尊敬的各位领导、各位专家，大家好！

党的二十届三中全会决定强调“完善重大决策、规范性文件合法性审查机制”，本次研讨会此时召开，正当其时，意义重大。非常荣幸有机会在这里与大家同堂研讨，向各位领导专家请教，向兄弟省市的同仁取经。下面，我简要汇报。

一、以“四化”建设提升广西行政规范性文件法治化水平

制定规范性文件是我们治国理政的重要手段，没有法治化就没有现代化，没有规范性文件法治化特别是行政规范性文件法治化就难以达到国家治理体系和治理能力现代化。广西坚持以“制度化、规范化、流程化、专业化”建设推进行政规范性文件法治化。

一是以规制先行抓好制度化。突出立法先行，早在2005年，自治区政府就以政府令出台了《广西壮族自治区规范性文件制定程序规定》，是以政府规章形式推动规范性文件制定和监督管理工作迈入制度化轨道最早的省份之一。之后分别于2010年、2018年、2021年对规范性文件制定程序和监督管理政府规章进行了三次修订，形成《广西行政规范性文件制定程序规定》《广西行政规范性文件备案审查规定》等两个规章。

二是以体系构建抓好规范化。在政府规章基础上，打造“1+N”规范性文件制度体系。2010年印发《政府法制部门规范性文件合法性审查若干指导意见》，明确了审查主体、范围、内容、标准、方式和程序等。2014年印发《行规范性文件合法性审查文书格式》，统一全区文书格式；2019年印发《自治区人民政府办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的实施意见》，进一步推动建立程序完备、权责一致、相互衔接、运行高效的合法性审核机制；2023年印发《广西司法厅关于加强行政规范性文件备案审查的通知》，进一步明确备案审查的刚性要求。

三是以全生命周期管理抓好流程化。从2005年首次立法时起，就将制定程序和备案审查“两头”规范，在实施过程中围绕“调研起草、征求意见、专家论证、社会稳定风险评估、公平竞争审查、合法性审核、集体决策、公布、备案审查、清理和评估”10个步骤，对规范性文件全生命周期进行管理，以标准化流程防范法律风险。

四是以问题导向抓好专业化。针对审核力量不足问题建专班，建立由我作为召集人的行政规范性文件审核专班，整合法制业务骨干力量，每周对重大、疑难、复杂的文件进行集体审核，同时发挥政府法律顾问作用，提升审核质效。针对常见问题案例常态化复盘，定期组织各级司法行政部门对照备案审查机关提出的审查意见，上级机关公布、通报的以及媒体关注的违法文件案例，盘点相关文件审核情况，复盘审核过程，制定《类型化审核要点》，提升审核能力。针对专业能力短板强化练兵实训，每年举办合法性审核业务培训班，编印《合法性审核政策文件汇编》《合法性审核典型案例》，印发《行政规范性文件合法性审核工作指引》，组织开展全区行政规范性文件合法性审核案卷评查，以评促学、以评促改。

二、当前实践中存在的主要问题

随着法治政府建设深入推进，规范性文件制定愈加规范，但地方在规范性文件合法性审核以及备案审查实践中仍然发现一些问题。

以广西为例，近三年来全区合法性审核规范性文件共计4776件（详见表格1），司法行政部门在法审过程中提出法律意见共计7653条，对起草部门报审的文件平均每份提出了1.6条法律意见；规范性文件备案审查共计4300件（详见表格2），其中督促纠错263件，平均每百件已经出台的行政规范性文件中有6.12件被纠错。以上数据充分说明了推进行政规范性文件法治化的紧迫性。

总体分析送审的文件草案，在主体、权限、程序、内容四个方面主要存在以下问题：

在主体方面，少数文件存在拟发文主体不合法，这种情况主要是由议事协调机构、无法律法规授权组织发文。

在权限方面，极少数制定主体并无制定某一方面事务权限却制定规文。

在程序方面，部分文件存在未按法定程序履行制定程序的问题，主要是未公开征求公众意见、未进行公平竞争审查等。

在内容方面，部分文件存在内容不合法的问题。一是在落实细化法律法规和国家政策文件时，具体表述与上位规定不一致。二是文件有关奖补政策、优惠政策、支持政策等规定，不符合公平竞争原则、建设统一大市场要求（较为常见）。三是文件对应由市场调节、企业和社会自律、公民自我管理的事项作出强制性规定。四是无法律依据作出减损公民、法人和其他组织的合法权益或者增加其义务。五是变相设定行政许可、行政处罚事项，增加办理行政许可事项的条件。

三、结合地方实际的几点思考

《条例（征求意见稿）》全面体现了党和国家有关行政规范性文件法治化要求，对规范性文件制定程序作了全面、具体、细致的规范，结构合理、条理清晰，起草质量较高。

结合地方工作实际，我对《条例（征求意见稿）》有几点思考，主要是关注“三对关系”，提出一点建议，供大家参考和批评。

一是“规文”与“非规文”的关系。在重视“规文”审核的同时，也应重视“非规文”的审核。《条例》制定无疑将有力推进行政规范性文件法治化，但在实践中，非规范性文件同样是行政机关履行管理服务职能的重要方式，且数量远高于规范性文件。据统计，广西近三年全区合法性审核政策文件共51557件（2021年19432件，2022年20452件，2023年11673件），其中非规范性文件46781件，占比90.7%。在开展清理过程中也将非规文纳入清理范围，对比而言，实践层面的要求雷同，但是非规文的制度规范则较为匮乏，需要给予关注。

二是“前端”和“后端”的关系。对政府部门起草的以政府名义出台的规范性文件，在重视司法行政部门“后端”合法性审核的同时，也应重视起草部门“前端”审核。《条例》对处于“后端”合法性审核的司法行政部门的职责已作出明确规定，但对于处于“前端”的起草部门内部的合法性审核职能尚未作出明确规定。在实践中压实“前端”审核责任极为重要，广西多年来一直将部门“前端”审核作为送审的必然要求，这样的好处是显而易见的，一方面通过“前端”审核能有效提升文件合法性水平，另一方面“前端”审核能有效带动起草部门自身不断提升依法行政意识，否则将容易出现被“后端”审核指出违法违规的问题。

三是“内审”与“外审”的关系。在重视行政机关备案审查的同时，也应重视审判机关的附带审查。《条例》对备案审查进行了比较全面的规范，但受限于行政法规的立法位阶，对如何发挥好附带审查特别是审判机关的外部纠偏作用没有给予足够关注。在实践中，审判机关的附带审查尽管也存在审查比例低、审查粗糙、意见不明确等问题，但审判机关司法实践经验丰富，具有其特殊的权威性，通过完善审判机关附带审查机制，可以有效的借助其审判者角度发现我们难以发现的问题。为此，在强化行政机关“内审”的同时，对审判机关“外审”也应给予更多关注，建立健全附带审查和备案审查的衔接机制，强化外部专业力量的监督制约，相信能够有力提升行政规范性文件法治化水平。

四是就信息化提一点建议。三中全会《决定》已明确提出“建设全国统一的法律法规和规范性文件信息平台”，而《条例》在第六十九条规定“省、自治区、直辖市人民政府构建本行政区域内统一的行政规范性文件信息平台”。这一规定或将造成重复建设、浪费财力，建议酌情调整。