本文首发于《中国法律评论》2017年第4期，原文字数约为八千余字，为阅读方便，略去脚注，如需引用，请参阅原文，敬请关注！
我国地方法治政府建设进步速度加快，但是总体上仍然处于较低水平；各地区间差异巨大，法治发展不平衡现象正在扩大；行政体制改革推进困难，需要从机制上寻找突破体制障碍的突破口；行政决策制度实施效果不佳，需要强化决策程序；行政不作为现象普遍，需要加强执法监督；规范性文件不规范，消弭法律体系的效果，需从源头加强治理；政务公开取得长足进步，需要深化政府数据开放，适应信息化社会的趋势；加快行政复议体制改革，将行政复议打造成为解决行政争议的主渠道。
目次
一、法治政府评估的依据
二、法治政府评估的主体和范围
三、法治政府评估指标体系
四、法治政府评估的方法和路径
五、法治政府评估的结论
法治作为世界上普遍认同的理念和价值，出于国际经济投资和人道援助的绩效考量的目标，国际社会存在对一国法治发展水平和推进状况进行评价的需要。马克斯•韦伯、富勒等关于法治内涵和要素的分析为法治评估提供了学理资源。定量分析方法在社会科学领域的广泛应用为法治评估成为科学研究过程和实现指数化提供了现实路径。
国际社会中，世界银行全球治理指数中的法治指数和世界正义工程的法治指数已经成为分析、评价一国投资水平和制度状况的具有重要影响力的国际评价标准，并引发持续的法治指数化运动。国内近年来开展的立法评估、司法评估是法治指数化的中国实践。
法治政府评估是世界范围内法治指数化运动的衍生。自2004年以来，法治政府建设指标体系研究成为理论和实践的热点问题，研究成果覆盖了一般性的理论研究、设计指标的应用研究和直接开展评估的实验研究等诸多层面。各地开展的法治政府评估实践对于客观评价地方法治政府建设状况，推动地区法治政府建设起到重要的促进作用。
但各地开展的依法行政考核或者法治政府评估，以评估地的法治建设目标为基准，以揭示地方法治政府建设进程和状况，促进地区法治政府建设为目标，具有强烈的地区特点。
由于标准不同，缺乏参照系，在很大程度上只能局限于对本地区法治水平的历史性考察，无法对全国法治政府的状况进行全面观察，更无法在地区之间展开横向对比，其效用受到极大的限制。
中国政法大学法治政府研究院（以下简称法治政府研究院）研发的指标体系以国务院有关法治政府建设的文件为政策依据，涵盖全国主要城市，强调区域的共性，力求指标的科学性和全面性，重在指标的可操作性，使用网络观察、实地调查、体验调查等多种评估方式，旨在推动全国法治政府建设。
法治政府评估的依据
法治政府的内涵和外延是评估指标体系的基础，其核心是法治政府的基本构成要素。法治政府作为中国政府的建设目标之一，虽然已经成为执政党、政府、社会的共识，但是法治政府和廉洁政府、效能政府、服务政府、透明政府、创新政府等政府诸多建设目标之间的关系是什么，法治政府包含哪些基本构成要素等问题尚无定论。
法治政府的内涵是决定法治政府评价指标体系的基础，针对法治政府的评估内容必须力求完整和全面。国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》、《关于加强市县政府依法行政的决定》以及《关于加强法治政府建设的意见》等文件，覆盖法治政府建设内容的主要方面，包括机构设置及职能履行情况、行政决策、政府立法和制度建设、推进依法行政工作的组织领导、行政执法、政务公开、社会矛盾化解与行政争议解决、监督与问责等方面，评估在这些主要内容上不能缺失。
法治政府评估的主体和范围
评价主体可以分为政府组织的评估和非政府开展的评估，这两种评估方式目前都存在。政府组织的评估具有实施效率较高、评估数据易得、评估结果可以获得应用等优点，但社会公信力上不足的缺陷也显而易见，为此有些地方的评估指标中引入社会评价指标，但并没有摆脱社会对其“自说自话”的评价。非政府组织的评估则正好相反，社会公信力高，但是评估数据难以获得，评估结果难以应用。
评估体系是对全国法治政府建设水平的整体评价，对于全国地方法治政府状况的评估，评估对象需要涵盖全国主要城市。2013年首次评估以直辖市和国务院批准的较大市为评估对象。
这一选择是出于以下两点考虑：
一方面，较大市人民政府的法治政府建设情况基本上能够代表或反映其所在省份法治政府建设的较高水平，将其作为样本加以评估对于进行全国性的排序相对公正；
另一方面，直辖市和较大市人民政府具有地方立法权，可以完整地应用整套指标体系开展更加全面的评估。2014年之后，评估的对象城市扩展到100个，包括4个直辖市、27个省府所在地市，23个国务院批准的较大市和46个其他城市。
法治政府评估指标体系
按照评估指标的属性可以划分为主观指标和客观指标，主观指标是以公众对政府依法行政状况的主观体会得出的判断。
20世纪90年代，地方政府或其职能部门开展的公众满意度调查就是以主观评价为主的评估体系。目前国际社会以及我国香港地区通行主观指标。例如从1995年开始，透明国际每年发布一次世界各国清廉指数，以企业家、风险分析家、一般公众为调查对象，据其经验和感觉对各国或者地区进行0—10分的评分，得分越高，表示腐败程度越低。
国内主流观点认为主观指标主观性过强，人为因素重，非理性因素多，因此更重视客观指标，强调判断上尽量以考察“是否”“有无”“多寡”“频率”等客观事实为标准。国际上之所以重视主观指标，主要在于其直接反映了人们对法治的主观感受，测评效度高，可以对造假的数据起到验证作用。
另外，相较于客观指标需要依赖大量的数据资料采纳分析，主观指标的设计、编制和收集成本更低。
主观指标的优点对应的正是客观指标的缺陷——设计复杂，实施难度大，成本高，数据的真实性难以验证。主观指标也是有局限性的，如主观因素容易受到社会舆论、个人认知、预期等不相关因素的影响，本身具有非理性和波动性的特点。客观指标的优势恰恰在于其可以克服主观指标的非理性因素，可以比较客观、全面地反映法治政府的实际状况。因此，单纯的主观指标和客观指标都无法全面反映政府状况，例如官方公布的犯罪率持续降低，但是作为主观指标的公众社会安全感可能并不认同。
主观指标和客观指标各有特点，只有二者有机结合，相互参照、相互比较和印证的指标体系，才能更体现科学性、全面性的要求。在二者之间权重的处理上，可以根据不同的评估事项和目标选择以主观指标为主、客观指标为辅，也可以选择以客观指标为主、主观指标为辅。当然也存在第三条道路，就是二者相对独立，分别作为不同的评估系统，对照分析。
同时，为提高主观指标的客观性，可以按照调查对象的类型进行细化，分别区分为法学专家、媒体记者、律师、普通民众等不同的群体，即使是普通民众，由于其与政府关涉度不同，对于政府的评价也不相同，可以根据是否到政府机关办过事情，是否与政府之间产生过争议，是否与政府有过诉讼等不同类型再进细化。确定指标权重的方法很多，如德尔菲法等。
不同指标间重要性的大小既由该指标在政策和制度治理中实际发挥作用的大小决定，也受到指标多少的影响。指标被划分得越精细，数量越多，则其权重数越小。相反，指标划分得越少，每个指标被赋予较大权重的概率越大。
法治政府研究院依据国务院《全面推进依法行政实施纲要》（2004年发布）、《关于加强市县政府依法行政的决定》（2008年发布）、《关于加强法治政府建设的意见》（2010年发布）等文件研发了地方法治政府评估指标体系，从2013年至2017年对100个重要城市连续五年，分别从“全面履行政府职能”“依法行政的组织领导”“政府制度建设”“行政决策”“行政执法”“政务公开”“监督与问责”“社会矛盾化解与行政争议解决”“社会满意度调查”九个方面进行评估。
根据三级指标的不同，项目组在具体测评对象的选择上，分别以市政府、市政府全部职能部门、市政府部分职能部门作为具体的观察对象。
其中，有的指标以地方政府为考察对象，例如“行政决策”一级指标项下，“重大决策合法性审查”“听取公众意见制度”“集体决策制度”的测评。
有的指标以地方政府所有职能部门为测评对象，例如“机构职能”一级指标项下的“权力清单的公布及动态调整情况”三级指标，项目组对于被评估城市地方政府的全部职能部门的情况进行检索，并根据向社会公开权力清单的职能部门的数量进行赋分。
有的指标选择部分政府职能部门进行考察，例如，在“行政执法”一级指标项下的“跨部门综合执法情况”，旨在考察政府综合执法情况，重点观测食品药品监督管理部门、工商行政管理部门以及质量监督管理部门之间的综合执法情况；“行政处罚裁量基准制度落实情况”旨在考察行政处罚裁量基准的制定以及落实情况，重点观测食品药品安全领域和环境保护领域。
法治政府评估的方法和路径
评估方法选择和评估路径设置是法治政府评估的核心问题，评估方法既关涉评估科学性，也与评估应用等价值导向密切相关。评估方法选择和评估路径设置是评估指标得以落实的基础。单一的评估方法局限性非常明显，因此在评估方法的选择上既要注重多元性，也要兼顾可操作性。法治政府研究院组织教师和研究生组成专业的评估团队，采取以下三种方式收集具体的信息和资料：
第一，网络检索。项目组大量检索被评估政府及其职能部门的官方网站、地方政府信息公开网站。对于无法在地方政府及其职能部门的官网上直接获取的信息，项目组还采用在百度等检索平台上进行关键词检索等间接方式。关键词的选择尽量宽泛，以免遗漏相关信息。本次评估还在课题组调查的基础上，与上海同道信息技术有限公司开发的Openlaw系统进行合作，提高网络信息的获得效果。
第二，申请信息公开。通过向被评估城市的相关部门申请信息公开，获得评估所需要的信息和数据。
第三，实地调研。项目组委派调研员到被评估的城市开展实地调研，进行社会公众满意度调查和执法体验。通过发放问卷等形式进行公众满意度调查，定向了解公民、律师、摊贩等当地公众对政府依法行政状况的评价，通过实际举报违法行为、实地考察政务服务中心等亲身体验的方式了解政府运作的实际情况，最终形成公众满意度调查报告和执法体验报告，作为相关指标评测的依据。
为了提高项目组评分的公平性，项目组以一级指标为单位划分为九个评估小组，每个小组根据不同的三级指标确定评分标准，由一个人负责一个三级指标的全部评分，以确保评分标准的一致性。
法治政府评估的结论
通过自2014年至今的法治政府评估，我们发现：
1.我国地方法治政府建设进步速度加快，但是总体上仍然处于较低水平
2014年，100个被评估城市的平均得分为597.01分，平均得分率为59.7%;2015年，100个被评估城市的平均得分为617.44分，平均得分率为61.74%，上升2.04%。2016年评估使用的2016年版评估指标体系总分为1000分，所有100个被评估城市的平均得分为663.07分，平均得分率为66.31%，较之2015年上升4.57%。由此可见，被评估城市得分率逐年上升的趋势非常明显。
与2013年版和2014年版相比，2015年版及2016年版评估指标体系更加注重法治政府建设实际效果的评估，设置了一些评估难度相对较高、侧重制度实施的三级指标，总体评估难度加大。考虑到评估标准变化的因素，这种上升更是可喜的。
2016年，在所有100个被评估城市中，有88个城市得分在600分以上，及格的城市数量较之2015年增多26个。从广州、北京、佛山、成都、上海等多数城市的情况看，2016年的得分也都高于2014年及2015年。
因此，我们可以得出结论，地方法治政府建设的整体水平逐年提高，进步的幅度加大。但如果以60%的得分率作为及格线，那么，在全国范围内地方法治政府建设平均水平仍然处于及格线边缘，甚至还有部分地方政府不及格，很多城市完全没有落实国务院关于法治政府建设的多项要求。
2.各地区间差异巨大，法治发展不平衡现象正在扩大
东部地区好于中部地区，西部城市法治水平最低。东部地区2014—2016年三年都在及格线之上，平均分数最高。中部地区2014年平均分不及格，2015年和2016年平均分及格。西部地区2014年和2015年平均分都不及格，只有2016年达到及格线。
通过评估中平均分的比较，东部高于中部，中部高于西部，呈现渐次递减的状态。东中西部的平均分在三年的评估中呈现逐年上升趋势，说明各区域都在不同程度的进步中。东部、中部、西部地区2015年较之2014年同比分别上升3%、3.3%、4.6%，2016年较之2015年同比分别上升7%、7.3%、8.5%。可见，西部地区的上升速度最快，中部次之，东部最慢。不同层级的政府的法治水平也有差距，相对而言，市级政府好于职能部门和区县政府。
综上，法治政府的难点在中西部，在基层政府。法治发展不平衡对于国家法制统一产生消极影响，如果任由这种差异不断加大将直接损害国家法治的权威，因此应有针对性地开展“法治扶贫”，通过多种方式，着力解决法治政府建设区域不平衡问题。
3.行政体制改革推进困难，需要从机制上寻找突破体制障碍的突破口
深化行政体制改革、优化政府机构设置和职能配置等改革目标，由于部门利益固化等因素，难以实现真正的突破。部分地方政府机构臃肿，设置随意，数目繁多。
在行政执法领域，行政执法体制改革动力不足，联合执法缺乏长效机制。破解行政体制改革动力不足，亟须寻找深化改革的突破口。在短期体制改革难以一步到位的情况下，各地政府需要通过创新工作机制，在一定程度上解决体制障碍的问题。
政府管理的扁平化使得纵横交错的政府格局已经打破，按照行业管理建立的监管模式受到业态混合度不断增加的互联网经济的影响而发生破裂。地域管辖无法回应无疆界的互联网监管需要，执法体制需要从行业、地域的格局中走出，研究构建适应互联网跨界融合、跨境经营特点的综合执法体制。
从相对集中行使行政处罚权、许可权等工作机制着手，促进政府间信息的互联互通、资源共享，最终实现体制变革。随着互联网的发展，部门和地域的色彩逐渐淡化，公众面对的将是一个虚拟的、一体化的政府，民众不需要关注办事的是政府哪个部门，工作人员是谁，只是通过政府的平台就可以获得服务，法律需要适应这种变化。
4.行政决策制度实施效果不佳，需要强化决策程序
适用重大行政决策的事项范围偏窄，大多数城市能够严格按照“五步”程序决策的事项少之又少，甚至有些政府职能部门全年没有一件事项纳入重大决策程序。为了避免政府及其部门对于哪些属于重大行政决策不明确，从而逃避法定决策程序的适用，有些地方制定了重大行政决策的程序规定，建立重大决策清单制度，要求各部门确定重大决策的目录，并定期更新。
为推动行政决策程序的优化，北京市政府每年开展区政府行政决策典型事例评析，并将其纳入绩效考核，推动重大行政决策的科学化、民主化。对于行政决策中的专家论证、公众参与等具体程序的规定有利于提高可操作性。
例如，专家论证制度对重大行政决策科学性的保障，离不开有效的独立性保障机制及监督追责机制，通过完善专家遴选制度、声明制度、同行评议、专家责任等制度，细化专家论证的具体工作机制，增强专家的独立性和责任意识。
5.行政不作为现象普遍，需要加强执法监督
在实地调研中，很多城市的执法部门在接到违法行为投诉后不能够及时查处，暴露出行政执法中在一定程度上存在执法不及时问题。投诉热线失灵或号码更新不及时，执法部门的投诉热线在工作时段无人接听，部门之间互相推倭，最终导致违法行为无人查处等怠于履行法定职责情况较为普遍。
执法责任制落实缺乏有效抓手，科技手段没有充分发挥作用。许多城市都宣称建立了行政执法监督平台，但鲜有城市建立起统一的行政执法监督网络平台，大多数城市只是在法制办网站设置执法监督栏目，仅有少数城市建立了涵盖执法人员信息查询、执法信息公示、投诉反馈等内容的统一行政执法监督平台。
在全国范围内普遍存在行政执法监督网络平台建设落后的问题，平台上只有对查询条件、期限、需提交材料目录及步骤的罗列，只有一些涉及执法监督的法律法规及规范性文件，并未设立具有可操作性的查询渠道和投诉渠道。这样的监督易流于形式，无法起到实际监督作用。执法监督基本上没有外界参与，封闭运行。
只有少数城市的监督平台能够通过外网登录，其余大部分城市的执法监督平台需要通过行政系统内网或者持有行政机关专门配备的用户名和密码才能登录，不利于公众行使监督权，也无法充分发挥网络平台在落实执法责任制中的监督功能。
6.规范性文件不规范，消弭法律体系的效果，需从源头加强治理
实践中大量存在的规范性文件是行政管理的直接依据，违法的“红头文件”直接影响法律法规的实施，侵害社会公众的合法权益。为从源头上保障行政规范性文件制定的合法性、科学性、必要性，必须着力解决法律制度体系的“最后一公里”问题。
“统一登记、统一编号、统一发布”的“三统一”制度作为一种事前审查机制，对于严控行政规范性文件的质量和数量意义重大。备案审查制度作为一种事后审查制度，是确保行政规范性文件制定主体、制定程序和具体内容合法性的重要保障。而定期清理制度作为一种立法后评估方式，对确保法制的和谐统一作用明显。这三项制度合力实现对规范性文件全过程的动态监督。
通过评估发现，这三项制度在部分城市的实施状况较差：出现了较强的形式主义倾向，有应付了事、消极抵制之嫌。如何确保地方政府能够切实按照国务院一系列文件的要求，全面、充分落实这三项制度的基本要求，是提升规范性文件质量、确保规范性文件合法以及严控规范性文件数量的关键。
实践中，应将所有规范性文件纳入政府法制部门的审查范围，在开展清理活动时，应及时对不适应社会经济发展需求或违反上位法的文件进行废止，对规定内容相近或相似的文件进行整合，并统一向社会公布清理结果，以确保规范性文件的有效性。
7.政务公开取得长足进步，需要深化政府数据开放，适应信息化社会的趋势
针对评估中存在的信息公开不全面、对社会需要回应度低的问题，政府应全面推进政务公开，深化政府信息公开，重点推进政府职能部门信息公开工作。需要进一步明确各职能部门信息公开主管人员，制定部门信息公开指南，设置信息公开目录，增强主动公开的广度和深度，打造“互联网+”信息公开平台。
目前很多政府设置多个网站，微信、微博多种形式并存，但是各个网站及新媒体之间互相不衔接，甚至发布相互矛盾的信息，损害政府权威性。政府应整合信息公开统一业务平台，加强信息发布的衔接。
政府数据开放程度较低，数据不能得到有效利用。
在大数据、云计算时代，政府利用自己的职权制作、保存了海量的政府数据，这些政府数据利用公共资金而成，属于公共财产，除了依法保密外，都应该向社会开放。
但是，当前我国地方政府的数据开放程度较低，仅有十几个地方政府设置“数据开放”或类似的专门栏目，绝大多数城市还没有设置政府数据开放的专门平台而只是分散、零星地开放部分政府数据，导致个人和组织无法充分、有效地获取或共享属于公共财产的政府数据。
此外，即使是那些已设置政府数据开放专门平台的地方政府，目前数据开放程度也比较低，开放数据的时效性也有待进一步提高。
8.加快行政复议体制改革，将行政复议打造成为解决行政争议的主渠道
行政复议法的修改停滞不前，直接影响行政复议作用的发挥，需要加快推进以集中行政复议权为中心的复议体制改革。国家推动的行政复议委员会改革效果有限。
必须从行政体制上推进以实质性集中行政复议权，设立行政复议局为内容的制度变革，才能从根本上解决由于复议权分散而产生的“谁都有职权，谁都不负责”的局面；提升行政复议的中立性、公正性，推动行政复议人员的专职化、专业化，提升复议案件审理水平。将行政复议信息公开作为提升复议规范化水平的一个抓手。
特别是公开行政复议决定书和各种统计数据，打破行政复议工作长期的封闭环境，畅通公众监督的渠道，就有可能极大地倒逼其提升复议工作的规范化水平，并间接推动行政复议质量的提升。
通过评估，我们发现，虽然依法行政的制度体系不断完善，但是制度实施效果还有待极大提高；公众获得感不强，对政府法治水平评价较低，地方政府推动法治政府建设缺乏动力和压力。因此，必须继续以坚韧不拔的精神持续推进法治政府建设，这是法治中国的核心和关键。
