各位专家、各位老师，各位朋友：

大家上午好！中国政法大学法治政府研究院举办的首届“行政规范性文件法治化与高质量建设”研讨会具有重要意义。一方面，从法治政府建设角度讲，行政规范性文件如果不合法，法治政府的建成就很难保证。另一方面，这是重要的真问题，不是想象的问题。改革开放以来，几乎每届政府每年都会提出解决红头文件泛滥、打架的问题，但尽管采取了很多措施，譬如限制发文数量等，相关问题仍屡禁不止，这必然有深刻原因。所以如何把行政规范性文件法治化背后机理研究清楚，应该是此次研讨会的重要任务。

“规范性文件”这一概念最早是在上世纪50年代中期，从前苏联那里借鉴过来的。根据1954年宪法，全国人大有立法权，全国人大常委会只有法令权，国务院只有命令权，可见立法权整体控制是比较严格的。同时，受到当时社会环境、政治环境的影响，立法并不多。在此情况下，繁重的政府管理主要依靠规范性文件。

1985年，国务院办公厅组织全国第一次法规清理，这是对计划经济时期形成的政府管理依据的系统清理，到1986年完成。在这一时期，可以被称为法律或者行政法规的文件数量不足5%，约95%都是规范性文件，这些规范性文件有的是答复，有的是纪要，其中办公会会议纪要是最主要的形式。当时在清理法规时确定了判定规范性文件的标准：一是普遍性，二是反复适用。

1986年之后，随着中国改革开放进程的推进，特别是市场经济的推进，1999年国务院全面推进依法行政。依法行政以及法治政府建设相关文件中均强调要对行政规范性文件进行合法性审查，应该说对行政规范性文件的实质性管理是在2000年之后才起步的。在这一过程中，地方走在前面。如某地方建立了双审制，即厅局的文件要经内部法制机构审查，通过之后还要到政府法制机构备案审查，由政府法制机构给出文件编号，每年还要进行相关的执法检查。在中央层面，国务院发布的所有文件由国务院法制办负责审查，各个部委发的文件由内部法规司审查。

2018年，国务院办公厅发布了《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》《关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》，构建了当代中国行政规范性文件法治化管理的制度框架，概括起来有三个要素：一是行政规范性文件的从属性，即从属于法律法规规章，必须以此为依据；二是实质内容不得涉及公民权利的减损、义务的增加；三是审查制度，即内部审查与外部审查相结合。

总体看来，2018年之后我们形成了比较好的制度性基础，但这并不意味着一劳永逸，有几个问题需要进一步认真思考。

第一个问题，行政规范性文件存在的必要性。理想境界上的法治政府建设，要求凡是行政权力的运行都应以法律法规为依据。在市场经济以及全面依法治国背景下，行政规范性文件究竟能不能存在？当然有一类是永远能存在的，就是解决政府部门之间的协调关系、上下级政府关系的行政规范性文件。但是，行政规范性文件是不是在法治条件下政府管理的不可或缺的政策工具，这需要认真研究。行政规范性文件和法律相比具有很多优点：效率快，有针对性，比较灵活，能否将行政规范性文件变成立法？——除了时间成本高、效率慢之外，经常变动会损害法的安定性。行政规范性文件和法律是并存还是一体化，这一问题需要研究。我认为，在相当长的时间里，行政规范性文件应该是政府，特别是区县政府管理的抓手，但仍需要逐步从以文件为主转向以法律为主的管理方式。

第二个问题，行政规范性文件和法律、行政法规、规章的关系。从学理上来讲，法律、行政法规、规章当然是行政规范性文件的依据。随着立法体制改革的推进，设区的市具有立法权，能否将原来所有的行政规范性文件都变成政府令（规章）？我认为，凡是能够用法律、行政法规、规章形式解决的问题，就不要留给行政规范性文件，缩减行政规范性文件的空间。实践当中也面临一些问题，地方特别是设区的市的立法权空间不大，行政规范性文件涉及的领域比规章大得多，立法与实践不匹配。

第三个问题，要对现行行政规范性文件进行系统的分类研究。按制发机关、内容来说，目前有几类行政规范性文件，如创设性的、解释性的、执行性的等。不同类型的行政规范性文件对公民、法人和其他组织的权利义务影响不同，在行政机关进行社会治理中承担的任务不同，因此需要分类规范，不能简单一概而制。

此外，政府管理方式对行政规范性文件的影响、行政规范性文件的法律地位等问题，也具有进一步研究的空间。

祝此次会议圆满成功，谢谢大家！