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胡萧力:财政分权与我国地方政府角色的再认识

胡萧力| 时间: 2018-11-11 09:47:39 | 文章来源: 《东方法学》2017年第5期

【中文关键词】 央地关系;财政分权;地方化治理;辅助性原则

【摘要】 财政事权和支出责任的划分,表面上看是一个治理技术问题,实际上是一个国家治理体制问题。《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》试图在治理技术层面对财政权责进行纵向界分,但这一改革进程需要在关注技术性、局部性改革的同时,引入结构性和系统性改革思维。地方政府的角色界定及其法律地位的明确化,是央地财政关系的一个核心因素。通过引入地方化原则、辅助性原则而明确地方性政府的主体地位,对于当前正在进行的财政改革具有基础性意义,对优化我国纵向治理结构也具有重要意义。

一、问题的提出

在现代国家中,中央和地方各级政府之间或多或少都存在财政分权,即使在典型的单一制国家,分散的政府层级中,也存在相当程度事实上的财政分权。[1]所谓财政分权,是“建立在经济效率和公平的基础上,各级政府在法律的保障下有相对独立的财政权力的一种财政体制”。[2]新中国成立后近70年,我国的财政体系几经调整,但都以中央为主导,不管分配方式如何变化,都很难说地方政府拥有“在法律保障下的相对独立的财政权力”。可以说,地方财政的独立性和法律化保障的匮乏,是我国中央与地方财政分权的基本问题。

正是在这一背景下,2016年《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》[3](以下简称《指导意见》)正式出台,试图对中央与地方如何划分财政事权,以及如何划分支出责任提供原则性意见[4]及改革路线图。[5]同时,在央地关系趋向法治化的进程中,《指导意见》提出要研究起草《政府间财政关系法》,形成保障中央与地方财政事权与支出责任划分的法律体系。这份文件可以被视为以财政关系为突破口,试图理顺国家治理体系中的重要关系——中央与地方关系的最新尝试。与以往的原则性表述不同,《指导意见》在划分中央与地方财政事权和支出责任上规定了较为具体的措施和时间表,这从一个侧面体现了中央进行这项改革的决心和信心。

笔者试图通过对这一指导意见内容和目标的理解,从大型国家地方治理“地方化与辅助性原则”要求的视角,对如何在新的背景下推进国家纵向治理结构的优化进行讨论。笔者的一个核心观察是:地方财政的相对独立性和财政关系的法律化,是优化中央与地方财政关系的基本目标。要实现这一目标,需要明确地方政府相对独立的治理主体地位,以地方化原则和辅助性原则充实地方的治理主体地位。

二、财政分权改革的问题设定和目标期待

(一)改革的主要问题认知

讨论和分析当下财政分权的需求、供给和改革方向,一个重要的逻辑起点是:在中央和地方关系中,过往的财权事权配置所带来的主要问题是什么?明确了主要问题,才有可能确定改革的目标。

在我国《宪法》上,央地关系始终是一个重要议题。在理论和原则层面,这一关系已经有了大量的阐述和展开。但现行《宪法》的规定以及政治实践表明,我国央地关系呈现出过于原则化、非制度化的特点。新中国成立以来,中央和地方的关系一直在“中央集权”和“地方分权”之间来回摇摆。“在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性”这一规定的模糊性使得中央和地方之间的权力关系变成无规则的布朗运动。在央地关系非制度化的大框架下,人、财、事之间的具体维度也各不相同。中央对人权和事权范围的控制一直少有松动,央地关系的重大变迁,主要体现在财政关系上。[6]其中,1994年开始实行的分税制无疑是影响最深远,同时也争议最大的改革措施。[7]

分税制改变了之前“统收统支”(1950-1979年)和分级包干制(1980-1993年)的财政体制,对改善中央财政窘境、遏制地方的“诸侯经济”及提高中央宏观调控能力起到了立竿见影的作用。然而中央和地方各级政府间事权和支出责任的划分是财权划分的逻辑起点,理想的公共财政应该以居民的对公共产品和服务的偏好为起点设计。虽然任何一个国家的财政事权划分都受制于历史和现实各方面的制约,不可能完全按照理想的逻辑过程进行,财权和事权的匹配仍是必须遵循的基本原则,拥有更多财政资源的一级政府应该承担更多的公共服务职能。不管是实行财政中央集权的国家,[8]还是实行财政地方分权的国家,[9]其财政事权的划分都应如此。我国“中央请客、地方买单”式的分税制实践却违背了这一基本原则,从中央到省再到基层政府,政策、规划和指标层层下达,逐级分解,越是基层政府,掌握的财源越少,于是形成了各级地方政府间“事权层层下放,而财权却层层上收[10]的状况。特别是省以下的基层政府,承担了与财权不成比例的巨大的支出责任。[11]

事实上,1994年分税制改革的设计初衷并非如此,而是强调把现行地方财政包干制改为在合理划分中央与地方事权的基础上的分税制。[12]遗憾的是,后来的实践偏离了这一初衷,只是在中央和地方的“进项”方面作了一些明确化,对于各自应该做哪些事,花哪些钱等,并没有提供配套的制度性安排。因此,所谓“分税制改革”并没有形成严格意义上的“分税”,而是一种中央对地方财政上的“授权”与“分工”。

因此,可以简要归纳,无论是《宪法》上关于中央地方关系的原则规定,还是分税制改革,尽管都意识到地方政府在进行地方治理、提供地方公共服务等方面应具有相对独立的主体地位和相应责任,但在实践中,地方政府相对独立的主体地位欠缺有效的法律保障和财政支持;同时,地方政府财政事权和支出责任比例失调。这两个方面的问题影响了地方政府的治理功能,构成了央地关系中纵向治理结构的失调。

(二)改革目标期待:建立事权和支出责任相适应的制度

以上对我国财政分权问题的简要归纳,也指出了当下财政事权和支出责任改革的目标。而目标与方向的界定,则进一步提出了在功能上落实目标的制度创新需求。顺着这一功能主义改革的进路,可以对《指导意见》的目标期待进行分析。

我国对财政事权关系的调整经历了从“事权与财权相结合”,[13]到“中央和地方财力与事权相匹配”,[14]再到“事权和支出责任相适应[15]这一发展过程。有论者指出,这一调整过程体现了对财政“公共性”本质的不断深化认识,改革者期冀通过更合理的财政事权分配制度,在“分钱”和“花钱”的表象背后,实现对公共服务责任的合理、有效制度规制,以寻求公共利益最大化。[16]

建立事权与支出责任相适应的制度,是《指导意见》所确立的核心改革目标。应当说,这一目标的界定虽然看起来是具体的、微观的,但对于理顺我国的国家治理结构,特别是纵向治理结构而言极为重要。虽然我国是单一制国家,但《宪法》也明确了中央和地方的分权要求。我国《宪法》第3条第4款规定:“中央和地方的国家机构职权划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方主动性和积极性的原则。”从新中国成立初期到现在,从宪法文本到中央决议,我们在处理中央与地方关系时一直在努力寻求着统一与多样、集中与分权的动态平衡。

寻求这一纵向关系的平衡,关键就是要处理好纵向层面各级政府之间的关系。各级政府的关系主要包括两大层级:一是中央与地方的关系;二是地方各级政府之间的关系。中央和地方各级政府权力划分中最主要也最敏感的就是事权和财权的关系。要处理中央和地方事权和财权的关系,就意味着:(1)需要法律上中央与地方的原则性分权,或者说“政治性的”分权应法律化,使地方具有相对于中央而言相对独立的法律地位。因为只有法律地位独立,才谈得上“财政分权”或者分工;(2)在地方具有相对独立法律地位的前提下,确立事权和财权划分的基本制度。《指导意见》对这一基本制度的目标,提出了原则性的设定,那就是“建立事权与支出责任相适应的制度”。这一目标设定是在实践中不断摸索、试错和调整的结果。1993年,中共十四届三中全会首次提出“合理划分中央与地方事权”;1994年的分税制改革也在财权和事权的划分上作出了一定制度化的承诺;2013年,中共十八届三中全会在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出要“建立事权和支出责任相适应的制度”,将此作为“完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”这一深化改革总目标的措施之一。2016年出台的《指导意见》,则是对中共十八届三中全会提出的这一改革目标的具体化。《指导意见》不仅设定了上述改革目标,而且提供了改革的时间表、路线图。

(三)改革的制度创新

中央和地方间的财政事权与支出责任的合理划分,在大国的多层级治理中是一个关键的因素。财权和事权的调整,实际上是公共权力结构发生转变的过程与结果。在横向意义上,它界定了公权力与社会的边界;在纵向意义上,它划分了各级政府之间的责任,规定了公共服务的供给主体与责任主体,从而直接影响到国家治理的结构和有效性。基于前文所分析的目标期待,《指导意见》也试图在制度供给方面进行三个方面的制度创新。

1.中央与地方分工的法治化、具体化

我国现阶段对于地方政府职能的规定呈现出“粗线条”的特点。首先,《宪法》只是笼统地强调在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性和积极性,并没有对如何统一领导,如何积极主动作出具体的规定。《地方各级人民政府组织法》对于地方政府职能也只是粗略地分为了县级以上人民政府和乡镇人民政府,而且两者之间的区别仅仅是乡镇人民政府没有领导下级政府的职能。也就是说,从省、到设区的市、到县、再到乡镇,地方四级政府[17]之间的职能几乎没有任何区别,地方各级政府之间的分工也就无从谈起。

与以往笼统地强调发挥中央和地方“两个积极性”的表述不同,《指导意见》中明确表示要划分中央与地方的财政事权和支出责任,并从“总体要求”、“划分原则”、“主要内容”、“配套和保障措施”、“职责分工和工作时间安排”五个部分具体部署了改革的要求和路径。《指导意见》提出,“要将中央与地方财政事权和支出责任划分基本规范以法律和行政法规的形式规定,将地方各级政府间的财政事权和支出责任划分相关制度以地方性法规、政府规章的形式规定,逐步实现政府间财政事权和支出责任划分法治化、规范化”。此外,除划分的原则之外,其在改革的主要内容中还具体列举了一些应由地方提供的公共服务、应由中央提供的公共服务以及中央和地方共同的财政事权。在纵向权力划分较为含混笼统的现实下,这种列举式的规定也可以被视为将中央与地方权力划分的界限具体化并确定化的努力和有益尝试。

虽然中央与地方之间的权力划分本质上属于国家基本制度,因此未来必须在宪法的框架中予以确定,但《指导意见》体现的将中央与地方政府、地方各级政府之间关系法律化、具体化的改革路线,契合了现代财政制度的基本特征,那就是地方政府相对独立的法律地位和角色。

2.以“基本公共服务的受益范围”来划分财政事权

各级政府之间事权划分,根据不同的价值取向,可以有不同的划分标准,是根据公共产品或公共服务的范围,还是根据某一事项的重要程度?是基于行政权力运行的效力原则还是立足于保障公民的公共福祉?对这两个问题的不同处理方式,决定了事权划分的基本模式。但这仅仅是理论上的模型。在实践中,事权划分并不是非此即彼的单项选择题。行政法一般理论中的“控权论”和“管理论”映射到事权划分上,就形成了效力原则和保障个体权利原则的区分,而“平衡论”已经对此给予了解决方法。[18]对于具体的划分标准,一般而言,合理的事权划分应当以公共服务的受益范围作为基础,辅之以重要性原则。

《指导意见》在划分原则中规定以“基本公共服务的受益范围”为原则来划分中央和地方的财政事权,[19]体现了政府职能转变中的核心要素,即政府在现代化国家治理中的主要功能是“提供基本公共服务”。同时,以受益范围来确定公共服务的提供主体,有助于促进地方性政府角色的清晰化和相对独立性,这符合治理“地方化”的原则。治理的“地方化”原则强调本地事务的治理应优先考虑由本地的组织和资源来进行,[20]而公共服务的“受益范围”是确定某一事务是否为“地方性事务”的一个重要因素。同时,根据受益范围来确定公共服务的提供主体,也会使公共服务的供给、落实、监督等一系列过程更为有效。但公共服务“受益范围”的标准不能解决公共服务的“外部性”问题,因此,在涉及范围重合、冲突以及重要性十分突出、以至于可能影响公民基本权利的事项时,可以由中央负责。

3.事权和财权相统一

财政事权的划分主要是对公共服务提供主体层级的确定,解决的是中央和地方“谁来请客”的问题,而确立支出责任与财政事权相统一的原则,是为了解决“谁来埋单”的问题。应由中央提供的公共服务,由中央承担支出责任;应由地方提供的公共服务则由地方财政负担;中央和地方共同的财政事权,根据具体情况确定承担方式。这就避免了中央和地方财权、事权不匹配的状况。如果“财权事权相统一”的原则能够落实,在增加中央财政支出的同时,赋予地方与其支出责任相匹配的财政权力,这将成为我国财政体制改革和国家治理体系改革进程中的重大突破。

应该承认,无论是从指导原则还是具体内容来看,《指导意见》都切中了当下央地关系的现实问题,并试图在制度供给侧进行“有的放矢”的改革,这对于破解长期以来我国央地关系的种种问题,理顺国家治理的纵向结构关系,促进大型国家治理中“宏观统一”和“微观多元”的协调,都具有非常重大的意义。

但这一改革进程的展开,特别是针对现有问题而开出的“药方”是否能够起到疗效,在一定程度上依赖于改革者对央地关系中一直存在之问题“病根”的认知和立场。换言之,在央地关系中,各级政府之间的财政事权和支出责任关系失调虽然是比较突出的“症状”,但症状背后的“病根”,其实是在央地关系中,地方政府的角色和功能始终不独立、不清晰。在单一制的模式之下,中央与地方关系、地方各级政府之间关系,一定程度上都存在着上级统摄下级,下级成为上级附庸的情形,其核心症结就是地方政府,特别是处于提供公共服务基层的县区级政府的角色、功能、权责等存在着政治化、原则化的情形。在这个意义上,关于财政事权和支出责任的改革的成效,取决于对央地关系中地方政府角色和法律地位的优化。特别是,落实“公共服务受益范围”作为确定财政事权和支出责任基本标准,实际上需要在法律上确立地方政府更加独立的公共服务主体地位,并进而鼓励和推动地方化的服务和治理。藉由财政分权改革的路径,推进治理的地方化原则和辅助性原则,是系统性改革的应然要求。

三、财政分权与地方政府角色再界定的基本原则

如前所述,央地关系中地方政府相对独立的法律地位和角色设定,是财政分权改革的基础。其实,《指导意见》在考虑中央和地方事权分配时,展现了两个看似矛盾、实则统一的维度。一方面,文件强调中央在财政事权上的决定权,并提出要适度加强中央的财政事权;另一方面,也提倡要赋予地方政府充分的自主权,“最大限度减少中央对微观事务的直接管理”。这表明,改革者也意识到处理“统一”与“自主”的关系是财政改革关系的重要原则。这两个改革方向表面上存在张力,但对于大型国家的治理而言,两者其实是统一的。强有力的中央权威是必要的,不仅是国家主权和统一的象征,更重要的是,统一性是公共服务均等化的保障。但同时,自主且具备相应能力,地方政府不仅可以更好地满足地方多样化的公共服务需求,还可以增强国家的基础性权力从而提升整个国家的治理能力。放在当下的现实语境中,在处理统一与自主的关系中,应当重点强调地方政府角色的明确化、独立性以及相应的法律保障,为此,需要以治理的地方化和辅助性原则为切入点,对地方政府的角色、功能进行反思和优化。

(一)治理的地方化原则

治理的地方化原则所强调的是,地方性事务的治理,应当优先考虑由地方进行“本地化”的治理。比如,受益范围在本地的公共服务,由本地政府提供。而要提供这些公共服务,在逻辑上就要求赋予地方政府相应的财政事权和相对独立的法律地位。地方政府更容易了解地方偏好,对地方需求具有更加直接的信息和知识,也更有可能提供有针对性的地方性事务解决方案。具体到中央和地方的财政事权划分领域,这种“地方化”治理的需求,要求中央政府对事权进行适度的权力下放,让地方有权力、能力和财力来管理地方性事务。

全球化的时代同时也是一个地方化的时代。[21]治理的现代化浪潮从本质上说是一个统治权力从上到下转移的过程:一方面,它强调政府角色和职能的转变,国家政权将一些社会经济管理权力下放给社会组织和私人部门,公权力和私权利之间的联系日益紧密,例如近年来在我国发展得如火如荼的“PPP革命”即为这一趋势的表现之一;另一方面,它重新强调了中央对地方的分权,希冀通过纵向分权,使地方拥有更多的权力和治理能力,为当地社会和民众提供更为地方化、更具回应性的公共服务。 财政事权与支出责任划分的“地方化”能够充分反映和回应地方居民对公共服务和公共产品的偏好,同时,在当地民众的监督之下,“公共财政”的公共性也能得到更有效的保证。[22]

从逻辑上来说,治理的地方化包括两个方面的要求:第一,确定公共事务的地域范围和性质,也即区分全国性事务与地方性事务;第二,对于地方性事务,推定地方优先管辖。中央对地方的分权在满足地方资源和生产要素的自由流动以及居民可以“用脚投票”的前提下,会引发地方政府间的良性竞争等溢出效应,从而有效地推进经济增长和社会治理效力。[23]虽然“用脚投票”的理论模型需要满足严苛的前提条件,[24]但这并不意味着这一理论对我国中央与各级地方政府间财政事权的划分全无参考意义。地方化的治理对于公共产品的配置效率和生产效率都能产生积极的影响。首先,从配置效率来说,地方化的治理首先可以利用信息优势,及时、充分地回应各地差异化的需求和偏好;其次,还可以鼓励地方的创新竞争——这种地方性的竞争在中国三十多年的经济改革进程中发挥了重大作用,甚至被认为是“中国奇迹”的秘密所在;[25]再次,地方化的治理可以大幅度降低监督成本,更容易实现有效的监督;最后,地方化的治理还能够提高公共产品的供给效率,地方政府间的竞争不仅能够改善配置效率,而且能够通过标尺竞争实现整个社会福利的增进,还有助于减少利益集团的俘获。[26]

财政制度变革的核心是资源和利益格局的调整。《指导意见》的目标也正是通过央地之间财政事权的重新调整,重塑地方治理的路径。当然,强调地方化的治理并不意味着排斥中央或国家层面的调控,而是要明晰国家在不同情况下扮演有区别的角色,而不是一刀切式的统一领导。事实上,即使在地方性事务领域,国家也依然可以发挥不可替代的作用,比如确立指导规则、激励政策,以及推进公共服务的均等化等。

(二)辅助性原则

如果说在中央和地方财政事权划分比较清晰的领域内,我们可以根据事权的性质,采用列举的方式分别确定支出责任的话,那么在中央和地方共享财政事权的领域,如何合理确定双方各自的财政事权和支出责任,则更为复杂。《指导意见》出于对我国实际情况的考量,提出“应保有比成熟市场经济国家相对多一些的中央和地方共同财政事权”。对于这些中央和地方共享事权的领域,应该如何确定支出责任主体,在我国的央地关系实践中,尚缺乏相应的规则和可依循的经验。但在央地关系比较清晰,相关实践也比较丰富的国家,这个领域已经累积了大量经验。其中,辅助性原则的实践具有相当的借鉴意义。

辅助性原则起源于天主教的社会理论,强调自主的个人是社会生活的中心。后来,这一项社会生活的原则被移植到政治和法律层面。它强调,当家庭、邻里、教堂或社区组织能够有效地解决问题的时候,就应该由其自身来解决;当它们不能自主解决其问题时,县市或州政府就应该干预。只有当低层级的单位不能发挥其作用时,更高层级的政府才能够介入。[27]因此,辅助性通常被认为等同于权力下放。权力下放原则,在欧盟语境中通常被称为辅助性原则,即决定要由最接近受影响的人作出,因为这样更了解情况,也最符合民主的理念。[28]

第二次世界大战后,德国首先将辅助性原则写入了1950年的《基本法》,欧盟随后将这一原则引入1992年的欧共体条约(即马斯特里赫特条约)并将其确认为欧盟法律的一个中心原则,后又在《里斯本条约》中重申了这一原则。《马斯特里赫特条约》第5条规定:“根据辅助性原则,只有在成员国无法令人满意地实现采取的行动目标,并且在这种情况下共同体能够很好地完成目标,为了所提议行动的规模和效果,(共同体)应该采取行动。”[29]

在欧盟法中,“辅助性原则”是在处理欧盟和成员国共享管辖权时确定管辖权主体的原则。这一原则禁止欧盟干预成员国自己能够有效解决的问题;反过来,它也授权欧盟在问题的范围或影响超越成员国能力范畴时采取行动。因此,辅助性原则是一把双刃剑——它既保留了成员国在一些具体事项上的自主权,也授予欧盟在大范围的事项上不论成员国的愿意与否采取行动的权力。[30]

1992年,欧洲理事会在爱丁堡峰会的成果中明确了所有欧盟的机构都应将辅助性原则纳入其政策分析,并且规定了检验某一政策是否符合辅助性要求的指南:(1)共同体机构要考虑问题是否“含有跨国的部分,成员国的行动不能妥善规制”;(2)共同体行动的失败是否可能会损害共同体的目标(比如妨碍贸易秩序)或者会对成员国利益造成重大损害;(3)与成员国的独立行动相比,共同体层面的行动能够在规模或效率层面产生明显的好处。因此,“辅助性”这一概念具有三层含义:首先,权力应该优先配置给规模较小、层级较低的政治体;其次,在此基础上,权力的配置还应考虑效率,如中央的行动能够明显地提升效率,则共同体中央行动所带来的好处要大于成员国的优先权;最后,不能将制定某个成员国某项政策的权力授予另外的成员国,即使后者拥有更好的技术和政策水平并且可能会更好地完成任务。[31]

在美国,尽管辅助性原则不是一个正式的宪法原则,但它仍然在国家的治理中发挥了重要的作用。比如,行政命令需要权衡州和联邦采取行动的效率,国会对州规制权限的限制,司法执行中州——联邦的边界等,都体现了辅助性原则的理念。立法者和法官没有将辅助性确立为一个独立的原则,而是将其作为“美利坚共和国联邦主义的指导原则”。[32]这样说来,辅助性代表了“美国联邦主义最初理论的一个方面,即认为相对于联邦政府而言,州政府更能代表公众的意志,对地方的情况也更为了解”。[33]

不难看出,辅助性原则的核心,在于界定了中央(或者上级)控制与地方自主的序位关系。换言之,就是地方自主优先,当且仅当地方面临治理不能或治理失灵时,中央或上级才能进行干预。如果说治理的地方性强调地方政府在国家治理过程中主要负责微观管理事务的角色和功能,辅助性原则就是从另一个角度承认在地方化的前提下,赋予中央政府进行宏观统治的权威。正是从这个意义上,我们可以将辅助性原则视为实现治理“地方化”的一个重要内容或补充。

除了界定纵向的政府间关系之外,辅助性原则还强调社会对自身的管理。对于个人、家庭、社区等社会组织及私人单位能够自我管理的事项,原则上政府不应介入。应当说,放在我国的政府职能和财政改革语境中,这一要求正是深化财政体制改革的前提,也是政府事权范围界定的起点。因为建立合理的事权与支出责任相适应的法律制度,要解决“横向关系”,即厘清政府和市场、社会的关系。政府职能界定不清,会同时导致支出责任的“缺位”和“越位”:一方面,政府承担了很多应该由市场和社会自我提供的产品和服务;另一方面,一些本应由政府承担的科学教育、公共卫生、社会保障等基本公共服务的需求,又因为支出结构等不合理而得不到有效供给。同时,中央与地方之间事权的“纵向关系”之合理划分,需要在明确国家公共权力与市场、社会的合理分工前提下,才能得以进一步的划分。

四、央地纵向关系改革的制度供给

如上所述,本地化原则和辅助性原则,为中央与地方之间“纵向关系”的优化提供了原则和方向。沿着这一方向,制度层面的反思和优化,需要在“事”、“权”、“人、”“财”等方面促成改革的具体展开。这意味着,当下正在进行的财政分权的改革努力,需要放在一个整体性框架之中进行,既考虑财权和支出责任的直接改革,也要考虑事、权、人等方面的系统性改革。

(一)“地方性事务”概念的法律化

治理的“地方性”意味着治理对象是地方的事务,要解决的是地方的问题。“国家纵向治理结构的现代化问题,在根本上需要认真对待‘地方性事务’这一概念。”不难发现,如果欠缺对“地方性事务”概念的法律化和明晰化,就会导致事权的划分缺失理性和逻辑基础,最终重回“一放就乱,一收就死”的老路。事权的划分是财权划分的基础,1994年分税制改革饱受诟病的症结之一,就在于“非以事权而定财权,乃以财力而担事责。[34]

我国《立法法》明确提出了“地方性事务”的概念,但是并没有对其法律内涵作出界定,其内涵和外延都不甚明了。根据我国现行《立法法》的规定,所有设区的市人民代表大会及其常务委员会在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下,根据辖区的实际情况和现实需要,有对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项规定地方性法规的权力。但“地方性事务”是否能等同于“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”?除此之外还有哪些事务属于地方性事务?其判断标准为何?地方政府对地方性事务拥有多大权限?中央是否可以干涉属于地方性的事务?这一系列涉及地方立法权和地方性事务的重要问题,尚无法从现有的法律规定中得到明确答案。

根据《宪法》和《地方政府组织法》的规定,我国对中央与地方事务分配,采取“垂直性的权力分配方式”。对同一事项,从中央到地方,从国务院到乡镇,各级政府和部门都有管辖权。强调机构对口的“上下同构”式政府机构设置也从侧面印证了这种垂直性的权力分配方式。各个层级政府的组织结构设置都是在“统一领导、分级管理”指导思想下,中央和地方各级政府共同参与对相同事项的管辖,而非以地方性事务范围和地方性需求为基础划分事权、设置机构、配备人员、提供财政。各个政府层级之间缺乏明晰的纵向权责关系界定,故而在很大程度上,管理异化成各种上对下的文件、评估、考核,以及下对上的汇报、应付甚至弄虚作假。

对于央地之间事权的划分,目前国际上有两种主流的方式:联邦制国家一般在宪法中明确列举中央事权或中央与地方共同事权,剩余权力归属地方和人民;单一制国家则通常只在宪法中笼统地规定权力在各层级政府之间的分配,在“地方权力源于中央授予”的逻辑前提下,利用普通法律或者专门法律来对“地方性事务”进行较为详细的界定。不管通过何种法律形式界定中央与地方之间的事权,对何为“地方性事务”进行法律上的明确界定,无疑是明确地方事权的基础,而这理应成为当下财政分权改革的一个重要议题。

(二)明确地方负责与中央统筹的关系

对地方性事务的明确化和法律化,有助于明确地方的权责。但地方权责的清晰化,并不意味着中央在地方治理中无所作为。笔者虽然强调“地方化”和纵向分权的重要性,但这并不等于对中央权力的拒斥。相反,在任何一个大国的治理中,有效的中央权威恰恰是最不可或缺的。问题在于,虽然在很多情况下中央看起来拥有高度集中的权力,但在提供公共服务的实践中,中央统筹、提供服务均等化等方面的权责,并没有有效落地。也就是说,表面权力集中,但实际权力责任落实虚化,这两者同时并存。例如,虽然我国中央政府权力相对集中,但相比于其他一些国家,我国中央政府承担的支出责任比例明显偏低。2016年,全国一般性公共预算支出187841.14亿元,中央一般性公共预算支出86890.35亿元,减去对地方税收返还和转移支付的59486.35亿元,中央本级的一般公共预算支出只有27404亿元,仅占全国数额的14.5%。[35]与地方相比,中央的事权明显不足,也正因为此,《指导意见》提出了要适当增加中央财政事权。

在合理划分中央与地方事权事责的基础上,建立有效的中央与地方权限纠纷解决机制也十分必要。尽管我们可以根据受益范围、外部性、激励相容等原理和财政事权划分的具体化、法治化等手段来界分纵向权责,但在实践中,争议的发生是不可避免的。因此制度化的、程序化的争议解决机制十分必要。遗憾的是,《指导意见》仅仅强调了中央在划分权限方面的主导性、决定性角色,对于制度化和程序化的争议解决机制问题,显然尚未纳入改革议程。

(三)“支出”与“收入”关系之协调

地方政府在财政事权上享有更多的自主权,意味着其可以根据地方的不同情况和居民的不同偏好与需求安排其财政支出,这是地方化治理的应有之意。但是,地方政府“支出”的前提是“收入”,也就是“钱从哪里来”?对此,《指导意见》在第三部分指出:“属于地方的财政事项原则上由地方通过自有财力安排。对地方政府履行财政事项、落实支出责任存在的收支缺口,除部分资本性支出通过依法发行政府债券等方式安排外,主要通过上级政府给予的一般性转移支出弥补。”简单来说,如果地方政府的钱不够,可以通过向市场“借钱”和向中央“要钱”两种方式来弥补。

这就是说,地方政府在考虑收入时,除了“借钱”和“要钱”这两条途径外,并没有办法自主“收钱”,即通过创设地方性收入事项而筹集资金。从法律角度看,税收法定原则以及《立法法》所规定的法律保留原则,都意味着地方政府无权对税种、税率等事项进行本地化的规定。这种制度安排主要考虑了单一制结构中中央立法的权威,实践中有助于税收制度的整齐划一,但同时也极大地限制了地方政府的汲取能力,并进而限制了其支出能力和提供公共服务的资源动员能力。汲取能力和支出能力的限制,意味着地方欠缺独立的财政主体地位,在资源不足时,只能依靠借钱和要钱;而无论是借钱还是要钱,都受到中央政府的约束和限制。从公共财政收入和民主的关系看,对地方税收的限制,也间接限制了地方民众通过税收立法表达公共服务偏好和需求的途径。“根据现代分权理论,每一级政府都应该拥有其职权范围内以及所提供公共产品的种类相适应的财政能力。”[36]财权和事权的统一可以说是现代公共财政的一项基本原则,地方相对独立的财政保障也是地方自主和治理地方化的应有之义。

(四)“人”与“事”的关系

从表面上看,财政分权似乎只涉及事权和支出责任,但从操作和实践看,事权和责任之界定和落实,都离不开人。所谓“人事”,在一定意义上就是用什么样的人,做什么样的事。《指导意见》对财政分权的改革,主要是针对事权和事责,其关注点在“事”,对“人”并无涉及。这当然可以理解,因为一份改革文件不可能面面俱到。但应当意识到,在推进财政改革的进程中,只重视“事”的改革而忽视“人”的改革,则很可能会事倍功半。因为,今日地方治理的一些乱象,如短期行为、权力寻租、不计成本的政绩工程等,都与地方治理中的“人”息息相关。在这方面,地方主要官员“异地任职”制度所导致的地方主官“异地化”,值得反思,也需要改进。如论者所指,“在中国实际的权力布局中,党政首长的诠选一直是权力控制的核心事务”。[37]但是在异地任职制度安排下,地方政府特别是市、县政府的主官,大多采用异地调入方式、通过自上而下的方式进行选拔任用。这种“非地方化”方式的地方主官选用,是基于政治控制的考虑置于治理效果考量之上。由于地方主要领导由上级决定和选用,并且对地方主官的考核和晋升也由上级决定,在实践理性层面,地方主官自然更愿意聆听上级指令而不是本地需求。这意味着,即使在法律上明确了上下级政府之间的权责分工,如果在干部任用上不改变现有的选拔任用方式,“人”与“事”的关系就很难得到协调。

结语

在大型国家的有效治理中,纵向治理结构的优化处于国家治理现代化的核心位置,而地方政府角色和法律地位的界定,又是这一纵向治理结构的关键因素。地方政府的角色和法律地位之界定,一个重要维度就是财政分权。纵向的央地关系中财权事权的划分,是地方政府角色和法律地位的基础性内容。事实上,所谓“财政”,无非就是“财”与“政”,前者是指政府的公共财政收入,后者是政府利用对“财”的分配而施“政”,以实现其公共服务和社会管理等职能。“财税体制始终在理财、治国、安邦中发挥着基石性和制度性作用。”[38]在这个意义上,推进财权事权划分的改革,对于改进央地关系,优化纵向治理结构,具有重要意义。从这个角度切入而进行的改革,对于整体的纵向结构关系改革既具有符号性、宣告性的意义,也具有现实意义。

但是也应该看到,关于财权事权的划分及配置的改革,是深深嵌入我国纵向结构关系的宪法和政治权力实践之中的,故而,无论是过往的分税制改革,还是当下正在进行的财权事权划分改革,都受到局部化改革的边际约束。具体到当下的财政分权改革,划分中央与地方各级政府之间的事权和支出责任,固然非常重要,但是更为基础性的问题是,应当在这一改革的进程中,通过引入治理的地方化原则和辅助性原则,来明确和优化地方政府的角色及其法律地位,从而为财政事权和支出责任的改革提供坚实的系统性基础。

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