编者按：

2021年6月27日，由中国法学会行政法学研究会主办、中国政法大学法治政府研究院承办的“行政规范性文件统一立法研讨会”在北京召开。目前我国尚未出台有关行政规范性文件制定和管理的统一立法，但随着近年来法治政府建设的持续深入推进，地方政府在因地制宜推进规范性文件法治化方面，积极作为，形成了诸多典范制度。本次会议特别邀请了上海市、浙江省、陕西省以及南宁市有关负责同志进行了经验交流。

履行行政规范性文件管理职能，推动法治政府建设走深走实

浙江省司法厅政府法律事务处 何健勇

浙江省高度重视行政规范性文件管理工作。从上世纪九十年代初开始，将建立健全行政规范性文件管理制度作为推进依法行政、建设法治政府的重要任务之一，从制度和机制建设上进行了积极的探索，经历了从初步确立到全面推行、从事后监督到源头规范的发展过程，先后出台1部地方性法规、4部规章和20多项配套制度，并从推进行政规范性文件全流程的闭环管理、健全完善各方面的工作机制两个方向共同发力，在行政规范性文件管理的探索实践中取得明显成效，推动法治政府建设走深走实，很大程度上展示了浙江省各级行政机关推进法治化的极大努力。

一、推进全链条全流程的闭环管理

一是公布制定主体清单。规定制定主体清单以外的单位，不得制定行政规范性文件。二是加强立项审批和源头控制。要求提请政府办文前，事先须经立项同意，并由审核机构确认是否属于行政规范性文件，防止乱发文件。三是推行公开征求意见制度。“以公开征求意见为原则，不公开征求意见为例外”，除法定情形外，都要公开征求意见。四是强化合法性审核。所有行政规范性文件必须经过合法性审核。提交集体审议前，议题材料中必须注明是否经过合法性审核，否则不予上会；报请行政机关负责人审签前，须随附合法性审查意见采纳情况，否则予以退回。五是实行“三统一”管理。建立了编号规则，所有行政规范性文件均须统一登记、统一编号、统一发布。六是实行常态化清理。采取全面清理、专项清理和专项行动相结合的方式，建立常态化清理机制，及时废止和宣布失效了一大批行政规范性文件。

二、健全完善各方面的工作机制

一是注重发挥顾问专家作用。由于行政规范性文件越来越多涉及复杂的经济社会事务，实行专家论证显得十分必要。浙江省较早成立了由省内法律、经济和社会等领域专家组成的省政府行政规范性文件审查专家组，同时充分发挥省政府法律顾问的作用，使得专家和顾问参与制定行政规范性文件日益广泛。二是强化备案审查监督。通过集中审查、协同审查等各种方式，对发现的“问题文件”零容忍，做到有件必备、有备必审、有错必纠，并建立了全省统一的行政规范性文件数据库。三是引入第三方评估机制。通过适度委托第三方提供辅助性法律服务，开展行政规范性文件审核前评估、备案后评估和实施后评估，使合法性审核和备案审查结果更具公信力、清理工作更有针对性。四是开展依申请审查监督。积极受理公民、法人或者其他组织对行政规范性文件提出的书面审查建议，依法审查并认真负责地做好处理工作，收到较好的社会效果。五是建立衔接联动机制。与省委、省人大建立了衔接联动机制，与省法院建立了“府院衔接”机制，协同处理好备案审查、合法性审查以及行政复议、行政诉讼中附带审查的行政规范性文件，加强良性互动，形成监督合力。六是强化数字赋能。通过迭代升级省、市、县、乡一体化管理平台，优化法规检索、智能比对和大数据分析等系统功能，实现标准化、精细化、动态化管理，并积极探索建设合法性审核智能化辅助系统，鼓励开展多跨场景应用，提升合法性审核数字化水平。七是健全责任落实机制。省政府明确要求，各级司法行政机关主要负责人全程列席本级政府常务会议，各级合法性审核机构主要负责人全程列席集体审议会议。将全面推进行政规范性文件法治化纳入法治政府建设督察内容和法治政府建设考评指标体系。八是推进合法性审查全覆盖。横向上，将合法性审查工作从行政规范性文件扩展至重大行政决策、重大执法决定、行政机关合同和政府专项事务等领域。纵向上，将合法性审查工作延伸至基层，推进乡镇（街道）合法性审查全覆盖。截至2020年底，实现乡镇合法性审查机构、审查人员、审查范围、审查机制四个100%覆盖，基本形成“横向到边、纵向到底”的合法性审查工作格局。

浙江省行政规范性文件管理虽然具有良好的基础，但实践中仍然面临不少困难和问题。下一步，将深入贯彻习近平法治思想，从加强组织领导、完善工作机制、提升管理能力、强化数字赋能等方面入手，健全完善行政规范性文件制度体系、标准体系、工作体系、评价体系，推进合法性审核“事项”与“主体”两个“全覆盖”，全面提升行政规范性文件法治化水平，为推动浙江高质量发展建设共同富裕示范区提供有力法治保障。