聚焦问题，凝聚共识，总结经验，推动立法，加快提升行政规范性文件法治化水平

——“行政规范性文件法治化和高质量建设”研讨会致辞

各位领导、嘉宾、专家学者：

大家上午好！非常高兴与大家共同参加首届“行政规范性文件法治化和高质量建设”研讨会。在此，我代表中国法学会对会议的召开表示热烈祝贺！

制发行政规范性文件是行政机关依法履职的重要方式。提升行政规范性文件的质量和法治化水平，是全面贯彻习近平法治思想，深入推进依法行政，加快法治政府建设的应有之义。党的十八大以来，党中央、国务院高度重视行政规范性文件的规范化、法治化建设。2018年国务院办公厅先后发布的《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（以下简称2018年《通知》）《关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》（以下简称2018年《意见》），构建了我国行政规范性文件管理的基础性框架。近年来，各地积极落实行政规范性文件制定和监督管理工作的各项部署和要求，抓住评估论证、征求意见、合法性审核、备案审查等关键环节，打出源头预防、事中审核和事后监管“组合拳”，推动行政规范性文件管理工作不断向着规范化、精细化方向发展。

与此同时，我们也要看到，法学法律界开展行政规范性文件理论研究的力量还相对不足，研究成果还比较有限；“国家规章库”中对行政规范性文件作出专门规定的有64件地方规章和2件部门规章，但中央层面还没有出台专门的法律或行政法规对行政规范性文件进行规制；一些地方在行政规范性文件制定和监督管理的实践中，还存在诸多分歧和问题，“奇葩文件”还没有得到完全杜绝。对此，我们需要全面梳理和聚焦行政规范性文件规范化、法治化方面存在的难点问题，深入开展研究和讨论，努力凝聚共识。

通过对中央有关文件的初步学习和对地方立法实践的初步观察，我认为当前行政规范性文件法治化有以下几个问题需要进一步探讨。

第一个问题，行政规范性文件的边界在哪里？具体来说，比如跟规章的界限在哪里？两者在功能、规范的事项、内容的表述、制定程序、合法性审核、备案审查、外部监督等方面有什么区别？决定是制定规章还是制定行政规范性文件的依据是什么？比如，行政规范性文件区分由政府制定发布、以政府办事机构名义发布、由政府部门制定发布、由政府部门制定但报政府批准后发布这些情形的标准是什么，效力有什么区别？再比如，实践中一些地方政府发布的行动计划、实施方案是否属于行政规范性文件，等等。

第二个问题，行政规范性文件合法性审核的主要内容有哪些？2018年《意见》规定了合理性审核的7项内容，但2018年《通知》还规定行政规范性文件不得增加办理行政许可事项的条件，规定出具循环证明、重复证明、无谓证明的内容；不得超越职权规定应由市场调节、企业和社会自律、公民自我管理的事项；不得违法制定含有排除或者限制公平竞争内容的措施，违法干预或者影响市场主体正常生产经营活动，违法设置市场准入或退出条件等；要对是否符合社会主义核心价值观进行评估。另外，国务院办公厅在2018年6月印发的《关于做好证明事项清理工作的通知》（在2018年《通知》之后）中，进一步提出“切实做到没有法律法规规定的证明事项一律取消”。这些规定的事项是否也可以或者应当作为合法性审核的内容？目前各省市关于行政规范性文件管理的规章对合法性审核内容的规定不尽相同，甚至差异较大，需要统一。

第三个问题，审核是仅限于合法性审核还是应当包含重大合理性审核？我们知道，行政诉讼对行政规范性文件的监督属于外部监督，对行政规范性文件的审查属于附带性审查，人民法院只对行政规范性文件的合法性进行审查。有专家认为，行政规范性文件的合法性审核，属于一个中央部门、一个地方政府或一个地方政府部门内部的监督纠错程序，审查强度应当高于作为外部监督的司法审查，对行政规范性文件中明显不合理的规定进行适当性审查。目前一些“奇葩文件”之所以引发舆情，往往不是合法性问题，而是合理性问题。事实上，《广东省行政规范性文件规定》就已经作出规定，司法行政部门对规范性文件的合法性进行审核（审查）；发现存在明显可行性或者适当性问题的，可以向制定机关提出建议。

第四个问题，行政规范性文件面向社会公开征求意见的例外情形怎么掌握？从目前已经出台的各省市和中央部门关于行政规范性文件管理的规章来看，一些文件按照2018年《通知》要求，规定“除依法需要保密的外”，一律向社会公开征求意见，一些文件则规定了比较多的可以不公开征求意见的情形。比如，某省文件规定，有下列情形之一的，可以不公开征求意见：（1）为应对和处置突发事件的；（2）可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的；（3）起草过程依法需要保密的；（4）法律、法规和规章另有规定的。甚至有些省份规定只有在对群众利益影响较大的情况下才予以公开征求意见。2018年《通知》要求，行政规范性文件不得以文件形式印发执行，未经公布的行政规范性文件不得作为行政管理依据。既然行政规范性文件的制定无论属于何种特殊情况，到最后都必须公开，是否还是需要在起草过程中采取一定的方式一定的范围公开，以减少人民群众、行政相对人尤其利益相关方可能出现的不满和抵触情绪。公开征求意见不仅来自科学决策、科学立法的要求，也是体现全过程人民民主的要求，应该坚持应公开尽公开。

第五个问题，备案监督属于主动审查还是被动审查或消极审查？备案审查是仅限于合法性审查还是可以进行合理性审查？2018年《通知》使用的是“备案监督”这样的表述，而不是“备案审查”，规定的主要涉及如何备案，对于是否开展主动审查、如何审查没有作详细规定，更没有规定备案审查是合法性审查还是兼顾合理性审查。中央部门或地方对此规定不一，有些规章要求对合理性进行审查，也有些规章只对合法性进行审查，比如《广东省行政规范性文件规定》规定，报送备案的规范性文件存在“其他明显不当情形”的，司法行政部门也应当提出备案审查意见。对此需要作出明确。

第六个问题，行政规范性文件如何充分听取行政相对人和利益相关方的意见，保护人民群众的合法权益？在制定行政规范性文件的过程中，听取利益相关方的意见是最为重要的环节，是容易引发舆情的高危点。2018年《通知》规定，对涉及群众重大利益调整的，起草部门要深入调查研究，采取座谈会、论证会、实地走访等形式充分听取各方面意见，特别是利益相关方的意见。建立意见沟通协商反馈机制，对相对集中的意见建议不予采纳的，公布时要说明理由。遗憾的是，目前关于行政规范性文件管理的规章很少对这一要求作出详细规定。

第七个问题，乡镇人民政府、街道办事处如何制定行政规范性文件并进行合法性审核？目前各省市规章大多数统一适用于各级政府，但也有省市如广东省规定乡镇人民政府、街道办事处的办法另行制定。关于合法性审核问题，2018年《意见》在实行本级审核原则的基础上，规定县级人民政府部门、乡镇人民政府级街道办事处制定的规范性文件，已经明确专门审核机构或人员的，实行本级审核，未明确的，统一由县级人民政府审核机构审核。一些省市也规定“鼓励县级人民政府对乡镇人民政府、街道办事处制定的规范性文件实行统一审查制度。”在执法权下放到乡镇、街道的今天，在明确责任、加强专门审核机构或人员建设的基础上，为了提高乡镇人民政府、街道办事处的积极性和行政效率，是否可以鼓励乡镇人民政府、街道办事处对其制定的行政规范性文件自行负责合法性审核工作？

鉴于时间关系，我就先跟大家分享我对这七个问题的思考，请大家指点迷津。在聚焦问题的同时，我们也要全面梳理各地行之有效的创新举措和成功经验，及时转化为理论成果和全国性制度成果。发现问题并解决问题非常重要，总结经验运用推广经验也同样重要。各中央部门、各地在行政规范性文件方面的实践和探索，为开展法学理论研究提供了丰富的样本和素材。可以说，行政规范性文件法治化研究，是行政法学研究的“富矿”，值得有更多的专家学者长期关注和投入。同时，行政规范化文件法治化的进程，也迫切需要有更多的专家学者积极参与进来。期待广大专家学者通过长期不懈的研究和努力，为推动行政规范性文件法治化和高质量建设、尽快制定我国第一部行政规范性文件法律法规，贡献源源不断的智慧和力量！

最后，预祝本次研讨会圆满成功，祝愿“行政规范性文件法治化和高质量建设”研讨会越办越好！

谢谢大家！