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侯康顺:强化“红头文件”监管,扎实法治建设“制度之笼”

信息来源: 发布日期:2021-07-25

编者按:

2021627日,由中国法学会行政法学研究会主办、中国政法大学法治政府研究院承办的“行政规范性文件统一立法研讨会”在北京召开。目前我国尚未出台有关行政规范性文件制定和管理的统一立法,但随着近年来法治政府建设的持续深入推进,地方政府在因地制宜推进规范性文件法治化方面,积极作为,形成了诸多典范制度。本次会议特别邀请了上海市、浙江省、陕西省以及南宁市有关负责同志进行了经验交流。


强化“红头文件”监管,扎实法治建设“制度之笼”

    广西壮族自治区南宁市司法局  侯康顺


南宁市委、市政府历来高度重视制度建设,全面加强规范性文件制定和监管,取得了一定的成绩。近年来,中国法治政府评估报告显示,南宁市“依法行政制度体系”评估成绩一直排名前列;20208月,南宁市入选第一批全国法治政府建设示范市。在规范性文件的管理方面,主要做法包括:


一、立法先行,给“红头文件”立规矩


早在201612月,南宁市政府颁布规章《南宁市行政规范性文件管理办法》。《办法》从立法层面对南宁市、县、乡三级行政机关以及法律法规规章授权组织制发“红头文件”作出全面规范:一方面,贯彻落实《法治政府建设实施纲要》的要求,《办法》确定了公众参与、合法性审查、集体讨论决定、统一公布等规范性文件制定的必经程序,以及备案审查等管理制度。另一方面,将南宁市行之有效的管理经验上升为立法,充分吸收外省市先进经验,建立起规范性文件有效期制度、公众“一站式”参与机制、到期评估和动态管理等制度,通过创新工作措施,建立倒逼机制,切实筑牢约束权力的“制度笼子”,全面强化对规范性文件的监督管理。

《办法》施行以来,南宁市各级行政机关从“被迫适应”到“主动执行”,“红头文件”得到有效管理,为促进和保障依法行政发挥了积极作用。近几年,国家、自治区先后就规范性文件管理等方面出台政策法规,法治中国建设对规范性文件管理提出更高要求,我市及时启动《办法》的立法后评估和修订工作,目前已进行专家论证、审改完善阶段。


二、严格管理,让“红头文件”讲规矩。


(一)落实“三统一”制度,“红头文件”“亮明身份”。南宁市于2016年初开始在全区率先执行规范性文件“三统一”制度。《办法》规定,制定机关应当对行政规范性文件统一登记、统一编号、统一印发,确保 “三统一”管理全方位、全覆盖、无死角。政府规范性文件统一使用“南府规”作为公文代字;部门规范性文件统一使用“南某某规”作为公文代字;明确未使用公文代字“规”的文件不属于规范性文件,不得作为管理约束公民、法人和其他组织的依据。部门规范性文件经备案审查合法后,由备案机构予以统一登记,与政府规范性文件统一在《南宁政报》公布。统一一个“规”字,统一一处发布,文件的属性界定一目了然,亮明规范性文件的身份,有利于文件的执行和接受社会的监督。

(二)运行公开征求意见统一平台,社会公众“一站式”参与文件制定。南宁市坚持规范性文件公开征求意见全覆盖,201861日投入使用“南宁市行政立法与决策统一公开征求意见平台”,公众通过平台可以“一站式”知晓南宁市法规、规章以及规范性文件、重大行政决策的制定动向、参与制定过程、了解征求意见采纳情况,实现市、县政府及其部门文件草案统一通过平台公开征求意见、管理线上评论、及时集中反馈等功能。截至目前,平台已发布地方性法规草案23件、政府规章草案21件、规范性文件草案823件、重大行政决策草案225件,通过平台反馈征求意见采纳情况812件,网站点击量接近48万人次,对畅通公众参与法治政府建设渠道发挥了积极作用。

(三)织密文件生命周期管理制度,彻底治理“僵尸文件”。首先,《办法》规定具体施行日期制度,规范性文件应当规定具体施行日期,施行日期确定在公布之日起30日后,“红头文件”何时“出生”予以明确,避免了所谓文件“发布之日”难以确定的问题。其次,《办法》规定有效期制度,规范性文件有效期限一般不超过5年,特殊情况不超过8年;标注“暂行”“试行”的,有效期最长不超过2年;有效期届满,规范性文件自动失效。“红头文件”何时“终止”予以明确。再者,《办法》规定到期评估制度,制定机关认为规范性文件到期需要继续实施的,必须于有效期届满前6个月开展评估,并结合评估结果重新制定。“红头文件”如何“续命”也予以安排。据此,“红头文件”全生命周期管理制度,解决了长期休眠的“僵尸文件”问题。


三、强化监管,让“红头文件”守规矩。


(一)备案审查,层级监督不放水。全面落实“有件必备、有备必审、有错必纠”,强化备案审查效力,对备案审查不合法的规范性文件,不予备案并通知制定机关自行纠正,制定机关无正当理由逾期不纠正的,提请本级政府作出改变或者的决定,并向社会公布。2018年以来,市政府备案机构出具备案审查意见548件,书面提出纠正意见23件。

(二)异议审查,社会监督不回避。建立实施规范性文件异议审查制度,明确异议审查的受理、审查期限,审查处理要求等,确保规范受理、处理和答复社会公众的审查建议。2018年至今,市政府备案机构收到社会公众提出审查建议20件,已全部按照规定时限和要求办理并反馈。

(三)动态监管,“红头文件”始终“保鲜”。落实规范性文件清理长效工作机制,实行规范性文件目录和文本动态化、信息化管理。未列入有效目录的行政规范性文件,不得作为行政管理的依据。同时要求根据全面深化改革、经济社会发展需要,上位法制定、修改、废止情况,及时开展规范性文件清理,并将清理结果向社会公布。

《办法》实施以来,南宁市多次开展清理工作,特别是2017年,组织对改革开放以来南宁市制发的政策文件进行了全面清理,决定对3706件市政府文件宣布失效,确认310件市政府规范性文件继续有效,同时,依据有效期的规定,明确了继续有效的310件文件的有效期。至此,南宁市彻底捋清了“红头文件”的“家底”,所有“红头文件”都有了“保质期”。

此外,我市还持续加强“南宁市政策法规数据库”建设,实现规范性文件一律入库,入库文件一律明确标注效力状态并及时更新。截至当前,“南宁市政策法规数据库”共更新信息715条,收录地方性法规、规章、规范性文件801件,实时为群众查阅南宁市政策法规提供准确、便捷的服务。