中国法学会行政法学研究会2018年年会

第二份论坛

10月13日下午，中国法学会行政法学研究会2018年年会第二分论坛在旺园殿举行。论坛的议题是“机构改革与行政法理论革新”。

第一单元

第一单元由原国务院法制办政府法制协调司司长青锋主持。

发言环节：西北政法大学行政法学院姬亚平教授作了题为“机构改革对行政法制度与理论的挑战”的发言。姬亚平教授认为，本轮改革的最大特色为党政机构协同，在此基础上分析了本轮机构改革对行政法制度与理论的挑战，并提出了相关的应对措施。他建议，行政主体应改称为公法主体，《行政复议法》、《行政诉讼法》和《国家赔偿法》等也应该分别改为《公权复议法》、《公权诉讼法》和《公权赔偿法》。一方面，赋予党组织公法主体地位，将党组织的权力关在笼子里，另一方面，也有助于管党治党，促进党组织在宪法法律范围内活动，以此加强党的领导。

中央民族大学法学院熊文钊教授作了“试论国家机构改革与行政法理论创新”的发言。

熊文钊教授指出，国家机构改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的重大举措，其要旨在于切实优化机构配置，转变政府职能，破除制约市场在资源配置中的阻碍因素。无论是结合国外机构改革的特点，还是从我国历次机构改革的历史经验来看，机构改革必须在法治的轨道下渐进而行，法律体制的介入和干预是机构改革的前提性条件。具体而言，当前国家机构改革应遵循坚持党的领导、以人民为中心、优化协同高效、坚持依法治国等四项基本原则，做到“契合时机，跳跃时段的规律约束”、“法治先行，尝试制度的灵活运用”、“高层建瓴，提升整体的战略高度”和“彰显魄力，破解传统的权益羁绊”等四个方面。

中国民航大学法学院贾圣真博士作了题为“行政任务视角下的行政组织法理论范式革新”的发言。贾圣真博士指出，面对相关的现实问题，传统意义上的行政组织法理论已经捉襟见肘，与此同时，行政组织法理论也亟需回应现代行政任务的变迁。具体来说，行政任务决定着行政组织的设置、规模和结构形态，行政组织是行政任务完成的结构性前提。任务驱动的行政组织变革面临的合法性疑问需要理论回应，行政任务视角存在法规范基础。任务视角的引入可以使行政组织合法性的内涵更为丰富和灵活。已有的行政组织法研究中，存在行政主体范式、新行政主体范式、行政机关范式等三种理论范式，引入行政任务视角，可以拓展行政组织法的研究对象、关注规范、理论功能、理论框架，实现行政组织法的理论范式革新。

中国政法大学法学院的张力副教授作了题为“党政机关合署办公的标准：功能、问题与重构”的发言。张力副教授认为，随着机构改革的深入发展，党政机关合署办公有望展开更为丰富的探索实践。就目前来看，无论是在实践还是在规范依据中，党政机关合署办公的标准均不明确。从组织法角度来看，明确党政机关合署办公的标准，可以实现澄清概念，确立党政机关合署办公独特逻辑、结构，引导组织设置的规范化、法治化等三项功能。进一步来说，党政机关合署办公之所以存在设定标准模糊、粗糙和缺乏规范依据的问题，根源于与国家制度建设相关的权力微观配置和调适仍在进行当中，在成因上表现为我国组织机构设置主要受政策影响与合署办公实践稀少。张力副教授建议，应该推进组织法定原则在党内法规和国家法律中的双重拓展，同时采用积极方式和消极方式来重构党政机关合署办公的现有标准。

中央财经大学法学院刘权副教授作了题为“党政机关合署办公的反思与完善”的发言。

刘权副教授指出，对职能相近、联系紧密的党政机关实行合署办公，有利于优化党政关系，提高办公效率与服务质量，并有利于节约办公资源。就我国合署办公的实践模式来看，主要可以分为党、政机关合署办公、行政机关合署办公和内设机构合署办公三种类型。在合署办公的具体实践中，可能存在如下问题：合署办公标准不统一，存在“貌合神离”各自为政的情况，可能导致党政合一、权责不清、监督无力等。刘权副教授认为，在新时代的大背景下，探索党政机关合署办公改革，应在法治轨道下科学推进，正确区分“合并设立”与“合署办公”，充分发挥地方合署办公改革的积极性与首创性，健全合署办公内部监督制约机制，实现合理的党政分工，努力建设高质量的服务型法治政府。

评议环节：最高人民法院行政庭副庭长王振宇法官评议。王振宇法官首先肯定了论文的选题，认为对于行政法的理论创新具有重要价值，并针对国家机构改革具体该怎么做，如何推进，以及在行政组织法层面应该作何调整等方面提出了自己的疑问。王法官提出了五点建议：一是定位于新时期服务型政府的职能，并以此重新完善机构改革方案；二是国家机构改革要与当下的地方分权改革、放管服改革等相互协调，同步配套进行；三是改革一定要有法规范层面的依据，而目前宪法依据和组织法层面的依据有所欠缺，需要相应做一系列的完善；四是要有系统性改革的思维，从整体层面统筹和规划当下国家机构改革；五是要去私心，要摆脱部门利益的牵绊，要抓住时机。

华南师范大学法学院薛刚凌教授评议。为了回应党政合署办公带来的挑战，行政法学界确实面临重大的理论重构。对于机构改革中蕴含的合署办公特征，要从理论上层面上解决一个正当性、必要性的问题——不是决定以后就不问正当性了。因此，机构改革需要一个理论基础，需要一个具有理论正当性的制度框架。至于机构改革之后的诉讼层面上，便是一个技术性问题。具体来说，技术上如何去设计，可以是多元的，国外的议会在很多情况下也可以作为行政诉讼的被告，因为大量的行政决策就是议会来做出的，比如要不要建桥梁，要不要搞预算，实际上都属于行政决定。因此，薛刚凌教授指出，从这个角度讲，解决技术问题是很容易的，关键问题是机构改革的正当性问题，或者说是某些前提性问题，比如党要不要纳进来，怎么纳进来等等。

西南政法大学行政法学院谭宗泽教授评议。对贾圣真博士论文的研究视角和研究方法、以及缜密的逻辑结构予以了肯定，同时建议其就发言主题中某些问题进一步予以深化研究，尤其提到了文章提到的研究范式转化问题。在贾圣真博士的论文中，其所提的“行政任务+组织范式”，相对于已有的三种范式来说，并非一种真正的“范式”，似乎仅仅只是对已有范式的一种补充而已。此外，谭宗泽教授还特别指出，贾圣真博士的论文可能需要进一步明确阐释到底是哪一层面的行政任务。贾圣真博士的论文提出，一方面行政组织基于行政任务而产生，但另一方面来说，还有一个辩证关系，即一个行政组织产生以后，基于行政组织自身的能动性又可以使行政任务得到进一步的发现、拓展，或者说产生新的行政任务。所以，我们有的时候已经不以静态意义上的行政组织法谈行政任务，需要以时间轴意义上的行政任务，识别行政组织的具体特质。

甘肃政法学院杨红教授评议。杨教授指出，文章以党政机关合署办公的标准为切入，从功能、问题到重构，研究视角独特，从一个非常微观的角度为我们阐释了国家机构改革中的一个重大的、关键性的问题。另一方面，文章拓展了机构改革过程中组织法律中“法”的内涵，将“法”界定为某种广义上的组织法，即国家层面的组织法和党内法规的组织法的复合，这在一定程度上让我们走出了有关党政关系考察过程中的传统困扰。在此基础上，杨红教授还谈了三方面的心得体会：第一，从行政法、尤其是行政组织法的维度考察党政机关合署办公的改革，实为迫切；第二，对于合署办公标准设定的基础、设定的规则、以及具体的内容尚有待明晰，特别是从组织法、党内法规等方面的具体规范来看，仍然需要深入研究。第三，由于机构改革本身具有明显的政策下，但在依法治国、或者说依法行政的大背景下，党政机关合署办公标准的设定，还尤其需要权衡好法规范依据的稳定和改革的灵活性之间的关系。

南开大学法学院闫尔宝教授评议。闫尔宝教授主要指出了三个方面的问题：首先，该文有一种混淆概念的嫌疑，论文标题中的“党政机关合署办公”，党的文件中明确这种党政机关合署办公主要是指党的机关或者有关机构和政府其他部门合署办公，但在文章行文的过程当中，似乎把行政机关与行政机关的合署办公也放在论证范围之内，从这个意义上讲，其在党政机关合署办公基本的概念理解可能存在一定的偏差；其次，在论证材料的选取方面，可能也还缺少实证材料的支撑；第三，就具体的论证方法层面，文章大致采用了“观点+原引材料”的方式，实际上，如果只是原引材料的罗列，而没有自己的提炼和分析，这实际上只是影响文章观点展开和论述，比如党政合署办公到底是什么意义上的行政法律问题？这是需要作出理论性提炼和说明的。

第二单元

第二单元由中共中央党校（国家行政学院）杨小军教授主持。

江南大学法学院曾祥华教授作了题为“中国行政主体理论再评析”的发言。曾祥华教授指出，行政主体理论是当代中国行政法学中一个争论不休的问题，争论的关键在于本土化与普适化的矛盾，“行政主体”的称谓虽有缺陷，但已约定俗成，没有必要更换一个新的概念。而且，中国的行政主体理论的确存在内在的缺陷，但也有其长处，能够更好地明确实际行为者的法律责任。因此，曾祥华教授并不赞成将行政主体改为公务主体，否则，会有小马拉大车之嫌。曾祥华教授还指出中国行政主体理论的重构必须理清行政主体的核心内容、主要功能、以及行政主体理论与法人理论之间的纠葛，这种重构更加适宜采用渐进的方式，需要在社会背景和理论底蕴方面满足一定的条件。具体来说，若是要全面引入西方行政主体理论，必须满足如下几个方面的前提条件：（1）中央与地方权力分配法治化；（2）中央与地方分税制更加完善；（3）制度与文化共同进步；（4）民主法治有巨大进步；（5）中国公法理论得以提升。

河南工业大学法学院谭波教授作了题为“‘大部制’十年：机构演变、思路调整与理论回应”的发言。谭波教授以政府机构改革中的“大部制”改革为切入点，指出“大部制”已成为拉动我国部门法体系与学科体系联动和回应之前改革趋势的重要抓手。如果深入到具体的机构改革层面，不难发现其中的职能整合思路是对行政体制改革趋势的现实反映。为突出行政法学理论对行政机构和行政体制改革现实的有效应对，一方面需要对行政法的部门法制，尤其是行政组织法制进行深化和拓展：（1）行政法运行客观保障的完善；（2）多元灵活的行政组织形式组织保障的补强。另一方面，还需要对行政法学部门的研究范围作出适当的回应和调整：（1）明确监察法学与行政法学的研究界限与区别；（2）打通党内法规相应课程体系与行政法学之间可能存在的隔阂。

云南大学法学院刘国乾副教授作了题为“综合执法体制改革的组织法逻辑：‘事、权、能’的重构与协调”的发言。刘国乾副教授指出，综合执法体制建构的首要难题是需要明确“综合”的本质和任务。对此，刘国乾副教授认为，综合执法体制建构中的“综合”形式上是分工的调整和重组，但本质上是对分工的重构，而“综合”的核心任务在于，要解决分工重构所带来横向与纵向、外部与内部的“事权”、“执法权和执法管理权”、“执法能力”递进协调。刘国乾副教授以调查了解的K市在农业综合执法改革中所遇到的问题为例，提出综合的核心在于解决分工重构，协调职权切割与权力配置、权与事的关系（上级领导和部门主管）、事与能的关系（线条整合与执法能力）。在此过程中，刘国乾副教授以具体实例为分析对象，从内而外为我们展示了一个组织如何进行综合执法体系改革以及综合之中的事、权、能的重构与协调。在此基础上，刘国乾副教授认为，以这种解释能够有效回应具体领域综合执法体制改革所面临的“不知综合什么、如何综合”这一智识难题，同时，也可作为具体领域综合执法建构的操作性指引。

东南大学法学院刘启川副教授作了题为“权责清单如何推进政府机构编制法定化”的发言。刘启川副教授以十九届三中全会的重要论断——“权责清单是推进机构编制法定化的重要方式”出发，认为权责清单与机构编制法定化之间在生成逻辑、性质定位、制度功能和外在形式等多个层面具有共通性，但由于权责清单本身存在衔接性难题，制度缺失、制度缺位以及编制规则的法治风险等问题，这使得机构编制法定化工作难以有效推进。因此，刘启川副教授认为完善权责清单制度乃是当前推进机构编制法定化的重要途径。进一步来说， “全面推行政府部门权责清单制度”的法治化方案应当包括如下几个方面：（1）权力清单和责任清单应当分别独立设置和同步协调推进；（2）权力清单规制范围应扩展至抽象行政为和行政组织行为，以及应当依照法治实践及时设定权力类型；（3）建构契合正义内部构造的职责追责型责任清单；（4）编制行为应从引入备案审查、区别设定编制依据、全程公开和差异化参与等方面予以矫正。

上海交通大学博士研究生董明非同学作了题为“‘行政主管部门’的确定：一条职权取得的组织法路径”的发言。董明非博士指出，“开发区管委会”的管理模式已被广泛采用，且符合地方机构改革中“简约高效”的要求，但其各项职权的取得仍然应当符合职权法定的要求。董明非博士尝试以现有的实证法规范为资源，以解释论作为立场和工具，由内而外分析了管委会这一新兴行政主体具体如何行政职权的过程。董明非博士认为，一级政府往往通过确定某项行政工作具体的行政主管部门来实现本行政区域内的行政职权配置，这一方面可以用来描述开发区管委会的职权取得过程，另一方面也解决了开发区管委会的职权，与原本属于设立该开发区管委会的一级政府各职能部门的职权之间的冲突问题。

评议环节：中国人民大学法学院莫于川教授评议。莫教授认为，文章提到的三大任务，和五个条件都很好，也很有启发性，但却可以写得更周详一些。莫于川教授指出，中国行政法和行政法学理论的形成，缘起于行政诉讼法的施行，在此背景下，行政主体理论奉行的乃是一种诉讼被告决定论。就当前的行政法治实践来看，这种行政主体理论存在一定的问题，比如行政主体承担责任的方式绝不仅仅只是被告行为被撤销，还包括被告以外的被申请人、补偿者、赔偿者、道歉者、内部纪律受罚者等等，也与行政主体这一概念有着紧密的联系。因此，基于种种反思，我们便需要从行政主体的“诉讼被告决定论”转向“权责协调一致论”。另外，莫于川教授认为，针对中国行政主体理论的反思，除了整体性的考量之外，还应该考虑到大部制改革带来的“复合行政主体”等现象。

中国人民大学法学院杨建顺教授评议。杨建顺教授认为谭波教授对十年大部制改革的研究，极具家国情怀。就文章思路上来说，杨建顺教授认为谭波教授所遵循的“回顾——解释——调试——行政法与行政法学的双重应对”的行文逻辑也很不错。当然，杨建顺教授也从一个杂志编辑的角度指出，一般文章使用图标应该是对文字内容的一种归纳总结，就此而言，谭波教授文章在使用图表对文章相关内容进行明晰化的过程中，还存在一定的提升空间。

郑州大学法学院沈开举教授评议。沈开举教授在刘国乾副教授论文的基础上，进一步指出，综合执法实施效果不足最主要还是体制层面的原因，存在的主要问题在于法律上的授权不足。就此而言，行政处罚法中的授权机制为我们解决综合执法效果不佳的问题提供了一个较好的指引。另外，沈开举教授还对论文提供了解决方案中的两个问题提出了富有启发性的质疑：其一，综合执法的改革需要回到组织法层面，那么作为组织法要素的机构问题、权能问题和人事问题具体应该如何落实；其二，就事、权、能三个方面来说，如果说“事”和“权”都能够重构、协调和配置，但作为某种改革效果的“能”，到底该如何重构、协调和配置。

湖南师范大学肖北庚教授评议。肖北庚教授认为刘启川副教授的论文从权力清单和责任清单与三定方案的有机衔接这个视角出发，体现了作者的观察能力和对现实的把握能力。同时，文章进一步解析了权力清单、责任清单对机构编制的法定化到底有何影响，以及如何消除这种影响，这便体现了文章对于现实的回应力。除此之外，肖北庚教授也进一步提出一些值得刘启川副教授进一步思考的问题：第一，权责一体两面的提法似乎更为科学；第二，权责分开可提，但要对其手段和目的作更有机的深入思考；第三，论证进路要带有一定的问题意识，其与权责清单结合存在什么问题，然后是我们应该如何推动这些问题的解决和深化？

华东政法大学法律学院练育强教授评议。练育强教授针对董明非博士的文章指出了三个优点、三个疑问和四点建议。三个优点是：论文的想法有一定的创新性，观点比较大胆；论文的逻辑也非常清晰；文章在论证方法上也比较新颖，试图通过法教义学的角度对开发区管委会的职权作合法性论证。三个疑问是：行政主管部门这一概念是否有必要学术化；行政诉讼法司法解释关于被告资格的规定显然也会涉及到开发区管委会及其主管部门，但这与论文中中的相关论述如何衔接；就论文的具体内容来看，文章标题似乎更大程度上属于单行法路径，而非董明非博士所谓组织法路径。三点建议是：摘要部分，更多应该是自己的观点，而不应该是自己给别人提出疑问；关于地方组织法的表述，第一处用全称，以后可以简称；关于学术综述，对于开发区管委会的法律地位问题、行政主管部门问题的研究，虽然法学领域的研究可能不多，但其他领域的研究应属丰富，故需要适当综述前人研究成果。另外，练育强教授还为董明非博士推荐两篇文章，以促进董明非博士接下来的论文修改与完善。