各位领导、各位专家：

制定行政规范性文件是政府及各行政管理机关履行职责的重要手段，可以说，行政规范性文件的管理水平，是衡量某一地区或部门依法行政和法治政府建设水平的重要尺度。安徽的行政规范性文件法治化建设起步较早，在2023年年底又以废旧立新的形式公布出台了《安徽省行政规范性文件管理办法》（以下简称《管理办法》），按照会议安排，我向大家介绍一下我省有关情况。

一、安徽行政规范性文件法治化建设情况

安徽省历来重视行政规范性文件的制度建设。早在1996年即制定出台《安徽省规范性文件备案规定》，在全国较早地建立了备案审查工作机制。2002年，原国务院法制办在安徽合肥召开全国首次备案工作座谈会，在全国范围推动建立“四级政府、三级备案”的工作机制。2002年、2006年，安徽省先后出台行政机关规范性文件制定程序规定、公开发布管理规定、备案监督办法等三部省级政府规章。党的十八大以来，安徽省政府深入贯彻法治政府建设决策部署，围绕健全重大决策全生命周期链条，颁布了公众参与、风险评估、合法性审查、公平竞争审查等制度规范；制定了行政规范性文件制定和监督管理、合法性审查实施意见，形成了以规章为主体、文件为补充的制度体系。为全面整合原有制度，加快推进行政规范性文件法治化进程，2022年，安徽省司法厅特别委托中国政法大学研究和起草《安徽省行政规范性文件管理办法（草案）》。2023年12月29日，《管理办法》以省政府令形式公布，自2024年3月1日起施行。

二、制定我省《管理办法》的几点考量

《管理办法》制定中涉及的难点和争议问题较多，我省全面梳理重难点和争议问题形成清单，采取专家研讨论证会的形式，围绕梳理清单进行专题研讨，在此基础上，多次研究，就难点和争议问题基本达成共识。

（一）行政规范性文件管理的定位

行政规范性文件虽不是《立法法》上的“法”,但它在行政法中具有不可或缺的地位，是行政机关依法履行职能的重要载体。鉴于此，我们认为行政规范性文件管理在尺度上应当宽于规章，严于一般性文件。宽于规章管理，是因为行政规范性文件不是规章，效力低于规章。但因其涉及了公民、法人或者其他组织的权利义务，具有普遍约束力，在一定时期内可反复适用，所以行政规范性文件在管理上应严于一般性文件。

（二）文件审查内容的设定

文件审查面临的实际情况十分复杂，实践中一个较大的争议是合法性审查的审查内容中是否包括合理性审查。我们参考了兄弟省份的立法，并就该项内容开展了专题调研。有关部门对合理性审查的反映较强烈，认为部门法制机构在进行合法性审查时不宜对文件的合理性负责，也不具备足够的能力对文件的合理性负责。综合考虑以上因素，我们在《管理办法》合法性审查相关内容中未明文要求进行合理性审查，仅规定“其他依法需要审查的内容”予以兜底。尽管如此，我们认为，行政规范性文件作为一种抽象行政行为，它在法理上要遵循合法性和合理性的原则，文件的内容既要符合客观规律，也要具备适当性。为了体现这一原则，我们一方面在《管理办法》中要求制定行政规范性文件应当对其必要性、可行性、合法性、合理性进行全面论证，另一方面在备案审查的内容中规定了对“是否存在明显不适当问题”进行审查。

（三）是否规定文件有效期的选择

文件有效期制度是保障规范性文件合法性和有效性的重要制度。但在立法调研和座谈中，地市和省直部门对此项制度反映最为强烈。他们认为：实际工作中，有效期制度并未得到贯彻执行，大部分文件并未严格执行时效，有一些文件特别是人社部门的文件，出于行政管理的需要，更是一直超期适用。因此，综合权衡考虑，我省《管理办法）对行政规范性文件有效期未作相关规定。行政规范性文件有效期制度，出自2010年10月出台的《国务院关于加强法治政府建设的意见》中“探索建立规范性文件有效期制度”的要求，但该《意见》已于2016年6月被宣布失效。此后出台的国务院文件中并没有再出现关于有效期的规定。其次，每年各级政府及部门均要出台大量的行政规范性文件，设定有效期，文件到期之后要进行评估、重新公布或者重新制定，会耗费大量的行政资源，增加行政机关的负担。最后，《管理办法》规定的两年一次的全面清理制度，也基本能够实现有效期制度的功能。建议国家条例对有效期制度和定期清理制度的功能定位进行充分研究，作出合理制度安排。

（四）信息化建设的突出

《法治政府建设实施纲要》提出了实现政府治理信息化与法治化深度融合、大力提升法治政府建设数字化水平的目标。我省《管理办法》设定了信息化管理专章，提出构建全省统一的行政规范性文件信息平台，要求政府和部门加强平台运用，推进行政规范性文件制定、备案、清理和监督等各类应用场景建设，并强调行政规范性文件信息平台应当内容全面、数据准确、更新及时、检索便利，为公民、法人和其他组织在皖生产生活、投资兴业提供政策查询便利。

下一步，我省拟在《管理办法》的基础上出台《行政规范性文件认定工作参考》《关于公布省级行政规范性文件制定主体和实行行政规范性文件“三统一”制度的通知》，细化管理标准，真正管好“红头文件”。