编者按：

2021年6月27日，由中国法学会行政法学研究会主办、中国政法大学法治政府研究院承办的“行政规范性文件统一立法研讨会”在北京召开。目前我国尚未出台有关行政规范性文件制定和管理的统一立法，但随着近年来法治政府建设的持续深入推进，地方政府在因地制宜推进规范性文件法治化方面，积极作为，形成了诸多典范制度。本次会议特别邀请了上海市、浙江省、陕西省以及南宁市有关负责同志进行了经验交流。

上海加强规范性文件管理, 不断提升规范性文件法治化水平

　　上海市人民政府办公厅法律事务处 钱焰青

行政规范性文件（以下简称规范性文件）是行政机关依法履职的重要载体，直接关系群众切身利益，事关政府形象。提高规范性文件工作质量是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。近年来，党中央、国务院采取了一系列重大举措，对规范性文件法治化提出了新的管理要求。上海将提高规范性文件工作质量作为深入贯彻落实习近平法治思想的重要抓手，严格落实党中央、国务院要求，持续发力，不断提升规范性文件法治化水平。  

一、领导高度重视，严格履行职责

市政府主要领导切实履行推进法治政府建设第一责任人职责，龚正市长连续两年在全市规范性文件备案审查年度报告上作出批示，要求抓好减少文件数量、提升文件质量等工作落实，并在市政府常务会议上专题审议备案审查年度报告。今年3月，市政府办公厅组织召开全市规范性文件管理工作推进会，常务副市长出席并提出要求，有规范性文件制定权的全市各级行政机关全部参会。在强力推动下，全市将加强规范性文件管理作为法治政府建设的重要内容，不断强化规范性文件合法性审核力度，各级行政机关已实现合法性审核机制全覆盖。

二、加强制度建设，健全工作体系

一是修订政府规章，及时全面落实国家规定。为落实国办发[2018]37号文、国办发[2018]115号文等在文件管理方面的要求，上海及时修订《上海市行政规范性文件管理规定》，率先将国家有关规范性文件管理的要求全面转化为地方立法。二是完善机构设置，锻造专业队伍。2018年机构改革后，上海将规范性文件管理职能划入市政府办公厅，办公厅专门成立了法律事务处承担该项工作，目前在岗11人。16个区政府中，14个区由区政府办公室负责规范性文件管理工作，浦东新区、徐汇区由区司法局承担。市政府各部门也都设立了相应的规范性文件管理机构，并配备了相应的专业人员。三是编制主体清单，实现源头管控。上海市、区两级政府都公布了规范性文件制定主体清单，其中，市级制定主体72家，16个区共812家，明确各类议事协调机构和临时机构、内设机构、派出机构等不得以本机构名义制定规范性文件，并对制定主体实行动态管理。

三、围绕关键环节，把控文件质量

一是严格发文前的合法性审核。为确保合法性审核制度落地见效，所有提请市政府常务会议审议并拟由市政府或办公厅发文的规范性文件草案，必须先经过合法性审核，方可进入后续的领导审核、审签环节。2020年，经合法性审核的市政府及办公厅文件草案270件，市政府常务会议材料237件。二是加强发文后的备案审查。上海市政府办公厅每年将规范性文件备案审查情况向市政府报告，经市政府常务会议审议通过后再向各区、各部门发出书面情况通报。2015年以来，报备文件的纠错率逐年下降，文件质量稳步提升。三是强化执行中的动态清理。率先推行规范性文件即时清理制度，要求各级行政机关主动根据上位法及国家政策变化情况，及时对文件进行清理，近三年来，市政府办公厅牵头组织全市行政机关先后开展了涉及“放管服”改革、产权保护、优化营商环境、民法典、行政处罚法等规范性文件专项或全面清理工作。全市已累计修改规范性文件290件，决定废止310件，宣布失效237件。    

四、创新机制措施，提升管理效能

一是首创行政机关、法院、检察院三方规范性文件审查衔接机制，在规范性文件意见征询、审查监督、业务培训交流等方面，实现与法院、检察院的良性互动；加强与同级党委、人大的沟通，对重大、疑难问题及时会商讨论、协调解决，推动形成合法性审核合力。二是推进规范性文件管理工作数字化转型，借力信息化技术提升管理水平。开发建设了全市统一的规范性文件管理系统和数据库，获得中央依法治国办肯定。规范性文件管理系统根据规范性文件制定程序，设计制定计划、起草、听取意见、合法性审核等流程，并嵌入合法性审核要求和标准，实现发文的全流程管理。规范性文件数据库归集了全市近5000件规范性文件，实现“应入尽入”，并实时更新，方便市民和企业“一库查询”。三是服务改革创新，优化文件审查标准。对于一些改革创新类的文件，虽然没有直接的上位法依据，但有利于本市经济社会发展大局，且相关制度措施具有合理性，审核机构在坚持合法性标准的同时，兼顾政治性、合理性，积极引导起草部门用足用好现有法律资源，并协助优化政策方案，服务改革要求。

日前，中共上海市委审议通过《中共上海市委关于厚植城市精神彰显城市品格 全面提升上海城市软实力的意见》，明确提出，让法治名片更加闪亮，让人民群众在每一项法律制度中感受到公平正义。下一步，上海在规范性文件管理工作上将继续深入贯彻习近平法治思想，持续提升规范性文件法治化水平，不断优化制度供给，更好地发挥规范性文件对经济社会发展的引领、保障和促进作用。