2020年11月16日，习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上指出：“民法典为其他领域立法法典化提供了很好的范例，要总结编纂民法典的经验，适时推动条件成熟的立法领域法典编纂工作。”行政法法典化一直是个世界性难题，虽然没有成熟的域外经验可资借鉴，但我国行政法法典化的初心从未改变。1986年，陶希晋就提出“新六法”的观点，彼时《民法通则》《民事诉讼法》《刑法》《刑事诉讼法》皆已制定，只缺少行政法和行政诉讼法。全国人大法工委为推进行政立法工作，专门成立了行政立法研究组。在研究过程中，陶希晋提出了制定《行政法通则》的想法，但囿于当时行政法体系的不健全和行政立法经验的不足，最终未能制定出《行政法通则》。转变思路后，我们开启了一条具有中国特色的行政立法道路：基于“先程序，后实体”的思想指导，在1989年制定《行政诉讼法》,确立了“民告官”制度；基于人权保护的客观需要，在1994年制定《国家赔偿法》,使我国国家赔偿走上法制之路；基于多元化解决行政争议的考虑，在1999年制定《行政复议法》,促进实质性化解行政争议；基于维护市场经济和社会秩序的迫切需要，先后制定《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》,实现行政行为和市场行为“双规范”。百年行政法治，成就有目共睹，中国行政法法典化的时机已经成熟。在未来行政法法典化的过程中，可以借鉴民法典制定的经验，采用“总则+分编”的立法模式进行推进，同时需把握好“中国特色”“以人民为中心”“与时俱进”三个关键词。

一、制定具有中国特色的行政法法典

行政法具有覆盖面广、内容分散、变化迅速等特点，因而行政法法典化一直是个世界性难题，也是长期以来各国行政法同仁的愿望和追求。目前，世界上尚无真正意义上的行政法法典。基本行政法典不是包含实体内容的行政程序法典，更不是纯粹的行政程序法典，应当是融实体法和程序法为一体的行政法典。荷兰《行政法通则》虽以“通则”命名，但其内容仍局限于行政程序，实体内容规定较少，实际上仍是一部行政程序法。德国《联邦行政程序法》是包含实体内容的行政程序法典，也并非真正意义上实体法与程序法耦合的行政法法典。韩国《行政基本法》的内容虽涵盖了总则、基本原则、行政作用、行政立法，但大多只是做了“下定义、明内涵”的工作，实际运用仍需要其它行政单行法的配套。因此，在没有成熟域外经验可资借鉴的情况下，我们应当坚定地走中国特色社会主义法治道路，做“第一个吃螃蟹的人”,率先启动行政法法典化工作，立足中国国情、解决中国问题，制定具有中国特色的行政法法典。

中国行政法法典化应当在立法模式的选择上具有中国特色。《中华人民共和国民法典》采用了“总则+分编”的立法模式，即通过总则将民法规范中具有普遍性的基本规定、民事主体、民事法律行为、代理、民事责任、诉讼时效、期间计算等共同因子提取出来，再对物权、合同、人格权、婚姻家庭、继承、侵权责任等单独编纂的立法模式。民法典的成功制定，提供了一个行政法向民法学习的机会。基于民法典经验的指引，中国行政法法典化亦可采用提取公因式的方法，以“总则+分编”的立法模式予以推进。具体而言，行政法总则应当包括一般规定、行政法主体、行政活动、行政程序、行政的监督保障与救济五方面内容；分编应当至少包括行政组织编、行政活动编、行政程序编、行政监督编、行政救济编等内容。

二、制定以人民为中心的行政法法典

习近平总书记指出：“加强党的政治建设，要紧扣民心这个最大的政治，把赢得民心民意、汇集民智民力作为重要着力点。”人民群众是历史的创造者，是决定党和国家前途命运的根本力量。中国行政法法典化必须坚持以人民为中心，做到法为民所立，最终形成的法典也必须是人民的行政法法典。为此，我们应当在制定行政法法典时加以设计，以实现规范行政权力、保障公民权利的双重目的。具体而言，应从行政法基本原则、行政法主体和行政程序等三方面内容予以体现。

第一，制定以人民为中心的行政法法典，必须明确行政法基本原则。行政法基本原则为行政法蕴含的根本价值，是贯穿于整个行政法律制度和行政法规范始终的基本准则。换言之，行政法基本原则是行政法的灵魂所在，任何具体条文的规定都不得与之相违背，否则就会因背离行政法的基本价值而无效。民法典已经确立自愿、公平、诚信、公序良俗等多项基本原则，实践中可对民事行为规范起到积极作用。但是，我国尚未以法律形式对行政法基本原则加以确定，学理上所述的合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信和权责一致等基本原则均来自于2004年国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》，较低的效力位阶直接导致基本原则的统领作用难以有效发挥。基于此，有必要在行政法法典化的过程中确定行政法基本原则，可将其写入总则的“一般规定”部分，具体包括人权保障原则、职权法定原则、法律优先原则、法律保留原则、平等原则、比例原则、诚信原则、正当程序原则、公众参与原则、行政公开原则和行政效能原则。

第二，制定以人民为中心的行政法法典，必须明确行政法主体。行政法学界虽对“行政主体”“行政相对人”“行政相关人”等概念进行了区分，并在理论研究过程中频繁应用此类表述，但这些概念尚未得到法律的确认。在立法过程中，公权力主体通常表述为“行政机关”“授权组织”“受委托组织”,而私权利主体则沿用民法上的表述方式，通常表述为“公民、法人或其他组织”。这在一定程度上导致了理论研究和立法实践的表述不统一，也无法直观显示各类主体在具体行政行为作出过程中的地位。因此，应在行政法法典化的过程中对这些概念予以明确。在公权力主体方面需要明确的概念有：行政主体、行政机关、授权组织、受委托组织；在私权利主体方面不仅需要明确公民、法人、其他组织、外国人等概念，还需要按照上述主体在具体行政行为作出过程中的地位，明确行政相对人、行政第三人和行政相关人的概念。

第三，制定以人民为中心的行政法法典，必须完善行政程序的相关规定。传统行政法一般从行政主体视角审视行政程序，认为行政程序就是“行政主体的程序”,简化程序、提高效率即是程序优化的目的所在，因此忽略了行政相对人亦是行政程序主体的客观事实。实际上，行政程序除了效率价值以外，还具有公正价值、秩序价值和民主价值，其之于行政相对人合法权益的保障作用亦不可忽视。行政法法典化的过程中，行政程序条文的设置不应仅局限于从正当程序视角规范行政行为或控制行政权，还应从行政公开、公众参与视角兼顾行政民主性的提升和行政相对人合法权益的保护。具体而言，总则中所涉及的行政程序条文，应是带有共通性、普适性的规定，包括行政公开、公众参与、证据、听取陈述与申辩、听证、期限、期间、送达等内容，而在行政程序编中则可以根据实际情况进行差异化的制度设计。

三、制定与时俱进的行政法法典

习近平总书记指出：“我们要在坚持好、完善好已经建立起来并经过实践检验有效的根本制度、基本制度、重要制度的前提下，聚焦法律制度的空白点和冲突点，统筹谋划和整体推进立改废释各项工作，加快建立健全国家治理急需、满足人民日益增长的美好生活需要必备的法律制度。”具体到行政法治领域，行政法法典化不应仅是简单的法律法规汇编工作，还应立足中国国情、聚焦中国问题，与时俱进地展开一系列补白、补弱工作。近年来，互联网、大数据、人工智能等新技术相继兴起并蓬勃发展，“数字法治政府”概念应运而生。新技术于法治政府建设而言，是机遇亦是挑战。一方面我们需要考虑如何顺应时代潮流，善用、巧用新技术助力法治政府建设；另一方面亦需要关注新技术可能对法治政府建设造成的潜在冲击。例如，如何协调好数字法治政府建设与个人信息保护的关系；再如，在数字法治政府建设的背景下，如何规避算法黑箱问题对行政程序透明度产生的不良影响。此外，随着国家治理体系和治理能力现代化水平的不断提高，治理手段和治理方式也由“高权、刚性行政”逐步向“柔性行政、刚柔并济”转变。时代对行政法学提出了新的命题、对行政法治提出了新的要求，行政法法典必须与时俱进，否则就会陷入滞后立法、无效立法的陷阱。具体而言，至少应当做好以下两方面工作：

第一，制定与时俱进的行政法法典，必须关注互联网、大数据、人工智能等新技术对法治政府建设的影响。目前看来，互联网、大数据、人工智能等新技术的成熟应用，已经促使行政程序的构成要素权重、行政程序的运行动力、行政程序关涉的法律责任及证明形式发生了较大变化。《法治政府建设实施纲要(2021-2025年)》对健全法治政府建设科技保障体系，全面建设数字法治政府作出战略部署，要求加快推进信息化平台建设、加快推进政务数据有序共享、深入推进“互联网+”监管执法。因此，在行政法法典化的过程中，需要在总则的“行政程序”章节中对新技术的应用予以回应。具体而言，新技术拓宽了信息公开的途径，应在立法过程中明确“政府信息公开可通过统一的政府信息公开平台、政府网站、政务新媒体予以公示”;新技术促使公众参与理念从被动参与到主动参与的转变，应在立法过程中明确“公众可通过政府网站、政务新媒体等方式参与重大行政决策”;新技术丰富了行政执法取证方式，应在立法过程中明确“行政机关可以利用电子设备或电子化系统自动取证，采取电子设备自动取证的，行政机关应当事先公告电子设备位置与监测内容”;新技术提升了电子政务水平，为行政机关和当事人提供了便利，应在立法过程中明确“行政机关可以利用法定的电子设备收集、固定违法事实，采取信息化手段或者其他措施为当事人查询、陈述和申辩等提供便利”。

第二，制定与时俱进的行政法法典，必须根据实际情况丰富行政行为类型。目前，我国以法律形式确定的行政行为类型只有行政处罚、行政许可和行政强制，但实践中行政机关作出行政行为的种类数以百计。当公民、法人或其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益而提起行政诉讼时，法院常以“该行为不属于《行政诉讼法》第十二条所规定的范围”,作出不予受理决定。从理论上看，任何公权力侵犯公民权利的情况，除法律另有规定外，都应当进入行政诉讼予以救济。但是，基于司法资源有限性的考虑，我们在确定行政诉讼的受案范围时采用了列举方式，等到时机成熟后再循序渐进逐步扩大行政诉讼的受案范围。所谓“时机成熟”,实际上是一个行政、司法双重认知的过程，需要经历定义明确、属性界定、特点归纳、实践运用等多个阶段，并非一蹴而就。行政法法典化可为丰富行政行为类型提供一个契机。对于已有初步认识，但无法达到全面认识的行为，可在总则的“行政活动”章节中对该概念先进行定义，待条件成熟后再进行下一步立法，如行政协议、行政指导、行政调解、行政和解、行政决策、行政规划、行政服务、行政资助、行政登记、行政奖励、行政评估、行政备案等。对于已经全面认识且具备立法条件的行为，可直接在行政活动编中设专章予以规定，如行政处罚、行政许可、行政强制、行政征收征用等。

行政法法典化是一个世界性难题，但难题并不一定意味着无解。我们要坚持中国社会主义法治道路，编纂具有鲜明中国特色、以人民为中心、与时俱进的中国行政法法典。筑法治之基、行法治之力、积法治之势，向世界提供一个行政法法典化的中国方案，不断提升行政法领域的中国话语权。