科学完备的制度体系是做好行政规范性文件（以下简称规范性文件）制定和监督管理工作的基础。近年来，山东省高度重视行政规范性文件制定和监督管理工作，坚持将规范化建设作为提升规范性文件质量的基础性工作，不断完善制度供给，确保出台的规范性文件合法有效，在我省深化改革和经济社会发展中发挥应有的作用。

一、山东省规范性文件制定管理工作制度沿革

早在2012年实施的省政府规章《山东省行政程序规定》中，就对规范性文件制定程序作了专章规定。2018年国务院办公厅发布《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》和《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》后，我省根据国家文件要求，结合工作实际，及时出台了配套文件，即《山东省人民政府办公厅关于做好行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》《山东省人民政府办公厅关于进一步做好行政规范性文件合法性审核工作的通知》，进一步强化了对行政规范性文件制定和监督管理力度。

2019年，以“工作落实年”和“制度建设年”为主题，经省政府同意，省司法厅制发了10件制度文件，包括行政规范性文件制定主体公布、省政府规范性文件合法性审核办法、行政规范性文件认定指导意见、“三统一”办法、建议审查办法等内容，从事前主体适格、程序正当、格式统一到事后监督管理，初步构建起较为完备的规范性文件制定和监督管理体系。2020年修订出台《山东省规章和行政规范性文件备案规定》（省政府令第337号），进一步完善了备案审查制度，并将规章和行政规范性文件建议审查的内容在省政府规章中予以确定和规范。2020年又制定出台了《山东省行政规范性文件评估暂行办法》和《山东省行政规范性文件清理办法》，对规范性文件制定前、实施后评估和清理工作作了全面制度设计，实现了规范性文件事前、事中、事后的全过程监管。2021年，制定出台《山东省司法厅关于认真落实〈山东省行政规范性文件评估暂行办法〉全面做好行政规范性文件评估工作的意见》，进一步细化要求，对须进行评估的规范性文件类型进行了列举，明确了经评估需要继续执行、修改、废止或者宣布失效的规范性文件的处理方式。

二、《山东省行政规范性文件制定和监督管理办法》的主要内容

尽管制定了一系列制度，但大部分都是省司法厅制发的政策性文件，效力等级不高，2012年的《山东省行政程序规定》中关于规范性文件制定程序的规定也已不能适应新形势要求，有必要整合提升。因此，我们推动将《山东省行政规范性文件制定和监督管理办法》的制定列入了2023年度省政府立法计划，并委托第三方组成课题组，起草完成《办法》的专家建议稿。在借鉴兄弟省市立法经验的同时，立足我省已有的制度基础，经过充分调研、广泛征求意见、反复研讨几经修改，完成了与相关部门协商会签等程序后，经省政府常务会议审议通过，于2023年12月9日公布，自2024年2月1日起施行。

《办法》包括总则、起草、合法性审核、审议和公布、实施后评估和清理、监督检查和法律责任和附则几个部分，共七章六十四条，重点在以下几方面作出规定：

一是完善规范性文件制定和监督管理原则。规范性文件制定和监督管理应当遵循六大原则：坚持党的全面领导，全面贯彻党的路线方针政策和决策部署；贯彻落实习近平法治思想；坚持以人民为中心，切实保障公民、法人和其他组织的合法权益；依照法定权限和程序；弘扬社会主义核心价值观；维护国家法制统一、政令畅通、市场统一，保障法律、法规、规章的正确实施。

二是规定了制定规范性文件的基本要求。明确制定规范性文件是行政机关依法履行职能的重要方式。除法律、法规、规章另有规定外，涉及公民、法人和其他组织权利义务的政策措施，应当以规范性文件的形式制发，作为行政管理的依据。严格控制规范性文件数量，提高规范性文件质量。

三是强化了规范性文件制定前评估，特别是风险评估。落实国家有关要求，规定起草规范性文件，应当对其必要性、可行性、合法性、合理性进行全面论证，对有关政策措施的预期效果和可能产生的风险等进行评估，形成规范性文件制定前评估报告。规范性文件涉及重大公共利益或者公众权益，可能引发社会稳定问题的，起草单位应当按规定进行社会稳定风险评估。评估结论载入规范性文件起草说明，作为制发文件的重要依据。

四是完善了公开征求意见和专家论证制度。将公开征求意见作为规范性文件制发的重要程序，明确了征求意见的途径、方式、期限以及涉企规范性文件征求意见程序。同时，对专家论证作了具体规定。

五是对合法性审核作了具体规定。明确规范性文件在提交制定机关集体审议决定前，应当进行合法性审核，不得以征求意见、会签等方式代替合法性审核。规定了送审材料、审核内容和发现问题的处理措施。规范性文件合法性审核应当听取法律顾问或者公职律师的意见，提高审核质量。

六是对有效期制度进行了调整。将《山东省行政程序规定》规定的所有规范性文件均设定有效期制度，调整为规范性文件涉及的内容属于阶段性工作的应载明有效期，其他规范性文件不再规定设定有效期。这样规定，有利于一些长期适用、落实国家政策的规范性文件的稳定性，也符合精简文电的有关要求。与之相对应，《办法》规定，规范性文件未规定有效期的，应当定期对实施情况进行评估，评估间隔期限最长不超过5年。

七是健全实施后评估和清理工作机制。规定了规范性文件实施后评估和清理的情形、主体、程序和工作要求。

八是强化了监督检查和法律责任。规定了监督检查、督查通报、自我纠正等措施，明确了制定机关、起草单位和审核机构的法律责任。

三、体会和建议

在《山东省行政规范性文件制定和监督管理办法》制定过程中，我们有两点体会：一是立法应注重制度的延续性。《山东省行政规范性文件制定和监督管理办法》即以《山东省行政程序规定》第四章规范性文件制定程序为基础，吸收了其部分内容，同时根据国家政策要求，整合已发布的相关制度，充分考虑了制度的延续性、一致性和稳定性。同时，根据形势发展要求进行完善和创新。二是委托第三方参与起草和论证是很好的制度设计方式，也是落实《立法法》“可以委托有关专家、教学科研单位、社会组织起草”的具体举措，一方面可以解决政府部门立法能力和经验不足的问题，委托第三方立法可以很好地整合立法资源、形成工作合力；另一方面可以充分发挥专家学者的专业理论优势，使顶层设计更有高度、更具前瞻性，第三方立法也更超脱，能体现立法的中立性。

在此，我们建议国务院尽快制定出台行政规范性文件制定和管理条例，全面规范行政规范性文件的制定和管理工作。