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【行政法学研究】检察机关提起行政公益诉讼试点工作调研报告

孔祥稳,王玎,余积明| 时间: 2017-09-18 21:49:03 | 文章来源: 行政法学研究

【摘要】 从本阶段试点来看,由检察机关提起行政公益诉讼,在完善行政诉讼架构、维护国家和社会公共利益、监督政府依法行政、强化行政检察监督工作、为全面推开行政公益诉讼提供参考样本等方面发挥了重要作用。但当前的行政公益诉讼还依然存在案件范围过于狭窄、线索发现及转化机制不畅、诉讼类型选择标准不明、诉前程序与诉讼程序对接不完善、检察机关诉讼地位不明、检察机关调查取证机制不完善、举证责任有待进一步明确、撤诉规则有待厘清、判决的履行与执行存在障碍等多方面问题。上述问题需要在下一步立法中得到解决。

【中文关键词】 检察机关;行政公益诉讼;公共利益;公益诉讼人

 

一、调研基本情况说明

为了对全国人大常委会《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》(以下简称《授权决定》)所确定的北京、内蒙古、吉林、江苏、安徽、福建、山东、湖北、广东、贵州、云南、陕西、甘肃13个省、自治区、直辖市检察机关提起行政公益诉讼的工作进行全面、客观的评估,并对其存在的问题提出相应的完善建议或意见,中国行政法学研究会、中国政法大学法治政府研究院接受最高人民检察院民事行政检察厅的委托,开展了《检察机关提起行政公益诉讼试点工作评估》项目。

项目组从13个试点地区中选取了内蒙古自治区、陕西省、广东省、湖北省、吉林省和安徽省6个试点地区进行调研。上述6个试点地区分别涵盖我国东中西部,具有典型性和代表性。

调研采用座谈研讨和实地查看相结合的方式,选取各省、自治区检察院,以及从该省、自治区辖区内随机抽样的市、县(区)检察院各一个作为样本展开分析。

本轮调研结果反映出,在一年多的试点时间内,各地各级检察机关积极探索提起行政公益诉讼,取得了一定的成绩,但在成绩背后也存在诸多需要进一步解决的问题。

二、行政公益诉讼试点取得的成效

(一)维护国家和社会公共利益,维护社会和谐稳定

授权检察机关提起行政公益诉讼,在现有行政诉讼制度基础上,开辟了新的客观诉讼空间,有效弥补了对公共利益提供保护的空白,较好地维护了客观法秩序。检察机关作为法律监督机关,本身就是代表国家维护公共利益的主体,其长期以来从事法律监督工作的地位和权威性决定了其能够从根本上扭转传统行政诉讼中原告、被告力量不平衡的局面。同时,检察机关长期从事侦查、公诉工作,具有相对完备的侦查技术力量和专业队伍,能够胜任行政公益诉讼的调查取证、起诉等工作,在应对复杂事实与认定法律问题时具有优势。[1]

从本阶段的试点工作情况来看,检察机关较好地实现了这一制度目的。在部分地区,有的行政相对人不履行法定义务,以积极或消极的方式抗拒行政机关处罚,严重侵害了社会管理秩序。检察机关通过行政公益诉讼介入后,行政相对人迫于检察机关的威慑力,主动履行义务,积极开展整改。在部分地区,检察机关通过行政公益诉讼制度纠正长期以来公益受损的现象,得到了社会公众的高度评价。

(二)有效督促政府依法行政,推动法治政府建设

检察机关作为我国《宪法》规定的法律监督机关,在监督行政机关依法行政方面承担着重要责任。赋予检察机关提起行政公益诉讼的权力,能够弥补其他监督手段监督不到位、缺乏监督刚性之不足,从而有效督促政府依法行政,推动法治政府建设进程。

由检察机关提起公益诉讼,不仅能够在个案中纠正行政机关的违法乱作为或不作为、保护国家和社会公共利益,还能通过示范、引领和宣传的效应,提高行政机关履职的积极性和谨慎程度,增强社会对公共利益保护的认知与热情。从本阶段的试点情况来看,各级行政机关对检察机关提起的公益诉讼高度重视,积极配合整改。各级检察机关充分发挥行政公益诉讼的传导效应、扩大效果,以个案办理推动系统治理,充分实现了行政公益诉讼督促政府依法行政、推动法治政府建设的作用。

(三)大力强化行政检察监督工作,提升检察机关的权威性

首先,行政公益诉讼在范围上拓展了原有的行政检察监督的范围。由检察机关提起行政公益诉讼,将行政检察监督关注重点更多地放在行政机关的日常行政活动,纠正行政机关大量、频发的不作为和乱作为,使得行政检察监督更具针对性和实效性。

其次,行政公益诉讼扩展了行政检察监督的手段。由检察机关提起行政公益诉讼,将传统的检察建议等监督手段与提起行政公益诉讼相结合,丰富了行政检察监督的方式,实现了监督关口前移,在控制行政权滥用、减少损失等方面起到了重要作用。

再次,行政公益诉讼制度的引入增强了行政检察监督的威慑力。开展试点后,由于有提起行政公益诉讼作为后续保障,检察机关发出的检察建议体现出回复更及时、被采纳率更高、实际效果更好的变化。[2]

三、试点中存在的突出问题

(一)案件范围过于狭窄

全国人大常委会《授权决定》授权最高人民检察院在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域开展提起公益诉讼试点。

最高人民检察院的《检察机关提起公益诉讼试点方案》(以下简称《高检院试点方案》)和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》(以下简称《高检院实施办法》)进一步将行政公益诉讼的范围限定在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让三个领域。

2017年7月1日开始施行的《行政诉讼法》则将检察机关提起行政公益诉讼的范围界定于“生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域。”

然而,随着公益诉讼制度的发展,行政公益诉讼的受案范围也应当进行一定的调适。在生态环境、食品药品安全、资源保护、国有资产保护、国有土地出让等领域之外,还存在着大量因行政机关违法行使职权或不作为导致国家利益、公共利益受侵害的案件。司法实践中,这些案件通常因为没有特定的相对人而无法起诉,导致对国家和社会公共利益的维护长期缺位。行政公益诉讼的案件范围过窄,在一定程度上限制了行政公益诉讼功能的发挥,使得行政公益诉讼未充分发挥出其监督行政机关依法行政、维护国家与社会公共利益的功效。

(二)线索发现及转化机制不畅

调研反映出,由检察机关内部反贪污反渎职等部门移交的线索占到绝大部分比重。线索发现难、转化难、成案难是各地检察机关在开展公益诉讼时遇到的共同难题。虽然目前绝大部分的线索来源于检察机关内部其他部门的移交,但是,由于上述业务部门不从事行政公益诉讼具体工作,对行政公益诉讼案件的种类、范围等缺乏明确和清晰的认识,导致一定数量的线索可能遗漏。同时,在国家监察体制改革的大背景下,检察机关反贪反渎的职能将整体转隶监察委员会,这将给线索发现和线索移送带来新的难题。2017年7月1日开始施行的《行政诉讼法》和《高检院试点方案》规定,检察机关所掌握的线索必须是在“履行职责中”发现。而《高检院实施办法》第28条对“履行职责”的界定是:“人民检察院履行职责包括履行职务犯罪侦查、批准或者决定逮捕、审查起诉、控告检察、诉讼监督等职责。”部分检察机关认为《,高检院实施办法》对“履行职责”的界定模糊且不全面,如通过新闻媒体监督、群众举报投诉等方式获得的线索是否属于“履行职责中”所发现的线索尚不清晰,导致具体工作中存在疑虑。

(三)诉讼类型选择标准不明

《高检院实施办法》虽然分别规定了检察机关提起民事公益诉讼和行政公益诉讼的条件,但没有规定一个具体案件同时具备提起民事公益诉讼和行政公益诉讼的条件时应当如何选择诉讼类型,也未规定是否可以提起行政附带民事公益诉讼。

实践中,一个案件既可以提起民事公益诉讼也可以提起行政公益诉讼的情况大量存在。对于部分可以提起民事公益诉讼的案件,检察机关也可以提起行政公益诉讼。在这种情况下,检察机关提起公益诉讼时,如何选择诉讼类型就成为一个问题。

此外,从现有规范来看,对于此类案件是否可以提起行政附带民事诉讼尚存在争议,立法应当予以明确。

(四)诉前程序与诉讼程序的对接不完善

从实际情况来看,诉前程序作为行政公益诉讼的必经环节,在督促行政机关主动履责、分流案件、节约司法资源方面发挥了比较大的功效。从总体比例上看,有70—80%的案件可以在诉前程序解决。

然而,当前的诉前程序也存在着一定的问题,其中最为突出的是诉前程序与诉讼的对接问题。部分行政机关收到检察建议书后,在一个月之内回复检察机关其已启动相关程序,或已经开始整改,即已经着手履职或部分履职,但未充分履职或未履职到位。在这种情况下,检察机关难以对案件进行准确定性。从目前各地已经开庭审理的行政公益诉讼案件的审理情况可以看出,行政机关是否充分履职通常成为庭审的争议焦点。

(五)检察机关的“公益诉讼人”地位不明

虽然《高检院实施办法》第42条和《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》(以下简称《最高法实施办法》)第14条均规定“人民检察院以公益诉讼人身份提起行政公益诉讼。”但《最高法实施办法》同时还规定“人民检察院的诉讼权利义务参照《行政诉讼法》关于原告诉讼权利义务的规定。”这使得实践中人民法院和检察机关对检察机关在行政公益诉讼中的地位存在较大分歧。

在庭审阶段,人民法院和检察机关的不同认识主要体现在三方面:

一是开庭前法院可否向提起行政公益诉讼的检察院发送传票?

二是诉讼中检察机关出庭人员的席签应为“公益诉讼人”抑或“委托代理人”?

三是检察机关不服人民法院一审判决,应以抗诉方式还是上诉方式启动二审?

这些程序性问题,归根结底,依然来源于对检察机关在行政公益诉讼中诉讼地位的不同认知。检察机关的诉讼地位不明确,导致了法检两院对检察机关在诉讼中应当履行的程序义务存在严重分歧,严重影响了行政公益诉讼的效率和进展。

(六)检察机关调查取证机制不完善

《高检院实施办法》第33条对人民检察院调查取证的方式进行了规定,并明确调查核实不得采取限制人身自由以及查封、扣押、冻结财产等强制性措施。检察机关普遍认为,调查取证是检察机关提起行政公益诉讼的薄弱环节。检察机关不具有查封、扣押、冻结财产等强制权,委托专业鉴定成本高昂、调查取证缺乏程序规范等因素,严重影响了检察机关调查取证的实效。

第一,部分行政机关存在畏惧和抵触情绪。

在试点实践中,许多行政机关担忧检察机关在提起行政公益诉讼的同时,会进一步追究行政机关主要领导和负责人有关职务犯罪的刑事责任。因此,行政机关对检察机关的调查取证工作具有畏惧和抵触情绪,不予配合、故意隐瞒证据的情况时常发生,严重影响了案件办理进度。

第二,委托专业鉴定成本高昂。

行政公益诉讼试点期间,案件范围主要集中在生态环境和资源保护、国有资产保护领域。这些领域专业性、技术性较强,检察机关只能委托有关机构和专家进行鉴定。然而,对这些专业性问题的鉴定需要耗费较长的时间和高昂的成本。

第三,行使调查取证权缺乏操作性的指引规范。

实践中,尚未有全国统一层面的制度规定检察机关调查取证的工作程序。检察机关在询问笔录的程序、格式,收集书证的手段或措施,勘验现场的方法及勘验笔录的制作等方面均无经验。

(七)举证责任有待进一步明确

从理论来看,行政公益诉讼中的举证责任应当如何分配,学界观点不一。[3]

第一种观点认为,行政公益诉讼仍属于行政诉讼范围,不应该突破行政诉讼中“举证责任倒置”的举证模式。

第二种观点认为,检察机关在人力、财力和技术上基本可以与行政机关平衡,已突破了普通行政诉讼中原告处于弱势的情境,故在举证责任的分担上也应采取平均主义,即遵循民事举证规则中“谁主张,谁举证”的模式。

第三种观点认为,即便是检察机关作为行政公益诉讼的提起主体,也不能因其在调查取证方面拥有比一般行政诉讼中原告更多的手段与经验而减轻甚至免除被告的举证责任,反而因检察机关具有更强的抗辩能力而应在实质上加重被告的举证责任,从而更好地证明其行政行为是否合法。[4]

第四种观点认为应合理分配双方的举证责任,由检察机关承担提出初步证据(被告的行为损害公共利益或即将损害公共利益的事实)的举证责任,被告仍应承担证明自己行政行为合法性的举证责任。

《高检院实施办法》对检察机关在行政公益诉讼中承担举证责任的规定并不明确,导致实践中检察机关对承担举证责任的事项存在诸多困惑,尤其是对于国家和社会公共利益受到侵害的举证责任应当如何分配存在较大争议。因此,行政公益诉讼中举证责任的配置亟待立法做出明确规定。

(八)撤诉规则有待厘清

《高检院实施办法》第49条规定:“在行政公益诉讼审理过程中,被告纠正违法行为或者依法履行职责而使人民检察院的诉讼请求全部实现的,人民检察院可以变更诉讼请求,请求判决确认行政行为违法,或者撤回起诉。”

调研中,部分检察院提出,有的行政机关在诉前程序阶段对检察建议不予理会或敷衍了事,但因为担心败诉,在检察院提起诉讼后进行突击整改。这种情况下,如果行政机关在案件审理阶段确实纠正了违法行为或依法履行了职责,检察院应当撤回起诉还是应当继续诉讼程序,请求法院判决确认违法,标准不好拿捏。

(九)判决的履行与执行存在障碍

实践中,如何对行政机关履行生效判决实行有效监督成为棘手问题。

调研中,有检察机关举例:在某草原环境监管案件中,法院认为草原植被已遭破坏,但植被恢复期将是一个不可确定的长期过程,因此法院只能概括性地判令被告在植被恢复期间继续履行草原监管职责;再如,在某自然人违法占用林地开采石料案中,法院判决确认林业局怠于履行监管职责的行为违法,责令区林业局收缴剩余罚款,继续履行被毁林地生态修复工作的监督、管理职责。然而,经专业机构鉴定,该林地修复期限至少需要三年的时间才能达到相关要求。在这个过程中,如何保证持续有效的监督存在困难。由于这种种复杂的现实情况,法院同样难以判断行政机关的行为是否符合《行政诉讼法》96条之规定,难以启动执行程序。

(十)组织保障和具体工作机制层面存在问题

1.民行部门的人力资源配置不足。

目前,行政公益诉讼由各检察院的民行部门担任。而长期以来,受各种因素影响,民行部门属于检察机关中相对“弱势”的部门,人员配置偏少,除了办理公益诉讼外,还要开展传统的诉讼监督等业务,案多人少的矛盾突出。大部分检察机关表示,单靠民行部门的现有人员,难以充分保障公益诉讼的需要。在试点阶段,各地检察机关为了完成高检院的任务,采用从其他部门抽调精干人员成立专班的方式开展工作,这种做法不具有长期可持续性。

2.配套机制不健全。

配套机制不健全,尤其是在公益损害鉴定、环境损害修复资金管理等方面配套机制缺乏,对赔偿认定和裁判执行等造成一定程度的影响。公共利益损失,尤其是环境污染和生态破坏方面的评估鉴定难度较高,需要具备专业评估能力和司法鉴定资质的第三方机构作出鉴定。部分地方检察机关反映,或因本地区内缺乏具有相应资质的环境损害评估、鉴定专业机构,或因专业机构与被诉单位存在利益相关,不愿意出具鉴定报告或评估意见,影响到案件的正常进展。此外,因为缺乏专项经费,很多地方检察院倾向于选择不采用鉴定机构出具鉴定报告的形式,而是邀请相关专家出具意见书,但专家意见书的证据效力尚不清晰。

四、对策与建议

(一)进一步扩大案件范围

可以考虑在现有制度基础上进一步扩展行政公益诉讼案件的范围。尽管“公共利益”这一概念本身具有高度的不确定性,很难对其进行严谨的定义,但可以通过对“公共利益”的特性进行归纳,描述出大概范围。[5]

在目前已经确定的几类案件之外,尚有一部分侵害公共利益案件未被纳入到行政公益诉讼范围当中。

2017年7月1日开始施行的《行政诉讼法》将检察机关提起行政公益诉讼的范围界定于“生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域。”在下一步的制度构建当中,可考虑对“等”字进行扩大解释,将不当使用政府财政资金、不当设置与维护公共设施造成公共利益受损、规划领域和公共建设领域的违法审批以及其他导致公共安全、社会经济秩序等受到严重损害的行为纳入到行政公益诉讼的范围当中,使行政公益诉讼真正“负担起供给有效的司法公共产品的时代重责”。[6]

(二)建立相应机制,拓宽线索来源

首先,随着国家监察体制改革推进,未来监察委员会在履职过程中所发现的相关线索或将成为检察机关提起行政公益诉讼线索的主要来源之一。应当在厘清监察委员会和检察机关各自权限的基础上,科学设定监察机关与检察机关的衔接制度,明确案件线索的移送与反馈、联合执法检查、信息资源共享等内容,整合监督职能,实现常态监督,充实线索资源。

其次,应当进一步完善“两法衔接”机制,优化两法衔接平台的功能,通过信息机制的优化,实时掌握行政单位执法动态,及时掌握侵害国家利益和社会公共利益的案件线索和相关信息,增强线索发现的及时性、准确性。可考虑加大主动寻找、发现线索的力度,采用走访群众等形式,了解环境污染和资源破坏严重的现象,通过走访环保、水利、林业等重点机关,了解各单位执法难点和盲点,掌握污染环境和破坏资源的违法情形。

最后,应当对“履行职责中”这一限定作宽泛理解,以畅通其他线索来源。如此方可保证检察机关能够充分纳入通过各种途径发现的线索,如基于公民、法人或其他组织的控告、检举、信访等途径发现的线索,以及有关国家机关交办或转办的相关线索。

(三)明确选择诉讼类型的标准,并探索建立附带诉讼机制

在行政公益诉讼与民事公益诉讼条件同时具备的案件中,通常有两组违背法秩序的行为发生:

其一是侵权者对国家利益、社会公共利益的直接侵害;

其二是行政机关以违法行使职权或者不作为的形式,疏于制止侵害。

在这一情况下,提起行政公益诉讼,能够通过督促行政机关正确履职的形式,从根本上对两组法律关系进行矫正。但是,也正因为行政公益诉讼需要通过发送检察建议、履行诉前程序等方式督促行政机关开展相关监督工作,通常需要耗费更长的时间和更多的精力,在公益维护上具有间接性。而民事公益诉讼以侵权者为对象,直接矫正侵权行为,相对而言,效率更高,但是,在这个过程中却并未对行政机关违法行使职权或不作为进行矫正。因此,如何选择起诉类型,难以一概而论,而应当视案件的具体需要和具体情况而定。最高人民检察院可以通过发布指导性案例的方式,对选择诉讼类型的具体标准,逐步予以明确。

对于部分检察机关主张、最高人民检察院已经通过指导性案例中明确公布的行政公益诉讼附带民事公益诉讼的这一机制,基于节省司法资源的考量,可在下一步的立法中予以明确。但需要注意的是,目前行政公益诉讼和民事公益诉讼在管辖层级、诉前程序、救济途径、抗辩对象等方面均有较大差异,不能将两种程序进行简单合并,而应当在试点经验和程序规则较为清晰的情况下稳步推进。

(四)加强类案指导,明晰诉前程序与诉讼程序的对接规则

从本阶段的试点情况来看,诉前程序在督促行政机关主动纠错、节约成本方面中发挥了巨大的作用。对于诉前程序与诉讼程序的对接问题,即在履行诉前程序后,如何判断行政机关是否已经履职,则需要区分具体情形,科学合理地设定判断标准。最高人民检察院公布的第八批指导性案例集中提出了“行政相对人违法行为是否停止”这一标准,应当予以重视。

从已有经验来看,各地检察机关在环境污染、资源破坏类案件中还采用了“行政机关是否已经穷尽所有执法手段”、“是否达到预定整改目的”、“是否停止侵害并开始恢复”等多个标准。同时,在环境污染与资源破坏类案件之外,其他类型案件的相关标准也亟待明确。最高人民检察院可以通过继续发布指导性案例的方式,以类案指导的形式,认定行政机关履职到位与否的具体标准,为下级检察机关的相关工作提供指导。

(五)明确检察机关的诉讼地位

明确检察机关的诉讼地位,能够消除人民法院和检察机关在行政公益诉讼程序中的分歧,推动行政公益诉讼工作顺利开展。行政公益诉讼是维护国家和社会公共利益的诉讼,不同于一般的维护私益的民事诉讼,检察机关向人民法院起诉,只要符合经过诉前程序、有具体的诉讼请求、原告与被告主体适当、标的为公共利益等起诉的形式要件,人民法院应当一律登记立案。立案后,人民法院应当向检察机关发送《出庭通知书》而非传票;检察机关收到《出庭通知书》后,应及时向人民法院提交《派员出庭通知书》,写明出庭人员的姓名和职务,法院不得要求检察机关提供法定代表人身份证明、组织机构代码和授权委托书等材料。

对于一审案件应当提起上诉还是抗诉这一问题,学界和实务界争议颇大。在民事、行政诉讼中,原告和被告不服一审判决可以提起上诉。在刑事诉讼中,检察机关代表国家对犯罪嫌疑人提起公诉,检察机关若不服一审判决可以提起抗诉。行政公益诉讼更接近于我国的刑事诉讼,检察机关在行政公益诉讼中具有公益诉讼人的地位,起诉目的是为了维护国家和社会公共利益而非维护私益。因此,如果检察机关对一审判决不服,应该允许检察机关提起抗诉。

(六)健全检察机关调查取证机制

首先,赋予检察机关在必要时采取强制措施的权力,增加检察机关调查取证的刚性保障,例如明确赋予检察机关在调查取证时有采取查封、扣押、冻结财产等强制性措施的权力。

其次,完善专业鉴定、评估、审计机制。有检察机关建议,鉴于鉴定、评估、审计具有极高的专业性、时效性、中立性,从长远考虑,可考虑建立统一的全国性专家库,明确鉴定、评估、审计的费用标准,并可跨区域委托鉴定。

最后,对于现场勘验等工作,则需要细化具体操作标准,规范取证过程,确保勘验笔录的证据效力。

(七)明确举证责任

首先,应明确检察机关就国家和社会公共利益受到的侵害承担举证责任。

从试点实践来看,检察机关除了对《高检院实施办法》第45条明确列举的“已履行诉前程序提出检察建议且行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责的事实”承担举证责任以外,还需要就检察机关为适格原告、行政机关为适格被告、案件属于行政公益诉讼受案范围等证明起诉符合法定条件的程序性事项以及国家和公共利益受到侵害的事实承担举证责任。其中,最为关键的一点是检察机关在提起行政公益诉讼时,需要证明国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。检察机关提起行政公益诉讼的前提是国家和社会公共利益受到损害,因此,由检察机关就国家和社会公共利益受到的侵害承担举证责任是合理可行的。

其次,应区分作为类与不作为类行政公益诉讼案件的举证责任。

在行政机关违法行使职权,即作为类的行政公益诉讼中,应当实行举证责任倒置,由行政机关证明其行为的合法性,检察机关仅需要证明其履行诉前程序发出了检察建议,以及国家和社会公共利益处于受侵害状态即可。因为依据依法行政原则,行政机关应当提供作出行政行为的依据。另外,行政机关对行政行为的依据也最为了解,提供证据更为便利,应当承担主要的证明责任。而在行政机关不作为的行政公益诉讼案件中,检察机关应当就行政机关不履行法定职责,以及国家和公共利益受到的侵害承担举证责任。对于实践中大量存在的不完全作为类行政公益诉讼案件,检察机关应当主要就以下内容承担举证责任:

第一,行政机关已履行的行政职责未能有效维护公共利益;

第二,行政机关应当履行但未履行维护公共利益的其他法定职责;

第三,国家和公共利益受到侵害。

(八)明确检察机关具有撤诉权

允许检察机关撤诉有其理由:

一方面,行政机关承担大量的行政管理职能,需要面对复杂、多变的局面,行政资源的有限性与行政任务的艰巨性之间存在明显的矛盾。如果行政机关诉前阶段未能纠正违法行为或者依法履行职责并非全然出于故意,而是存在其他客观条件之限制,并且未造成恶劣的社会影响,且在审理阶段能够继续进行整改,并使检察机关的诉讼请求得以全部实现的,允许检察机关撤回起诉,可以对行政机关依法行政起到鼓励和促进作用,也体现了司法权对行政权的尊重。

另一方面,检察机关在符合法定条件的情况下撤回起诉,一定程度上可以缓解和与行政机关的关系。从务实的角度来看,这有利于行政公益诉讼工作的下一步推进。

主张应当判决确认违法,而不允许检察机关自由撤诉,则是从检察权的性质出发,认为提起公益诉讼是检察机关履行法律监督职责的一种方式和手段,检察机关所行使的只是监督权,而不是处置权。[7]只要行政机关的违法行为和状态曾经存在,检察机关就应当实现监督目的。而且,从维护公共利益的角度出发,在特定情况下判决确认违法也有其必要性。因为公共利益不仅包括实质利益,还包括“法律实施的利益”,即一国公民对法律得到正当遵循的普遍关怀。[8]行政机关对法律的良好遵守本身便是公共利益之一种。对违法行政行为判决确认违法,不仅具有促进行政机关依法行政的现实作用,也是对法律监督权的宣示。

因此,综合考量,对于撤诉与请求判决确认违法的适用,应当高度尊重检察机关的裁量权,即在符合法定条件的情况下,由检察机关根据个案的特定情况,决定是否申请撤诉或是请求判决确认违法。检察机关决定申请撤诉的,法院审查后做出裁定;检察机关请求判决确认违法的,法院应当依法判决。

(九)明确判决的履行和执行监督机制

发生判决履行与执行困难的表面原因可能是:人民检察院对于要求行政机关履行法定职责的诉求普遍采用概括的方式提出,人民法院的判决亦是如此。以至于在判决履行阶段,行政机关应当于何时履行完毕、履行到何种程度才符合公共利益的要求等一系列问题都难于判断。而更深层次的原因则是:由于行政管理的复杂性、专业性以及公共利益的不确定性,难于确定客观、明确、具体的职责履行要求。基于这种考虑,人民检察院和人民法院只能保持司法克制主义的态度,给予行政机关足够的尊让,留给行政机关较大的自由裁量空间。

针对这一问题,通过确立检察机关在行政公益诉讼中的判决执行监督权,设计合理的监督程序,对判决履行和执行进行持续监督,或许是一种可行的进路。

先,尽管《高检院试点方案》和《高检院实施办法》都没有明确规定执行监督权。但是《行政诉讼法》11条规定:“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。”第101条规定:“人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督,本法没有规定的,适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。”结合《民事诉讼法》235条:“人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督。”显然,行政公益诉讼判决的执行监督权是检察机关的法定权力。执行监督权不仅包括对司法机关执行行为的监督,还应包括对行政机关履行行为的监督。

其次,在确立执行监督权的基础上,设计科学的监督程序,充分发挥检察机关的监督作用。例如,基于执行监督权,建立行政公益诉讼判决履行情况跟踪监督机制,要求行政机关定期向检察机关报送判决履行情况。检察机关可以对行政机关履行判决的情况进行审查,认为行政机关不履行判决或不当履行判决的,应当向其发出检察建议。

(十)完善相应的配套措施

首先,应当加强民行部门的队伍建设,提升办理公益诉讼案件能力水平:

一方面通过专题研讨、案件实训、庭审观摩等方式有针对性地开展系统培训,提升办理公益诉讼案件的能力和水平;

另一方面,增加招录理论水平高、业务精通、经验丰富的专业人才,充实公益诉讼一线办案力量,保证人员配备、能力素质与职能拓展和业务增长相适应。

其次,应当加强与地方党委、行政机关、人民法院和社会组织的沟通协调,获得地方党委的理解支持,纠正行政机关对行政公益诉讼的认识偏差,合理区分检察机关提起公益诉讼、对履行职责中发现的行政违法行为进行监督与行政机关内部监督的功能定位,充分发挥其他适格主体在公益保护中的作用,共同推动公益诉讼相关机制制度的完善。

 

【注释】

*本报告为“检察机关提起行政公益诉讼试点工作评估”项目的阶段性成果。项目主持人为中国政法大学副校长、中国行政法学研究会会长马怀德教授,执行负责人为中国政法大学法治政府研究院副院长赵鹏副教授。课题组成员包括中国政法大学法治政府研究院副教授林华,中国政法大学法治政府研究院教师王翔,中国政法大学博士研究生孔祥稳、中国政法大学博士研究生王玎、中国政法大学博士研究生余积明、中国政法大学硕士研究生林稼朋。孔祥稳、王玎、余积明承担了调研报告的主要撰写工作。

[1]马怀德:《行政公益诉讼制度,从理论走向现实》,载2015年7月2日《检察日报》第03版。

[2]胡卫列、田凯:《检察机关提起行政公益诉讼试点情况研究》,载《行政法学研究》2017年第2期。

[3]季美君:《检察机关提起行政公益诉讼的路径》,载《中国法律评论》2015年第3期。

[4]黄学贤:《行政公益诉讼若干热点问题探讨》,载《法学》2005年第10期。

[5]按照最高人民检察院在湖北省十堰市郧阳区人民检察院诉郧阳区林业局行政公益诉讼案(检例第30号)一案中的归纳,公共利益具有六个特性:一是公共利益的主体是不特定的多数人;二是公共利益具有基本性;三是公共利益具有整体性和层次性;四是公共利益具有发展性;五是公共利益具有重大性;六是公共利益具有相对性。它受时空条件的影响,在此时此地认定为公共利益的事项,彼时彼地可能应认定为非公共利益。

[6]唐玉富:《公益诉讼原告主体范围之扩张》,载《浙江工商大学学报》2015年第2期。

[7]徐日丹、贾阳:《依法履职稳步推进公益诉讼改革试点工作——最高人民检察院相关负责人解读<检察机关提起公益诉讼改革试点方案>》,载2015年7月3日《检察日报》第002版。

[8]斯图尔特教授在《美国行政法的重构》一文中,将利益区分为三类:实质利益(material interests),与经济保障或身体健康有关的利益;意识形态利益(ideological interests),个人维系道德或宗教原则的利益;法律实施的利益(the interest in enforcement of law),一个国家的公民对法律得到正当遵循的普遍关怀。


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