一、引言

随着城市化的飞速发展，日益严重的交通拥堵和环境污染问题，引发了巨大的社会治理综合成本，成为现代城市管理的一大“痼疾”。在此背景下，以“单双号限行”为代表的交通管制措施近年来频繁出现在“中国式治堵”的舞台上，这其中以2008年北京奥运会和2010年广州亚运会期间的单双号限行规模最大、影响最广。从实施的现状来看，在空间和地域上，单双号限行措施成为越来越多城市的交管部门“治堵”的重要备选方案；在时间和频率上，限行措施也表现出从“节会限行”走向频繁限行和常态限行的趋势。

自单双号限行措施实施以来，其成本与效益之疑、临时性与常态化之争以及合法性与合理性之惑，都持续与广泛地存在。单双号限行之所以成为公众舆论关注的热点和争论的焦点，是因为它影响到了城市中不特定的每一个人的切身利益和福祉。单双号限行措施涉及多个相关利益主体，即政府与公众，有车族与无车族，秩序导向的政府部门与效益导向的政府部门，以及汽车生产商、汽车服务商、公共交通运营商等等。意见纷争的表象背后实际上是利益关系的复杂交错。

行政法视域和利益分析法是本文具体“解剖”单双号限行措施的语境和方法论。一方面，单双号限行措施是交通行政管理部门运用行政权对特定地域内的机动车所有人所采取的限制其机动车使用权的行为，是一种交通行政管理行为亦即行政行为，这决定了在解读单双号限行措施时引入行政法维度的可行性和必要性。另一方面，运用利益分析的方法，拨开利益交织的表象，我们可以发现，公共利益与个人利益之间的博弈是单双号限行措施利益关系的主线。一定层次的公共利益与个人利益之间的对立统一关系构成了行政法适用的基础，单双号限行措施正是在行政法视域中具体考察“公共利益——个人利益”关系结构的典型性样本。

运用行政法哲学原理，从公共利益与个人利益互动关系的角度来解读单双号限行措施，其意义不仅在于更深刻地理解单双号限行中具体的措施安排和矛盾分歧，为精当地改进措施和化解分歧提供出路，而且在于由个案反思构建理想的行政法律关系利益结构。

二、个人利益之于公共利益的让渡

(一)“公共利益——个人利益”关系结构之组成

作为“交通需求管理”(TDM)的方式之一，单双号限行措施旨在削减机动车流量，减轻城市交通和环境的负荷，以缓解交通拥堵和环境污染。制定和实施单双号限行措施的目的，即在于对“路畅天蓝”——交通畅通、环境良好的追求。从限行前后的数据比对来看，单双号限行措施确实起到了积极的效果。例如，在2008年奥运单双号限行期间，北京的交通拥堵状况大为改观，市区主要道路的日均车流量较7月1日下降了25%左右，公交车速度提升三成、准点率达95%以上；空气质量明显好转，与前一年同期同类气象条件下的情况相比，空气污染指数平均下降了20个百分点左右。[1]这与民意调查的结果也是一致的，对于北京奥运单双号限行可能带来的影响，95.2%的受访者都选择了“减少污染物排放，改善空气质量”，成为提及率最高的答案；第二位的是“有效缓解交通压力，保障路面畅通”，比例达到88.8%。[2] “路畅天蓝”，是一种正面的效益，它使得居民的出行变得便利、高效，身心更加健康和愉悦，交通成本和健康成本得以降低。同时，这种正面的效益惠及的对象是整个社会不特定的、绝大多数的成员，是社会成员共同的利益所在。所以，单双号限行措施所追求的“路畅天蓝”，实质上是一种公共利益。对公共利益的维护和追求，是单双号限行措施作为一种行政行为的应有之义，也是其合法性和正当性的根基所在。

与“路畅天蓝”的公共利益相对应的，是单个的作为行政相对人的机动车主的个人利益。“交通管理就其本质是加之于驾驶员的自由(freedom)之上的一种限制，这些限制可以归结为路线限制、路权限制、停车限制和速度限制。”[3]通过单双号限行措施，行政机关限制和禁止车主在相应的日期驾驶其车辆出行，实际上限制了车主原本可以随意使用车辆的自由，给车主的出行带来了或多或少的不便。这种不便，对车主来说就是“不利益”，即对其个人利益的损害。“权利是规定或隐含在法律规范中、实现与法律关系中的主体以相对自由的作为或不作为的方式获得利益的一种手段”，[4]单双号限行对车主个人利益的损害，表现为对车主权利的限制。 对于车主在单双号限行中受限权利的属性，有机动车的“使用权”、“受益权”、“支配权”、“通行权”诸说。笔者认为，应该区别“权利”与“权能”两个概念，“所有权的权能，是指所有权的内容或职能”。[5] 所有权具有占有、使用、收益、处分的权能。车主对他的车辆拥有所有权，单双号限行措施所直接限制的是车主利用(即驾驶)车辆满足其出行需要的权能，即使用权能。也就是说，单双号限行措施限制的是车主机动车所有权中的使用权能。在宪法的层面上，单双号限行措施则是一种对公民私有财产权的限制。

在法律分析的层面上，我们从单双号限行措施中看到的是行政机关的交通管理权对车主的车辆所有权的限制。从更深层次的利益分析的角度出发，“权力——权利”的关系结构实质上可以转换为“公共利益——个人利益”的利益结构。单双号限行措施的制定和实施，是基于对“路畅天蓝”等公共利益的追求；而对机动车所有人的自由驾车出行等个人利益的损害和限制，反过来也可理解为，被限行的车主将自己的这部分个人利益让渡给公共利益的代表者，以促成“路畅天蓝”等公共利益的实现。“行政法是以一定层次的公共利益与个人利益关系为基础和调整对象的基本部门法。”[6]从这个角度来说，单双号限行现象中所蕴含的公共利益与个人利益的关系结构，决定了单双号限行措施的行政法属性，也是我们从行政法视域加以利益分析的出发点和归宿所在。

(二)“公共利益——个人利益”关系结构之理念

在“公共利益——个人利益”的关系结构中，“公共利益与私人利益并非完全处于对立的关系，有时两者可以相得益彰，互蒙其利。不过，公益与私益有时也是相互对立，而无法彼此兼顾”。[7]它们所面临的一个根本性的命题就是利益的优位次序和价值取向问题，即在公益与私益、权力与权利之间何者优先？对此问题，笔者有保留地认同“公共利益本位论”的立场。[8]在“公共利益—个人利益”这一对立统一的矛盾关系中，公共利益相对于个人利益处于优先之位置，也就是说，为了追求正当且充分的公共利益，得以限制和约束部分个体的个人利益。无论对行政法的理论基础持何种观念，都应当承认行政法利益关系的这一本质特点。 因为这本源性地决定着行政法的形式特点和内容特点(如行政主体的意思表示具有单方面的决定性和强制力， 行政主体与相对人在权利义务配置上的“不对等”，行政法上的权利不得任意抛弃和转让，等等)，使得行政法成之为行政法而区别于民法等其他部门法。单双号限行措施出于对“路畅天蓝”等公共利益的追求，而对机动车所有人的自由驾车出行等个人利益的损害和限制，同样也是公共利益优位的体现。

需要进一步追问的是，基于公共利益的追求而对个人利益的限制，其正当性基础何在？又如何保障其正当性的实现？这就是公共行政的正当性之问，如果回溯到深层次的理论渊源上，实质上又与政治学上讨论的国家起源问题和社会学上讨论的社会运行问题是共通的。尽管有关国家起源和社会运行的理论非常繁多，但正如一些学者所确认的，这些学说其实可以归纳为两大思想派别：冲突论和整合论。冲突论(conflict theory)的一个基本假设是“社会总是为了争夺有限的资源而处于冲突的状态之中”，[9]这样，以国家机器为代表的社会统治群体是以利益分割、权力斗争和专制统治为基础，其目的在于解决经济层次化之后的社会内部冲突。整合论也称功能主义理论(functionalism)，其基本的理论假设就是社会如同人体或其他有机生命体一样，在各部分协同合作的基础上进行着有秩序的运转。与冲突论不同，整合论认为：“复杂化、阶层化和国家的出现并非出于个人或子群体的野心，而是出于社会需求，主要有：(a)共享而非分割的社会利益；(b)阶层间的共同优势而非统治和剥削；(c)求同存异而非高压强制；(d)社会是一个整合体系而非权力斗争的不同阶段。”[10]

冲突论和整合论的分歧在于看待问题的角度不同，是“同一硬币的两面”，本身并无优劣和对错之分。但是，不同的理论基础，会导致行政法哲学理念的不同建构。在冲突论的思维进路下，社会成员被视为总是处于非理性的冲突状态之中，而行政主体作为公共利益的代表者被定义为理性的化身，其作用在于压制冲突、维持秩序，以避免社会资源消耗在无序的冲突之中。这将导向传统的“高权行政”模式，即行政主体的意愿优越于相对人的意愿，两者之间是单方向的命令与服从的行为方式，其实现依赖于公权力的强行性效力，而不重视相对人的认同。如果转换一种认知方式，在整合论的逻辑推演下，单个的社会成员不再被视为非理性，相反，他们理性地达成合意，自愿而非被迫地把自己的一部分个人利益让渡给公共主体，以便更好地实现和保障自己的个人利益。“事实上，人自有一种与生俱来的能力，它能够使个人在自我之外构设自己，并意识到合作及联合努力的必要。这就是理性的能力。”[11]公共组织的使命则在于为整合利益和共享共赢提供服务。这样，公权主体与私人主体之间是一种协商与合作的行为模式，其实现不再依赖于单向的强制而是双向的合意。这两种理论的区别如下表所示。

┌───────┬───────┬───────┬───────┬───────┐
│　　理论基础　│　　行政模式　│　　行为方式　│　　行为向度　│　　效力基础　│
├───────┼───────┼───────┼───────┼───────┤
│　　冲突论　　│　　高权行政　│　　命令与服从│　　单向　　　│　　强制　　　│
│　　　　　　　│　　　　　　　│　　　　　　　│　　　　　　　│　　　　　　　│
├───────┼───────┼───────┼───────┼───────┤
│　　整合论　　│　　服务行政　│　　协商与合作│　　双向　　　│　　合意　　　│
│　　　　　　　│　　　　　　　│　　　　　　　│　　　　　　　│　　　　　　　│
└───────┴───────┴───────┴───────┴───────┘

理论基础和行政模式的上述转换，有必要引入到单双号限行措施的解读中去。在实体方面，单双号限行是通过行政命令的方式并以行政处罚为保障而对相对人的机动车使用权的强行性限制，是一种典型的强制性行政行为，折射出强烈的刚性色彩；在程序方面，“北京的机动车限行个案本来可以作为体现‘参与式行政’的标本，但从现实来看，机动车限行中的决策个案中决策民主化程度仍显不足”。[12]总的来说，单双号限行措施仍是一种单向的行政主导型政策，带有明显的高权行政模式的痕迹，这也是单双号限行在施行中饱受非议的原因所在。随着现代行政法治的发展，行政模式从高权行政走向服务行政的变革是大势所趋。在理想的状态下，为了促成“路畅天蓝”等公共利益，应通过充分的沟通和协商，车主将自己的机动车使用权益自愿地让渡给公共利益代表者，而非迫于行政权的强制剥夺。这就要求在交通限行和治理的决策中，应注重充分且切实的信息公开和公众参与，征求、考虑和反馈各方面的利益诉求，使得行政政策拥有坚实的民意基础，在执行中获得公众的支持和配合。 同时，应引入行政指导、行政奖励、行政合同等“柔性”的新型行政手段，注重“刚柔并济”的策略，用政策“组合拳”来稀释命令式行为方式的刚性色彩。令人欣慰的是，交通治理实践中后续出现的措施和方案，已经体现上述改进的方向。[13]

三、公共利益之于个人利益的补偿

(一)公共利益之于个人利益补偿的措施

在北京奥运单双号限行中，北京市政府决定对奥运会和残奥会期间停驶的车辆相应减征车船税和养路费。据介绍，由于北京奥运期间单双号限行措施的实施，北京市交管部门对停驶的车辆相应减征了三个月的车船税和养路费，减征的税费数额达13亿元。[14]在广州亚运会举办期间，广州市政府也推出了包括十大惠民项目的“亚运大礼包”，其中包括向市民发感谢信并赠送亚运相关纪念品、亚运及亚残运期间增加放假三天、30个工作日免费享受公共交通服务、免费获得亚运会及亚残运会门票、15万人免费参观亚运主要场馆、向特殊群体发放500元补助等。[15]为了给奥运会和亚运会这些重大赛会的成功举办提供良好的交通和环境条件，广大市民特别是有车族作出了特别的牺牲、贡献和配合，政府减征相关税费，以及免费提供公共交通服务等惠民措施，是一种因相对人为公益遭受损失而给予的补偿。

单双号限行中的减征税费等措施，从利益分析的角度，是公共利益代表者对个人主体的利益补偿，这种补偿是基于个人利益之于公共利益的让渡；从法律分析的角度，则属于行政补偿的范畴，这种补偿是基于行政主体对相对人实施的行政征用行为。具体来说，单双号限行措施属于一种广义的行政征用行为。“行政征用，是指行政主体为了公共利益的需要，依法强制取得相对人财产使用权并给予一定补偿的行为。”[16]正如可以把行为划分为“作为”和“不作为”，使用也可以划分为“利用”和“不利用”。单双号限行措施是交管部门对车主使用机动车的限制，实质上可以理解为交管部门为了“路畅天蓝”的公共利益的需要，依法强制取得了车主的车辆在限行时段的使用权，只不过，交管部门是以停驶的方式来“使用”该车辆。从这个角度来说，行政主体在单双号限行中“征用”了相对人的机动车，所以应该给予相应的补偿。“作为国家对所有权限制的最主要表现，各国几乎无一例外地将征收或征收效果的干预列为所有权人特别牺牲的情形，并规定相应的救济……这种救济的主要表现形式即为补偿。” [17]

(二)公共利益之于个人利益补偿的完善

依照不同的分类标准，单双号限行中减征税费等措施属于相对人因公益而受损的补偿(相对于行政行为致损的补偿)、裁量补偿(相对于法定补偿)、事前补偿(相对于事后补偿)、间接补偿(相对于直接补偿)、侵害财产权的补偿(相对于侵害人身权的补偿)和政策性补偿(相对于非政策性补偿)。[18]这其中，根据行政补偿发生的原因不同，行政补偿可分为因行政机关合法行为造成的补偿和因相对人为公益遭受损失的补偿两大类，而单双号限行减征税费则属于后者。这种分类的标准不一定严格，[19]但是其意义在于对越来越多的因相对人为公益遭受损失而给予补偿的现象的关注。在近年来的重大公共事件中，例如“非典”疫情、“禽流感”事件、“雪灾”和地震中，很多个人和单位协助政府或主动采取减灾救灾措施，政府对因此而产生的损失都给予了一定的补偿。北京奥运期间的单双号限行同样如此，为了给北京奥运的顺利举办提供良好的交通和环境条件，广大有车族作出了“特别牺牲”，这样，政府减征相关税费的措施就是一种因相对人为公益遭受损失的补偿。

对于因相对人为公益遭受损失而引发的补偿问题，应该在学理上给予充分的重视，从而构建完善的因公益受损的补偿法律制度。就单双号限行措施的具体分析来看，需要反思和完善之处主要包括以下三个方面。

其一，补偿的启动。在北京奥运单双号限行中，是政府主动提出给予相关税费的减征，属于一种“依职权”的补偿。但是如果政府不主动给予补偿，受到限行的车主能否要求获得补偿呢？答案应该是肯定的。对于因公益而受损的相对人，应当具有获得补偿的请求权，也就是说，补偿根据相对人的申请也可启动。

其二，补偿的标准。北京市交管部门对停驶的车辆相应减征了三个月的车船税和养路费，这个补偿标准是如何确定的？三个月的车船税和养路费如果少于因限行受到的损失，对有车族来说就有失公正；如果多于因限行受到的损失，对无车族来说同样也有失公正。 的确，因限行受到的损失由于主要是间接损失而难以计算，但是补偿标准的确定，绝不应该只是行政机关所能够独自决定的“自留地”。

其三，补偿的救济。虽然在北京奥运单双号限行中没有发生有关补偿的争议和纠纷，但是我们依然应该关注补偿的救济问题。如果相对人因公益而受损，行政机关与相对人之间对是否给予补偿、如何给予补偿、给予多少补偿等问题产生分歧，则应该认可相对人对自己获得补偿的救济权，即赋予相对人就补偿事项提起行政复议和行政诉讼的权利。

四、公共利益与个人利益的比例

(一)公共利益与个人利益比例之原则

在分析“公共利益—个人利益”关系结构时，比例原则是一个不可回避的重要理论。比例原则可以分为宪法层级的比例原则及行政法层级的比例原则。前者是指对人民权利之限制只有在公共利益所必要的范围内方可实施。后者则是前者在行政法中的具体化，是指行政权必须选择使相对人利益受限或受损最小的方式来行使，并且使其对相对人利益受到的损害与所追求的行政目的和公共利益相适应，从而达到既实现公共利益又保护公民合法权益的目的。具体来说，行政法意义上的比例原则，也称禁止过度原则，一般认为具体包括必要性原则和合比例性原则。必要性原则，又称最小侵害原则、不可替代原则、最温和方式原则，它是指行政权的行使应尽可能使对相对人的损害保持在最小的范围内，从另一方面来看也就意味着所采取的手段是为实现公共利益所绝对必要的，即对目的的实现来说，所采取的手段是绝对必要的，除此之外，别无他法。合比例性原则，又称相称性原则，是指行政主体对相对人合法权益的干预不得超过所追求的行政目的的价值，两者之间必须合比例或相称。[20]

必要性原则与合比例性原则的区别，在于“比例模型”的不同。必要性原则的比例模型是“手段︰目的”，意即对相对人权利限制的手段与所追求的公共利益的目的之间的相称性；合比例性原则的比例模型则是“个人利益︰公共利益”，是指行政行为所限制的个人利益与所实现的公共利益之间的相称性。有一个“以炮击雀”的经典比喻，很好地说明了必要性原则与合比例性原则的区别：警察用大炮驱逐樱桃树上的小鸟，其实只需使用鸟枪即可，这是谓违反了必要性原则；同时，若已无他法(如没有鸟枪)，只得使用大炮时，虽可达到驱鸟之目的，手段也属必要，但使用大炮之后果不堪设想，则是违反了合比例性原则。 [21]

比例原则要求行政机关在作出行政行为时，应全面衡量公共利益与个人利益之间的比例关系，实现手段与目的、私益与公益之间的相称性。这对控制和制约行政裁量权的行使、实现行政法治的实质正义，有着重要的意义。“比例原则是拘束行政权力违法最有效的原则，其在行政法学中所扮演的角色，可比拟‘诚信原则’在民法居于‘帝王条款’之地位，所以吾人称比例原则是行政法中之‘帝王条款’，当不为过。 ” [22]

(二)公共利益与个人利益比例之解析

比例原则提供了一种分析利益关系的模式。对于单双号限行措施，我们可以把深藏在表象背后的利益抽象为公共利益与个人利益，把它们填入利益比例模型中的分子项和分母项，加以比较和权衡。

具体说来，必要性原则提供的比例模型是“手段︰目的”，在单双号限行中这就表现为“单双号限制驾车出行的手段︰所追求的路畅天蓝的目的”的比例关系。这使得我们思考：单双号限制驾车出行的手段是否是对相对人权益侵害最小的、不可替代的、最为必要的或最温和的手段，或者说是否为实现“路畅天蓝”所绝对必要？答案显然是否定的，单一的单双号限行措施并不是唯一的、最优的方案。这意味着“刚柔相济”的多种手段的组合，既是对行政管理刚性的稀释，也是对相对人权益侵害最小的必然选择和必要性原则的应有之意。

合比例性原则的比例模型则是“个人利益︰公共利益”，在单双号限行中具体表现为“单双号限行所限制的个人利益︰单双号限行所实现的公共利益”的比例关系。 只有在两者实现了一定的相称性的时候，单双号限行措施才是合理的，才为社会公众所一致衷心认可和自愿配合。这也可以解释，奥运会期间超过九成的北京市民对单双号限行措施表示理解和支持，而奥运会之后则存在着巨大分歧。[23]这是因为，如果把奥运会的顺利举办也视为公共利益的话，前后的公共利益与个人利益的比例关系已然发生了改变。所以，在奥运之后继续实行单双号限行措施，在利益比例关系上就存在着问题。公共利益与个人利益的比例关系发生的改变，决定了交通治理措施也应随之作出相应的修正，这就是北京在奥运后改用“每周限行一天”措施的深层原因。“每周限行一天”对有车族个人利益的限制显然要低于单双号限行措施，使得“个人利益︰公共利益”的比例关系重新趋于平衡。

在利益分析模型的背后，比例原则强调的是对行政法治实质正义理念的追求。这启示着政府部门在制定和实施交通行政治理措施时，一定要全面衡量公共利益与个人利益之间的比例关系，以手段与目的、私益与公益之间的相称性为根本的追求。只有这样，这项公共政策才能具有合理性和科学性，才能为最大多数的社会成员所认同，才能取得良好的实施效果和社会效益。

五、结语

单双号限行措施得以排除争议强行推行，在于“公共利益之名”，即对“路畅天蓝”和“奥运梦圆”等公共利益的追求，尽管这是以机动车所有人的驾车出行自由等个人权利克减为代价的。在高喊人权口号、强调权利保障的今天，公共利益是一个并不招人喜欢的词语。人们提到公共利益，往往夹杂着感情上的厌恶和理性上的怀疑。个中原因，主要在于实际生活中公共利益这个“口袋”装下了很多并不正当的利益，公共利益常常沦为肆意侵害个人权益的挡箭牌。

在对单双号限行措施的评论中，有一种观点敏感地注意到了单双号限行中可能存在的“多数人暴力”问题。有人说：“这种语境中，如果让买不起房的人投票决定任志强的命运，任志强很可能被投入狮笼中；让大众投票决定富人的财产，富人的财产很可能就被分光。而在此次单双号限行中，从道路畅通到空气变清，多重利好多数人受益，又有官方舆论暧昧的暗示和支持，这对无车的大多数是一种诱惑：这时候如果提起单双号限行常态化的议程，很容易形成压倒性的意见。在多数人的支持中，少数人的正当权益很容易被剥夺，而且剥夺得冠冕堂皇。”[24]这种“多数人暴力”，实际上就是“公共利益的暴力”。如果把公共利益简单地定位为多数人的利益，在此名义下通过简单和粗暴的方式任意侵蚀个人利益的空间，毫无疑问是缺乏必要的正当性基础的。

对单双号限行措施利益结构的个案解析，启示着一种理想的“公共利益——个人利益”关系结构：通过充分的沟通和协商，个人利益对公共利益作出基于合意的让渡，公共利益给予这种让渡以公正的补偿，这一切都建立在相称的“手段︰目的”和“个人利益︰公共利益”比例模型之上。 这才是包括单双号限行措施在内所有的行政行为“因公共利益之名”的正当性基础，也是交通行政治理后续决策的目标和方向所在。