纠错的撤销决定, 恢复被撤销的行政行为的法律效力。诉讼程序上, 将原行政行为的作出机关列为第三人参加诉讼。2.撤销后当事人的相关权利处于效力待定状态。判决撤销的理由通常为事实不清, 主要证据不足, 需要行政机关重新作出行政行为。3.撤销后当事人的相关权利需要由行政机关根据生效判决重新赋予。判决撤销的理由是行政机关作出的行政行为错误, 应当按照法院判决的指引作出新的行政行为。对于目前撤销判决效力的乱象, 主要是撤销判决与撤销重作判决的法定适用条件不清晰, 需要今后继续总结审判实践经验, 通过司法解释甚至修改行政诉讼法, 逐步明确两者之间的区别。

三、限期履行法定职责判决

(一) 限期履行法定职责判决的适用条件

根据《行政诉讼法》第72条8规定, 判决限期履行法定职责的适用条件是, 被告存在逾期不履行法定职责的行为。所谓“逾期”是指超过法律、法规规定的, 或者双方约定的、行政机关向相对人单方承诺的履行相关法定职责的最后期限。根据《行政诉讼法》第47条9规定, 在法律、法规没有对行政机关履行法定职责的期限作出明确规定的情况下, 行政机关应当在接到申请之日起两个月内履行法定职责, 否则构成逾期不履行法定职责。所谓“不履行法定职责”, 主要表现是:1.拒绝履行;2.不予答复;3.拖延履行;4.不完全履行;5.不适当履行。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》 (以下简称《行诉解释》) 第91条10规定的“违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复”, 应当包括上述五种情形。所谓“法定职责”, 包括:1.法律、法规以及合法规章、规范性文件规定的职责义务;2.根据上级行政机关指令产生的义务;3.先前行为引起的随附义务 (行政机关限制当事人人身自由后, 有保障其人身权不受他人非法侵犯的义务) ;4.行政协议约定的义务。

(二) 限期履行法定职责判决的两种形态

根据《行诉解释》第91条规定,11限期履行法定职责判决存在两种形态:1.判决限期履行特定义务。原告请求被告履行法定职责的理由成立, 被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的, 判决被告限期履行原告申请的特定义务。2.判决限期履行法定职责。原告请求行政机关履行相关职责义务, 行政机关不履行, 人民法院经审理认为被告是否需要履行尚需行政机关进一步查明事实或作出裁量的, 判决被告限期履行法定职责, 对具体履行法定职责的结果, 判决不作限定。为实质化解争议, 人民法院应当更多地作出第一种形态限期履行特定义务的判决。

(三) 不履行法定职责的行政赔偿

根据《行诉解释》第98条规定, 因行政机关不履行、拖延履行法定职责, 致使公民、法人或者其他组织的合法权益遭受损害的, 人民法院应当判决行政机关承担行政赔偿责任。在确定赔偿数额时, 应当考虑该不履行、拖延履行法定职责的行为在损害发生过程和结果中所起的作用等因素。也就是说, 行政机关不履行法定职责行为造成当事人人身、财产实际损害的, 人民法院应当根据不履行法定职责违法行为对损失形成的作用大小, 判决行政机关承担相应的行政赔偿责任。在因第三人侵权行为造成当事人人身、财产损害, 同时存在行政机关不履行保护人身权、财产权法定职责违法行为的情况下, 当事人的损失是由侵权行为和行政机关的不履行法定职责违法行为共同造成的, 此时当事人的损害赔偿责任应当由侵权人承担, 行政机关仅仅是根据不履行法定职责行为在损失形成中的作用大小承担相应的行政赔偿责任, 行政机关赔偿后, 应当向侵权人追偿。并非只要行政机关不履行法定职责的行为违法, 当事人的全部损失都由行政机关承担赔偿责任, 或者在侵权人无力赔偿或不能全额赔偿时, 剩余部分全部由行政机关承担。

(四) 确认不履行法定职责行为违法判决

《行政诉讼法》第74条第2款第 (三) 项规定, 被告不履行或者拖延履行法定职责, 判决履行没有意义的, 人民法院判决确认违法。“判决履行没有意义”是指因客观情况发生变化继续履行没有必要, 继续履行将会损害国家利益、公共利益或他人合法权益, 或者没有继续履行可能的情形。

(五) 不依法履行、未按约定履行行政协议义务的判决方式

被告不依法履行、未按照约定履行行政协议义务的, 人民法院应当按照不履行法定职责行政案件的审理规则进行审理, 不能将其作为行政协议合同纠纷案件审理。不依法履行、未按照约定履行行政协议义务行为违法, 造成原告实际损失的, 应当按照行政机关不依法履行、未按约定履行行政协议违法行为在损失发生和形成中的作用大小, 判决行政机关承担相应的行政赔偿责任, 不能判决行政机关承担行政协议的违约责任。因为, 行政诉讼只能是行政行为侵权之诉, 将行政协议纳入行政诉讼, 行政机关只能承担行政协议行为的侵权赔偿责任, 不可能承担违约责任。12

(六) 不履行法定职责案件的特殊起诉条件

《行政诉讼法》第38条第1款规定, 在起诉被告不履行法定职责的案件中, 原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外:1.被告应当依职权主动履行法定职责的;2.原告因正当理由不能提供证据的。起诉人起诉行政机关不履行法定职责, 通常应当提供证据证明, 起诉前曾经向行政机关提出履行法定职责的申请, 逾期该行政机关没有履行相应的职责义务。不能证明提出过申请的, 不符合起诉条件, 人民法院应当裁定不予立案。同时, 根据《行政诉讼法》第49条第 (二) 项规定, 提起行政诉讼被告应当适格。起诉行政机关不履行法定职责, 起诉人应当初步证明被告具有相应的职责义务, 如果被告没有相应的法定职责, 属于被告不适格, 人民法院亦应当裁定不予受理。

四、给付判决

(一) 给付判决的适用条件

根据《行政诉讼法》第73条13规定, 给付判决的适用条件是:1.原告请求被告履行返还财物法定职责或者依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务。2.被告依法负有给付义务, 存在不履行、拒绝履行、不完全履行给付义务的行为。3.不履行给付义务无正当理由。正当理由包括: (1) 原告提交的申请材料手续不全, 或者相关申请事项正在审核之中, 尚不具备给付法定条件; (2) 相关争议正在处理过程中, 等待争议处理结果; (3) 法律、政策发生变化, 需要进一步明确规则; (4) 财政的原因暂时无法支付等。

(二) 给付判决与限期履行法定职责判决的关系

理论上讲, 给付判决脱胎于履行判决。认为行政机关不履行相关行为义务的, 适用履行判决。认为行政机关不履行金钱给付、财物交付义务的, 适用给付判决。行政机关不履行行政赔偿、行政补偿义务案件, 属于给付判决的适用范围。此外, 原告请求判决被告履行金钱给付义务的, 人民法院应当明确判决给付的具体数额, 不能简单判决限期履行给付义务。

五、确认违法判决

(一) 确认违法判决的适用条件

《行政诉讼法》第74条分两款分别规定了两种法律效果不同的确认违法判决。14两种确认违法判决的适用条件分述如下:

1. 确认违法不撤销保留效力判决。

根据《行政诉讼法》第74条第1款规定, 该类判决适用于以下两种情形: (1) 行政行为违法依法应当撤销, 但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的。以下两种情形属于“不撤销会给国家利益、公共利益造成损害”的情形, (1) 行政行为侵犯“原告依法享有的听证、陈述申辩等重要程序性权利”, 不属于《行政诉讼法》第74条第1款第 (二) 项规定的“行政行为程序轻微违法, 但对原告权利不产生实际影响”, 应当判决确认违法保留效力的情形, 但是, 判决撤销重作又将造成程序空转, 浪费司法和行政资源, 损害国家利益的。例如, 被诉行政行为依法应当听证未经听证程序, 严重程序违法, 但实体处理结果并无不当, 不损害原告合法权益的, 如果判决撤销被诉行政行为责令被告重新作出行政行为, 被告补正听证程序后, 重新作出处理结果与被撤销的行政行为完全一致的行政行为, 当事人不服再次复议、起诉, 终审判决驳回原告诉讼请求。绕一大圈回到第一次处理结果的原点, 这样并不能起到惩罚行政机关的作用, 反过来是浪费国家行政和司法资源, 激化官民矛盾, 损害司法权威。判决确认违法保留效力, 能够起到监督行政机关依法行政, 及时终结行政争议的目的。 (2) 撤销被诉行政行为将会损害善意第三人合法权益的, 属于撤销将会损害公共利益的情形。《物权法》第106条规定的对“善意第三人”合法权益的保护, 不单纯是对善意第三人个人权利的保护, 更重要的目的在于维护社会交易的安全性, 属于“公共利益”的范畴。15(2) 行政行为程序轻微违法, 但对原告权利不产生实际影响的。《行诉解释》第96条规定, 有下列情形之一, 且对原告依法享有的听证、陈述申辩等重要程序性权利不产生实质损害的, 属于《行政诉讼法》第74条第1款第 (二) 项规定的“程序轻微违法”: (1) 处理期限轻微违法; (2) 通知、送达等程序轻微违法; (3) 其他程序轻微违法的情形。被诉行政行为轻微程序违法, 未损害原告实体合法权益的, 在修改后的行政诉讼法实施之前, 一些法院往往依据《执行解释》第56条第 (四) 项规定,16以程序瑕疵不侵犯当事人合法权益为由, 裁定驳回原告诉讼请求。修改后的行政诉讼法加大对被诉行政行为合法性的监督力度, 即便是被诉行政行为轻微程序违法没有侵犯原告合法权益, 同样是要判决确认违法, 只是因行政行为处理结果并无不当, 未侵犯原告合法权益, 继续保留该行政行为的法律效力。

2. 确认违法否定被诉行政行为法律效力判决。

根据《行政诉讼法》第74条第2款规定, 该类判决适用于以下三种情形: (1) 行政行为违法, 但不具有可撤销内容。例如, 对违法的事实行为, 只能确认违法。 (2) 被告改变原违法行政行为, 原告仍要求确认原行政行为违法的。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第12条第2项规定, 申请公开的政府信息已经向公众公开, 被告已经告知申请人获取该政府信息的方式和途径的;人民法院判决驳回原告诉讼请求。上述规定与行政诉讼法相抵触。修改后的行政诉讼法实施后, 该条规定不能继续适用。 (3) 被告不履行或者拖延履行法定职责, 判决履行没有意义的。“判决履行没有意义”是指因客观情况发生变化, 继续履行没有必要或没有可能的情形。

(二) 区分两种不同法律效果的确认违法

根据《行政诉讼法》第74条第1款判决确认违法不撤销, 保留被诉行政行为的法律效力, 对根据该行政行为又作出的行政行为, 应当认可其权利来源的合法性。被确认违法的行政行为确定的双方权利义务, 仍应当继续履行, 一方不履行, 另一方可以申请人民法院强制执行, 或者依法自行强制执行。

根据《行政诉讼法》第74条第2款判决确认违法的, 判决对被诉行政行为的法律效力持否定态度。根据该行政行为衍生出来的其他行政行为, 失去合法性的基础, 亦应当被撤销或者确认违法。被确认违法的行政行为给双方当事人确定的权利义务, 不再继续履行。

两种确认违法判决, 虽然判决主文的文字表述完全一样, 但是, 适用条件和法律效果截然相反。所以, 实践中一定要严格区分两种不同性质的确认违法判决, 千万不可混同。以确认违法判决为根据, 做出新的行政行为或判决、裁定时, 必须结合确认违法判决的裁判理由和适用《行政诉讼法》第74条的具体款项, 对被确认违法的行政行为的法律效力作出正确分析、判断。

六、确认无效判决

(一) 确认无效判决的适用条件

根据《行政诉讼法》第75条规定,17确认无效判决的适用条件为“重大且明显违法”。《行诉解释》第99条对“重大且明显违法”的情形进行列举:1.行政行为实施主体不具有行政主体资格。内设机构或者受委托组织以自己名义作出的、明显违法的行政行为, 或者行政机关作出的明显超越职权的行政行为。2.行政行为没有法律规范依据。实体上没有任何法律、法规、规章, 甚至规范性文件依据的行政行为。3.行政行为的内容客观上不可能实施。根据现代科学技术, 行政行为规定的内容根本无法实施, 或者行政行为的内容完全不符合常识, 违背基本的逻辑, 甚至实施行政行为将会导致犯罪等等。4.其他重大且明显违法的情形。

(二) 慎用无效判决

无效判决与撤销判决的法律效果并无实质区别。判决撤销被诉行政行为, 并非是从撤销之日开始否定被诉行政行为的法律效力, 与判决确认无效一样, 也是从行政行为作出时自始无效。只是判决确认无效, 行政行为的违法程度远远超过确认违法行政行为。“重大且明显违法”是一个严格标准, 在我国大力推行依法治国基本方略的大背景下, 实践中真正符合“重大且明显违法”标准的行政行为属于极少数, 绝大多数被诉行政行为即便违法, 也是属于应当依法判决撤销或者确认违法的情形。还应当注意的是, 审理行政协议案件判决行政协议行为无效的, 应当适用《行政诉讼法》第75条规定的“重大且明显违法”标准, 不能按照《中华人民共和国合同法》第52条规定的18合同无效标准, 判决签订行政协议的行为无效。

(三) 起诉行政行为无效适用起诉期限规定

根据《行政诉讼法》第46条19规定, 提起行政诉讼必须遵守法定起诉期限。至于起诉期限是6个月, 还是15天, 具体期限法律另有规定的, 可以依据法律规定, 通常就是6个月。但是, 法律没有规定可以不适用起诉期限的情形。因此, 尽管学理上存在无效行政行为不受起诉期限限制的讨论, 在法律没有明确规定的情况下, 法官判案只能依据法律规定, 请求判决确认行政行为无效也不例外, 应当在法定期限内起诉。

根据《行诉解释》第94条第2款和第162条规定,20也不能得出起诉行政行为无效不受起诉期限限制的结论。对行政诉讼法司法解释相关条文的理解, 必须符合行政诉讼法的目的和相关规定, 不得作出与行政诉讼法目的和规定相抵触的理解。《行诉解释》第94条第2款和第162条规定, 应当理解为:2015年5月1日之前, 行政机关作出的无效行政行为, 至2018年2月8日《行诉解释》实施之日, 原则上已经超过6个月的法定起诉期限, 所以, 人民法院不予受理。但是, 对于原告请求判决确认2015年5月1日之前作出的行政行为无效, 因不知道行政行为内容或者存在不属于起诉人自身原因耽误起诉期限需要扣除情形, 起诉未超过法定期限的, 即便起诉人未按照《行诉解释》第94条第2款规定变更诉讼请求, 坚持请求判决确认行政行为无效, 只要起诉符合其他法定条件, 人民法院对当事人的起诉就应当依法予以受理, 不能简单以《行诉解释》第162条规定, 裁定不立案, 逼迫当事人另行起诉撤销被诉行政行为。这不符合行政诉讼法关于实行立案登记制, 依法保护当事人诉权的基本原则。而且, 人民法院受理当事人的起诉后, 经实体审理, 认为被诉行政行为不符合确认无效判决的法定适用条件, 应当根据行政诉讼法规定的其他判决方式的适用条件, 依法作出判决, 不受原告诉讼请求的限制。决不能违背行政诉讼化解行政争议的目的, 裁定驳回原告起诉, 告知其重新起诉请求撤销被诉行政行为。行政诉讼法规定的各类判决方式, 并不受原告诉讼请求的限制, 只要被诉行政行为确定后, 选用何种方式作出判决, 是法官依据行政诉讼法规定作出判断的权力。

起诉无效行政行为受起诉期限限制, 不会对当事人的现实权利造成无法救济的法律后果。对超过起诉期限的无效行政行为影响到当事人当前现实权利的, 应当通过行政机关自我纠错途径予以纠正;行政机关不予纠正, 坚持以无效行政行为否定其现实权利的, 当事人可以对影响其现实权利实现的行政行为提起诉讼, 人民法院在审理该案中, 可以通过否定作为被诉行政行为依据和主要证据的无效行政行为的证明效力, 从而作出对原告有利的判决。例如, 原告甲因第三人乙冒用其名义与丙结婚, 超过5年法定最长起诉期限后, 甲申请与丁结婚, 婚姻登记机关以甲已经与乙存在婚姻登记关系为由不予登记。此时, 甲只需要起诉婚姻登记机关不予登记行为即可, 人民法院审理过程中, 否定甲与乙之间婚姻登记行为的真实性和有效性, 否定该登记行为的证据证明效力, 直接判决限期给甲与丁办理婚姻登记即可解决甲的现实权利救济问题。从这个角度看, 实际上我国行政诉讼法在对无效行政行为进行证据审查时, 是不受起诉期限限制的。

七、变更判决

(一) 变更判决的适用条件

根据《行政诉讼法》第77条第1款规定,21变更判决适用以下三种情形:1.行政处罚明显不当。修改后的行政诉讼法用“明显不当”替代“显失公正”, 但实质内容并无改变。所谓“明显不当”是指行政机关滥用自由裁量权, 行政处罚违反“过罚相当”原则, 处罚明显过重或过轻的情形。2.行政赔偿、行政补偿案件。行政赔偿、补偿案件, 实质是不履行法定赔偿、补偿职责案件。只要行政赔偿或补偿决定数额计算不正确, 存在漏项、计算方式错误等违法问题, 人民法院即享有司法变更权。对行政赔偿、行政补偿案件人民法院享有司法变更权, 不需要遵循行政赔偿、补偿决定“明显不当”的限制。3.其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的。例如, 涉及土地、房产等面积计算的数字错误, 也属于人民法院可以直接改判的范畴。

(二) 不得加重原告义务或者减损其权益22

《行政诉讼法》第77条第2款规定, 人民法院判决变更, 不得加重原告的义务或者减损原告的权益。这项规定, 主要是受刑事诉讼“上诉不加刑”原则的影响, 人民法院作出变更判决, 不能因为原告的起诉反而加重其义务或减损其权益。但是, 在受害人等诉讼请求相反的利害关系人同为原告起诉的情况下, 人民法院认为受害人一方的主张成立, 支持其诉讼请求的应当除外。

应当注意的是, 变更判决不得加重原告的义务或者减损原告的权益的规定, 应当是在被诉行政为不损害国家利益、公共利益和他人合法权益的前提之下的。如果被诉行政行为违法侵犯国家利益、公共利益或他人合法权益的, 人民法院应当通过司法建议, 建议行政机关自行纠正, 或者建议上级行政机关撤销下级行政机关违法的被诉行政行为;或者通过指导和释明, 引导利害关系人同时也提起行政诉讼, 从而达到维护国家利益、公共利益和他人合法权益的目的。

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