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龚向田:论行政立法裁量中利益沟通的法治价值

龚向田| 时间: 2018-11-13 15:54:33 | 文章来源: 《时代法学》2009年第6期

【中文关键词】 行政立法裁量;利益沟通;法治

【摘要】 亚里士多德法治观的精髓在于立法者所制定的法律必须是良法并且应当被普遍遵守。秉承此意,行政立法裁量中利益沟通的法治价值有二:一是利益沟通有助于行政立法裁量所立之法为良法;二是利益沟通有助于行政立法裁量所立之法获得普遍服从。

“在行政法上,行政沟通主要表现为公共利益与个人利益之间的一种利益沟通,也就是说,代表公共利益的行政机关与代表个人利益的相对人或利害关系人之间进行信息互通、彼此了解、协调行动、避免冲突,进而最终达到信任和合作的过程和方式。”[1]据此,行政立法裁量中的利益沟通,指在行政立法裁量中,行政立法裁量的主导主体(行使行政立法权的行政主体)与参与主体(行使行政参与权的公众,包括专家与利害关系人等)之间就利益的整合与分配进行信息互通、彼此了解、协调行动、避免冲突,进而最终达到信任和合作的过程和方式。在我国立法及实践中,利益沟通机制尚处于初创阶段,但在行政立法裁量领域引人利益沟通机制具有发展民主、促进法治以及保障人权等重大价值,本文拟借鉴亚里士多德的法治观探讨利益沟通机制在行政立法裁量中的法治价值,以期弘扬行政法治事业。

一、利益沟通有助于行政立法裁量所立之法为良法

古希腊亚里士多德在两千多年前就提出了法治优于人治的观点,他的法治观的精髓之一乃法治的前提必须首先具备“良法”。“法治应包含两重意义:已成立的法律获得普遍的服从,而大家所服从的法律又是制定得良好的法律。”[2]何为良法?亚里士多德指出:“法律的实际意义却应该是促成全邦人民都能进于正义和善德。”[3]因此,在亚里士多德看来,良法的首要标志必须体现社会正义,即正义之法。行政立法裁量所立之法要成为正义之法必须做到行政立法裁量的公开化、民主化以及科学化,而利益沟通机制正好能满足此要求,故而利益沟通有助于行政立法裁量所立之法为良法。

(一)行政立法裁量的公开化需要利益沟通

行政立法裁量的公开化是制定良法的前提,而利益沟通机制是一个蕴含公开、参与以及听证等制度的有机系统,因此它的引人必然促使行政立法裁量的公开化。

作为利益沟通机制中的公开制度体现在行政立法裁量活动的各个方面和环节,包括行政立法规划的制定、行政立法起草、行政立法动议、行政立法审议、法案表决、行政立法公布等阶段。其中在政立法规划的制定上应当公布规划草案,听取广大人民群众的意见和建议;在行政立法起草阶段,应当允许公民、利害关系人等以适当的方式发表意见,阐述社会各界对行政立法草案的看法,以便更加广泛地汇集民意;在行政立法审议阶段,除了在报刊上公布行政立法草案以征求各方面意见外还应当经常举行行政立法的公开听证会,允许公民自由旁听行政立法讨论;在行政立法公布阶段,必须公布行政立法文本与公开立法会议的议事记录[4]。

显然,利益沟通使行政立法裁量权力的运作由“暗箱操作”到公开化,强调行政立法裁量过程中行政立法主导主体和参与主体的交涉性,使行政立法基于民意与公正立法之上,从而必然使行政立法裁量所立之法为良法。首先,行政立法裁量公开程序制度能保证公众有效地参与立法过程,譬如,通过对立法草案及相关背景资料的公开,广大公众可以及时了解立法机关的活动内容,并在必要的时候,通过适当的合法渠道将自己的利益要求、想法和建议告之立法机关,以避免立法的盲目性并加强公众对立法的监督,因此,公开、透明的程序是保证行政立法走向公正的前提条件,也是保证社会成员能够获知有关立法信息,进行正确判断和价值表达的重要条件。其次,行政立法裁量公开程序制度是防止偏私、控制行政立法裁量权滥用的一副良药。正如王名扬先生所说:“公开原则是制止自由裁量权专横行使最有效的武器。”[5]“例如由行政公开原则导出的行政行为说明理由制度,要求行政主体公开展示其进行自由裁量时所考虑的相关因素,从而接受社会公众的评判。这种评判对行政主体行使行政权起到了相当大的制约作用,从某种意义上说,它引导了行政权走向,规范了行政权的正当行使。”[6]

(二)行政立法裁量的民主化需要利益沟通

行政立法裁量的民主化是制定良法的核心,只有引入利益沟通机制才能真正实现行政立法裁量的民主化。

利益沟通是一种民主的机制,因为民主就是通过公众讨论来进行统治,而不仅仅是贯彻多数派的意志,否则人民主权就会在缺乏组织和保护公众辩论的规则下变得毫无意义[7]。由于行政立法裁量是一种行政裁量行为,不可避免的带有行政色彩,如公开度不够,实行首长负责制等等,从而民主化程度不高,可能导致行政专制,这就需要借助于利益沟通这一种民主机制的整合,以实现行政立法裁量过程的民主化,从而使良法得以生成。

首先,利益沟通程序实现了行政立法裁量过程的形式民主化,现代法治—民主行政的观念要求:公民不是单纯的仆从,而应当被作为独立的法律主体和行政的伙伴对待,并与行政机关一道担负起行政的责任[8]。而“只有沟通程序才能超越主体—客体的两分图式,才能跨越传统哲学先验与经验的两难思维”。[9]在利益沟通过程中,通过行政主体与相对人的意志之间的反复沟通和交流,“可以将行政意志融化为相对人意志,也可以将相对人意志吸收到行政意志中,从而使行政法关系真正具有双方性,使相对人真正成为行政法关系的主体。”[10]

其次,利益沟通程序实现了行政立法裁量过程的实质民主化,在当代各国作为利益沟通的程序制度中,无论被称为“听证”还是称为“抗辩”,它都已成为一项普遍的制度和权利—程序性权利—听证权、申辩权或防卫权等等,并由此衍生出其他更多的权利,诸如知情权、社会参与权以及民主监督权等,从而对行政主体而言,就是增加“公平行为的责任”和“说明理由的义务”。[11]行政立法裁量中的听证、座谈、论证、协商、咨询、评论等沟通方式都不同程度地体现了程序中的实质民主参与,只有经由各个利益主体进行充分沟通与协商,方能确定具有权威性或正义性的最终分配方案。

(三)行政立法裁量的科学化需要利益沟通

行政立法裁量的科学化是制定良法的必要条件,而通过有效的利益沟通有助于达成行政立法裁量的科学化。

公众参与作为利益沟通程序中的重要制度可以增强行政立法裁量的科学性,从而使行政立法裁量所立之法为良法。就现代行政立法裁量程序的整体特征而言,基本上是行政立法裁量权主导下专家和利害关系人共同参与的综合模式。从公众参与行政立法裁量程序的成本看,公民参与行政立法程序增加了立法程序中直接成本,但是通过行政立法裁量权主导下“按照某种标准与条件整理论点,公平听取各方意见,在使当事人可以理解或认可的情况下做出决定”,有助降低行政立法的错误成本和道德成[12]。从立法的理性来看,参与式行政立法程序结合了专家立法和大众民主的优点,消减了专家立法对建构理性的盲目崇拜,克服了大众立法的非专业性、盲动性倾向,拓宽了行政立法裁量主导主体获取信息的渠道,即掌握立法权的行政机关可以通过专家、利害关系人的书面或口头陈述,更加全面、更加深入地获取社会信息,从而能够使立法决策更加符合社会的实际需求,使行政立法裁量走向科学化。

首先,专家参与行政立法裁量能加强行政立法裁量的科学性,行政立法裁量是一项技术性很强的专业工作,包括行政法专家在内的法律专家参与行政法规、规章及其他规范性文件的制定无疑有利于保证行政立法的技术性,弥补了立法者的理性不足。“就行政立法的起草而言,政府法制部门的工作人员、具有丰富实践经验的行政人员加上法律专家乃至各个领域的专家,这才是最佳的组合。由这样的群体从事行政立法起草工作,不仅能降低立法成本,取得事半功倍的效果,而且能确保立法的科学性,实现立法民主化与决策科学化的统一。”[13]

其次,利害关系人的参与对行政立法裁量的科学性也至关重要,利害关系人参与行政立法程序为行政立法裁量主导主体创造了根据不同材料和不同角色之间的对话、论证而作出决定的条件,可以使不同观点和方案得到考虑和讨论,扩大了选择的空间,从而有利于优化选择,同时利害关系人参与行政立法程序有利于行政立法机关和利害关系人之间在自由开放、不受压制的环境中进行讨论和对话,真诚地了解对方的观点,最终以和平的方式达成共识。

二、利益沟通有助于行政立法裁量所立之法获得普遍服从

亚里士多德的法治观精髓之二乃已成立的法律获得普遍的服从,“邦国虽有良法,要是人民不能全都遵守,仍然不能实现法治。”[14]由此可见,亚里士多德不仅强调“良法”重要性,同时主张“良法”能否被遵守更是实现法治的关键。一般而言,法的被遵守的两个重要条件为人们的法律意识较强与法律产生于人们的价值合意,同理,行政立法裁量所立之法要获得普遍服从,第一,行政立法裁量的主导主体与参与主体必须有较强的法律意识;第二,行政立法裁量所立之法必须基于行政立法裁量的主导主体与参与主体的价值合意。而利益沟通机制能实现此二条件,故而,利益沟通有助于行政立法裁量所立之法获得普遍服从。

(一)行政立法裁量的主导主体与参与主体法律意识之增强需要利益沟通

行政立法裁量的主导主体的法律意识,主要指职责意识,即树立公正、平等地尊重与保障公众应有的权利之意识。行政立法裁量的参与主体的法律意识主要指强烈的权利意识,即懂得自身拥有哪些权利并善于运用法律手段捍卫自己的权利和尊严。增强行政立法裁量的主导主体与参与主体法律意识是行政立法裁量所立之法获得普遍服从的前提,因为法律意识是法治最广泛和坚实的基础,法律意识发展到哪一层面,国家的法治就可以现实地达到相应水平。没有全社会对法律的信仰,法治将失去其精神意蕴而不复存在。而利益沟通机制在行政立法裁量中的引入能有效增强行政立法裁量的主导主体与参与主体法律意识,从而使行政立法裁量所立之法获得普遍服从。

利益沟通程序通过行政公开制度、行政立法动议制度、行政立法听证制度以及专家参与行政立法制度等制度的运用大大增强了行政立法裁量的主导主体与参与主体法律意识。譬如,作为利益沟通程序中的公众参与行政立法制度从公众动议的采纳、听证意见的重视到专家建议的汲取,一方面使公众真正有了行使权利的途径和平台,使公众有主人翁的地位和心理,从而有助于提高公众的权利意识;另一方面也是行政立法机关及其公务员形成法律信仰的渠道,因为公众参与促使行政立法机关在立法过程中始终注意从人民利益的角度来考虑问题,注意听取人民群众的意见和建议,反映人民的价值诉求,从而真正树立权为民所用,情为民所系,利为民所谋的法律意识。

(二)行政立法裁量的主导主体与参与主体价值合意之生成需要利益沟通

在一般意义上,立法价值是指立法主体(立法的主导主体与参与主体)的需要与立法对象(法律所要调整的对象)间的相互关系,表现为立法主体通过立法活动所要追求实现的道德准则和利益[15]。在行政立法裁量领域,立法价值的合意则是指在立法过程中立法的主导主体与参与主体在价值认识方面达成的一致。在行政立法的实施方面,一项只有重视特定社会中人们共同价值准则的立法才能得到社会成员发自内心的认同和自愿的遵守。美国的施瓦茨曾言“我们的公法,就其效力来说,依赖于广大人民对其基本先决条件的接受,人民的接受而不是形式上的法律机构,是法律得以贯彻的决定性力量。”[16]我国有学者指出立法的正当性表现为某些具有法律效力的原则和规则是人们愿意接受和遵守的,人们遵守它们的原因,关键不在于这些原则或规则是由国家以垄断性暴力作为强制性后盾,而在于人们相信这些原则或规则是“正当的”或“合理的”。[17]因此,行政立法的有效实现依赖于行政立法裁量过程中行政立法裁量的主导主体与参与主体的价值合意。

如何促使行政立法裁量的主导主体与参与主体价值合意之生成,从而使行政立法裁量所立之法获得普遍服从,显然利益沟通机制在行政立法裁量的引入能实现此目的。在行政裁量的过程中,引人利益沟通的因素,行政立法参与主体可以充分地与行政立法主导主体沟通、辩驳、对质、博弈,使各自的主张在公开的程序中亮相,有利于相互间的了解和理解。展言之,通过利益沟通机制,“社会公众就能够充分了解行政机关欲制定的行政规范性文件的目标和内容,以充分表达自己的意见和建议;行政立法机关也能够充分了解社会公众的意见、建议,进而在充分尊重和吸收社会公众的意见和建议的基础上制定出真正体现人民意志的法规范。”[18]

总之,行政法律规则在实践中的运作效果充分取决于行政立法裁量主体之间的意见沟通、观念重叠共识和行动配合,对利益同意让渡的最好表达方式就是沟通程序,在事实与规范之间,沟通程序是最好的桥梁。

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