——大连市行政规范性文件管理实务及思考

尊敬的各位领导、各位专家学者、各位嘉宾：

大家下午好。我今天分享的题目是《创新‘五位一体’管理模式 实现行政规范性文件‘全周期管理’》。

法治是治国理政的基本方式。党的二十大报告首次将“坚持全面依法治国，推进法治中国建设”作为专章加以论述，对新时代法治政府建设提出新的更高要求。行政规范性文件作为法治政府建设的重要内容，覆盖行政管理的各个领域，是对公民、法人和其他组织权利义务具有普遍约束力的“红头文件”，更是行政机关依法履职的重要依据。行政规范性文件合法与否，直接关系地方政府公信力，直接关系市场经济秩序、营商环境优化和群众切身权益。只有确保行政规范性文件的合法性，才能从源头上减少行政违法行为，实质性推动依法行政。我今天的发言也是重点谈谈这方面的实践体会。

近年来，大连市始终秉持“法治是最好的营商环境”理念，充分发挥全国首批法治政府建设示范市引领、示范作用，大胆创新、先行先试，从制度、标准、案例、清单、文本等方面积极探索创新对行政规范性文件的全链条管理，率先在全国发布施行了首部行政规范性文件备案审查地方标准，着力提升全市行政规范性文件质量，做到规范“红头文件”有法有矩、合法守规，有效助推法治化营商环境高质量发展，为大连振兴发展新突破提供坚实法治保障。

一、彰显制度优势，让行政规范性文件管理法治化

行政规范性文件的管理是评价地方政府参与法治化营商环境业绩的重要指标。为防止“红头文件”任性，2021年，大连市制定出台了《大连市行政规范性文件管理办法》，提高了行政规范性文件管理制度的位阶，行政规范性文件管理依据由市政府文件提升为市政府规章，将过去用市政府文件管“红头文件”的方式转变为用市政府规章管“红头文件”，强调行政规范性文件全流程管理，在制定、备案、清理以及监督管理等环节作出明确规定，确立了行政规范性文件长效清理机制并及时公布清理结果，提升了大连市行政规范性文件管理工作的制度化、体系化建设水平。

二、强化示范效应，让行政规范性文件管理有标尺

如何从源头防止出台违法和明显不当的行政规范性文件，保障公民、法人和其他组织的合法权益？针对这一问题，2021年，大连市坚持纠正与指导并举，在全国率先建立了地方行政规范性文件指导性案例制度，对工作中发现的不合法、不规范的行政规范性文件予以纠正的同时，选取其中典型案例，从“小切口”入手，通过列出基本案情、指明法律依据、剖析案例症结，对易出现的共性问题进行风险预警。截至2023年6月，共发布9批18例指导性案例，类别涵盖合法性审核、备案审查、公平竞争审查、文件清理、审查建议处理等方面，实现了从“点对点”指导升级为“点对面”规范。有效解决同质化问题，文件制定质量得到质的提升。

三、注重规范管理，让行政规范性文件程序更严格

行政规范性文件备案审查是维护国家法制统一、保障人民群众合法权益的重要手段。为强化备案审查制度和能力建设，统一市县两级政府备案审查要求，2022年，大连市启动了《行政规范性文件备案审查规范》（以下简称《规范》）地方标准制定工作，推进备案审查工作标准化、规范化建设，经过9个月的打磨，于2023年4月4日公布，自5月4日起施行。《规范》地方标准明确了备案审查工作的审查原则、审查事项、审查意见以及纠正措施等内容，是大连市建立市级备案审查机构十余年来工作经验的总结，普遍适用并贯穿于备案审查全过程。

四、转化清理实效，让行政规范性文件透明运行

政府都有哪些行政规范性文件？社会公众在生产生活中又遵从哪个文件？针对市场主体和公民关注的热点问题，大连市于2012年即首次印发行政规范性文件清理通知，实行动态清理原则，截至2023年5月，市政府共废止文件274件，全市共废止文件1000余件。2022年，首次集中向社会公布全市现行有效行政规范性文件目录，涵盖市县两级政府及其部门、市政府派出机关以及法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织，至2023年4月，新公布的目录包含现行有效行政规范性文件764件。真正让公民、法人和其他组织做到心里有数、手中有策、行动有方，为在连生产生活、投资兴业提供政策查询便利。

五、主动公开清单，让行政规范性文件随身查

行政规范性文件公开制度是维护公民、法人和其他组织的知情权、参与权、表达权和监督权的重要保障。大连市于2017年首次组织编制了《大连市现行地方性法规、规章、行政规范性文件汇编》。2021年，大连市司法局又会同市人大法工委重新编制汇编，经过整理，对与公报文本不一致的内容提请相关单位在其网站上更正。2022年、2023年分别对汇编进行更新，更新率为22%、15%。更新后的汇编PDF版共2200余页，近100万字，其中包含现行有效地方性法规66件、市政府规章69件、市政府行政规范性文件136件，在政府网站公开，便于公众查询下载，接受全社会监督。

下一步，大连市将继续以习近平法治思想为指引，贯彻落实“一规划两纲要”要求，通过推进建设地方性法规、市政府规章、行政规范性文件统一查询平台，发布白皮书等举措，固化成果、提升质效，更好地保障和促进社会经济发展，为行政规范性文件管理法治化水平的全面提升贡献大连经验。