内容摘要：行政公益诉讼被告资格不能简单套用普通行政诉讼的被告资格理论，而须结合监管职责、受案范围、行为类型等要素进行综合考量。连接这些要素最多的是“监管职责”要件，因此厘清“监管职责”是确定被告资格的前提。“监管职责”应该在监管模式、公益保护效能、法律规范框架下加以确定。行政公益诉讼的办案领域存在综合统一监管、过程监管、系统监管三类监管模式。无论在哪种模式下，行政公益诉讼被告资格的确认规则就应在遵循监管规律和结构的前提下，建立适格被告要件之间的直接多维关联，并尽快在规范层面予以建构。

关键词：行政公益诉讼被告资格 被告适格 检察公益诉讼 监督管理职责 行政监管模式

一、问题的提出

在普通行政诉讼中，确认行政诉讼原告资格的难度高于确认被告资格；在行政公益诉讼中，确认被告则比确认公益诉讼起诉人复杂。事实上，行政公益诉讼被告适格要件的理论争议和实践分歧严重。普通行政诉讼被告资格有两条确认规则：第一顺位的规则是“谁主体，谁被告”；第二顺位的规则是“谁行为，谁被告”。适用“谁行为，谁被告”的前提是被告需具有能独立承担法律责任的主体资格，所以两条规则有主次之分。我国传统行政法理论将行政诉讼视为行政行为合法性的验证环节，使得行政主体理论与被告资格之间产生了异常紧密的关联性。但2021年4月1日开始施行的最高人民法院《关于正确确定县级以上地方人民政府行政诉讼被告资格若干问题的规定》（法释〔2021〕5号，以下简称“《被告资格司法解释》”）不再强调被告必须具有行政主体资格，凸显了“谁行为，谁被告”规则的独立性。对于行政诉讼的被告资格与原告资格，最高司法机关展现出两种截然不同的态度。一方面，最高人民法院在《被告资格司法解释》中主张行政诉讼被告资格应适度脱离与实体法的关联性；另一方面却在司法实务中强调原告资格必须与实体权利紧密结合。如此大相径庭的两种趋势令人难以抉择，同时不免疑虑行政公益诉讼被告资格的确认标准究竟应该追随哪一种趋势？

2021年7月1日开始施行的《人民检察院公益诉讼办案规则》（高检发释字〔2021〕2号，以下简称“《办案规则》”）未对行政公益诉讼的被告资格进行明确规范。《行政诉讼法》在不同的条款中规定了起诉条件与被告适格。理论上被告适格是实体审查要件，也是受理审查要件。但《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2020〕20号，以下简称“《两高检察公益诉讼司法解释》”）第22条、第23条将行政公益诉讼的起诉条件与受理要件予以统一。因此，被告适格条件只是实体审查要件之一。依据《行政诉讼法》第25条第4款、《办案规则》第67条至第74条，检察机关可在法定的受案范围对保护国家利益或者社会公共利益（以下简称“两益”）负有监督管理职责（以下简称“监管职责”）的行政机关违法行使职权或者不作为进行监督。似乎行政公益诉讼的被告适格要件是：第一，在法定受案范围内对“两益”负有监管职责的行政机关或者法律法规规章授权的组织；第二，违法行使职权或者不作为；第三，经诉前程序“两益”处于受侵害状态仍然没有依法履行职责；第四，被人民法院通知应诉的行政主体。然而，《行政诉讼法》《两高检察公益诉讼司法解释》《办案规则》对被告适格这四个要件之间的关联性未予以清晰界定，致使行政公益诉讼被告资格存在模糊性。《办案规则》第71条规定了“行政机关不依法履行职责的行为”与“公益受到侵害”的关联性；第72条规定了检察机关认定行政机关监管职责的依据与参考。但监管职责、公益损害这两项要素与其他被告确认要素之间如何排列组合呢？互不相同的6个数字有720种排列方式，何况以上至少4项被告资格的确认要素还存在诸多差异，比如诉前程序中行政机关的回复与整改情况差异较大，还可以细分成诸多类型。因此，检察机关依据《办案规则》对被告适格进行的解释空间非常宽广且不具有确定性。在公益诉讼实践环节，检察机关通常采取逆向线性推导方式建立“行政机关是否有监管职责”“不依法履行职责”与“公益受到损害”几个要件之间的关联性。从结果的角度看，损害可能是多因造成的；从规范的角度看，行政机关的“监管职责”的内涵与外延十分丰富，很容易找到谁负有监管职责；但从实务角度看，却无法充分证明公益损害与监管职责具有唯一的关联性。

二、确定“监管职责”必须考虑的三个维度

在普通行政诉讼中，被告的认定主要以具备可诉性的行政行为作为基准点；而在行政公益诉讼中，被告的认定是以“法定监督管理职责”为基准点。这一方面是因为“监管职责”是确认行政公益诉讼被告资格需要考量的诸多要素叠加起来的最大公约数，另一方面作为建基于检察机关法律监督职权之上的诉讼形式，行政公益诉讼根据国家利益和公共利益的保护职责所属机关来认定被告资格也是理所当然的。然而，监管的复杂性决定了单凭静态法律规范无法精准推定监管职责。在当前制度环境下，应该对监管模式、公益保护效能、法律规范三个维度进行综合考量，以结构、实质、形式层面的分析与综合为基础，紧密结合案件所涉公益和事实特征，理性稳妥地确定行政公益诉讼的适格被告。

（一）行政监管模式中“监管职责”的多面性

2017年6月2日，最高人民检察院在向全国人民代表大会常务委员会提交《关于提请审议〈中华人民共和国行政诉讼法修正案（草案）〉和〈中华人民共和国民事诉讼法修正案（草案）〉的议案》时，考虑到我国行政监管模式已经发生变革，故在列举行政公益诉讼受案范围时摒弃了“行政管理职责”的表述，选取了更具包容性的“监管职责”表述，以正确描述政府在社会主义市场经济中的多重作用。比如我国国有资产管理活动分阶段地受市场监管与行政管理调整，而环境、食药等领域则属于典型的行政监管领域，只留下部分剩余监管权给市场与社会。基于理念的变化带来的法律术语变化既符合行政监管的实际，也不违反法理，最终被立法所确认。但是监管结构的复杂性与监管主体的多元性势必会给行政公益诉讼被告确认提出新的挑战。根据法定授权，行政公益诉讼共有“十大受案范围”,其监管结构可以大致分为三类：

1.综合统一监管模式

主要适用于生态环境、安全生产等领域。所谓“综合统一监管”就是明确哪个机关是统一监管部门，再按地域、层级、事务等标准划分出专门的监管内容交给其他部门监管。在该模式中框定监管职责的难点在于除了统一监管部门，分管部门的监管职责也十分庞杂，且与统一监管部门会存在交叉或者重叠的情况。而且，部分行政管辖处于不断变动之中。当主管（统一监管）与分管（专门监管）之间发生管辖冲突时，通常由人民政府来厘清权责争议，特别是在遇到与公共利益相关的法定职责认定依据不明确或者滞后，特殊事务管辖与地域管辖原则发生冲突时，可能还需省级以上人民政府厘清。若吉林省长白山保护开发区管理委员会（正厅级）与国有林地所属的林业主管部门（副县级）就开发区内国有林地的监管职责有争议时，仅由基层检察机关依据法律法规规章做出谁有监管职责的判断并不符合法律要求。

2.过程监管模式

主要适用于国有土地使用权出让和国有财产保护等领域。从法理角度看，以中间性、过程性行政行为为监督对象，与我国行政诉讼制度坚持的行政成熟原则有一定的冲突。传统行政法学只注重最终的法效果与形式，而不关注该效果发生的过程以及各种行为形式与过程之间的内在关系。行政成熟原则强调司法权不应跨越行政组织边界，只有当行政行为形成并对外产生法律效力才能被审查。所以，在行政组织内部的诸多流程，如准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为都不属于行政诉讼受案范围。组织是为实现目标而设计出来的工具实体，旨在完成分工与合作任务，是一种履行控制与管理功能的社会集群单位。行动者、集体行动、行动结构、行动过程都是组织中的共在现象。若行政组织内部的部分行动者背离公共行政的“公共性”原则，在行使权力的过程中对公益造成危害，特别是当这类行政公益诉讼案件已经追究过责任人的刑事责任且行政违法的事实和证据充分时，再囿于普通行政诉讼的成熟原则、恪守外部行政边界而放任造成公益实质损害的行政行为，未必就符合法治原则。

3.系统监管模式

主要适用于食药安全、个人信息保护、未成年人保护等领域。此类监管模式按时空、类型等标准进行分段、分层、分类划分之后，并没有确定统一监管部门或者统一监管部门的监管领域与作用有限。参与的各个监管部门具有一定独立性，无需其他部门的帮助与合作，也不必耗费资源去协调配合或者化解矛盾，因而可以将执法力量和精力集中于本部门职责范围内。但是，动态的系统型监管模式涉及不同层级、不同条线监管链条的运动变化与协调配合问题。若各自为政，协调配合不畅，自然会留下监管漏洞。

三种模式存在部分重叠交叉。因系统监管是多个维度、多个体系的综合监管与过程监管的集合体，其中自然有综合监管模式和过程监管模式的面向。若综合监管模式不强调统一监管，也可以与系统监管模式等同。但无论在哪种模式下，各类主体都会以不同方式参与监管过程，据此可进一步将监管职责分为主要、次要，决定性与辅助性监管职责。特别需要注意的是有些监管职责并非主要监管职责，比如信息报送或者用于衔接多个监管主体而设的辅助性、次要性监管职责。某一主体未能履行辅助性监管职责直接造成了公益实质性损害，是可能成为被告的。但若该辅助监管职责与公益损害之间并无直接因果关系，则该监管主体不应成为被告。比如《畜禽规模养殖污染防治条例》第23条第2款规定，“乡镇人民政府、基层群众自治组织发现畜禽养殖环境污染行为的，应当及时制止和报告”。“制止”是暂时性措施，并不一定具有强制效力，也非最终的行政行为。“报告”是行政内部程序的一环，通常不对外产生法律效力。乡村环境综合监管是由多个行政主体的一系列行政行为共同完成的，而乡镇人民政府的制止与报告行为并非整个监管体系中的关键环节，县环保局才有义务申请县政府拆除养殖场。乡镇人民政府未履行报告职责并不是县政府不履行强制拆除职责的直接原因，此类辅助性监管职责也不应成为行政公益诉讼被告适格的要件。除非行政机关未履行该辅助性监管职责是造成公益继续损害的直接原因。

（二）效能原则下“监管职责”的正确性

行政效能原则不仅在我国有明确的宪法规范基础，也是世界各国普遍尊重与保障的原则。威尔逊尝言：“公共行政的研究目标在于：一是研究政府应如何适当而成功地运作；其二是政府如何能在花费最少的金钱与资源的条件下，以最有效率的方式来从事各种活动。”根据传统管理途径的观点，公共行政的意义在于追求效能、效率以及经济的最大化。但总体而言，欧美国家对行政不作为行为的司法审查大多采取了谨慎干预的态度，尤其是在要求积极作为的案件中更多体现了对行政机关的尊重。我国宪制虽与西方不同，但从国家机关合理分工配合的角度出发，行政公益诉讼不宜以司法治理之名过度影响行政效能，也不能因诉源治理或者仅依据没有回复检察建议这个理由就认定谁是监管主体或者承担监管失职的主要单位。因为管理与法律的“责任”概念存在实质差异。行政管理学领域的“监管责任”与管理者在特定岗位和职务上开展社会活动及承担的角色义务相关。法律上的“责任”实质是“课责性”（legal liability），是通过正式的制度开展的课征、制裁与处罚。

我国行政公益诉讼实践中认定行政机关不依法履行职责的主导逻辑是从公益受损的结果倒推行政机关是否负有监管职责。在多数情形下，行政监管措施均由法律授权界定其内容和范围。但是，逆向推导逻辑却并不一定正确。这是因为行政监管的合法性、可行性还需要结合其他要素进行综合审查。在多元主体参与的行政监管中，不同主体承担不同性质的监管职责，对公益损害后果的影响也会有所不同。只对损害结果进行单向的、线性的回溯性推导，被告的监管职责将被泛化，而“势弱级低”的部门最可能成为行政公益诉讼被告。根据行政组织的一般原则，监管职责应当与监管结构相配套，并结合不同主体的权威、执行能力和经济能力进行配置。作为最基层的部门，乡镇政府的权威、权能是最低的。然而，我国行政公益诉讼实践中，乡镇人民政府被诉的案件比例明显偏高。

在行政公益诉讼实践中检察机关主要针对行政不作为提起诉讼。普通行政诉讼通常较少关注行政机关的积极行政问题。《行政诉讼法》对给付行政的审查范围与密度极为狭窄。而在行政公益诉讼中，检察机关经过诉前程序，一旦认定“国家利益或者社会公共利益处于受侵害状态”且行政机关“未依法履行职责”，根据《办案规则》就可提起诉讼，并不考量积极行政的可行性或者选择性执法的现实原因。行政机关的不作为可能是复杂原因造成的。特别是近十年来，我国行政监管职能变动不居，监管边界比较模糊，因监管分工或监管主体多元复杂引发的监管失效例子不胜枚举。根据《办案规则》第2条，人民检察院办理公益诉讼案件最重要的任务是促进国家治理体系和治理能力现代化。检察机关若不深究立法原因和执法的客观困境，未找到适格被告就提起诉讼，不可能找准监管失败的症结，揭示出监管薄弱和监管职责不明等问题。这样的行政公益诉讼既不符合诉的利益，也没有动用国家审判力量的必要性，更谈不上实现公益诉讼司法治理的效果。

司法实践中，人民法院较少审查行政公益诉讼被告的适格问题。一方面是因为在受理审查环节人民法院对公益诉权多采取“二阶段审查”，较少依据诉的有理性要求检察机关向正确的被告提起诉讼。另一方面在实质审查环节人民法院变更被告的权力受到检察建议制发对象、诉前程序中行政机关履职情况等因素的影响，很难独立决定被告的适格性问题。但是行政公益诉讼主要针对行政不作为，人民法院不应只审查“明确被告”而应基于职权主义原则审查检察机关是否针对“正确被告”提起诉讼。否则，行政公益诉讼被告资格就被简化为“谁不作为，谁被告”规则。这种简化势必弱化行政公益诉讼的公益保护效能。因此，为了保障行政效能原则与实现公益救济目的，人民检察院应在结合监管效能的前提下，针对正确的被告提起诉讼，而非像普通行政诉讼一样只是提出“明确被告”而已。

（三）规范层面上“监管职责”的确定性

不同监管模式中不同的监管措施与法律规范的关联方式存在较大的差异。确认监管职责首先应该充分考虑监管措施的法律规范特征。行政公益诉讼确认适格被告的过程也应充分尊重法律规范，并有效利用现行规范允许的衡量空间。

我国行政监管模式中既有行政管理、旧式管制的职责，也有新公共管理中的治理手段。治理是“人为地制定出的种种约制”, “涉及政治的、经济的和社会的交互”。为了实现治理目标，政府通常会高度依赖“第三部门”，如商业银行、公立医院、国有企业、事业单位等采取新型政策工具，比如贷款担保等，反而政府直接监管所占比例较小。所以，“监管”跟“治理”的目标、主体、手段与结构有较大差异。政府治理活动尽量不把行政相对人作为对象，而是以问题或者风险为工作对象，引导各种力量共同参与执行治理任务。所以，治理与监管（老式的管制）的异同在于前者是倾向于用社会化来丰富政府的秩序之学，而后者是主要聚焦于政府如何履职的管理之学。治理以防范风险或者降低事件的危险程度为目标，其部分措施不属于法律强制约束范围；行政监管的各项行动或决定则均具有法定效力，并十分依赖政府的强制执行力，合法性原则是其行动的底线。

实践中，人民法院通常主张“应该狭义地理解‘监管职责’，仅指行政机关依据法律、法规或者规章的明确授权行使的监管职责，而不包括行政机关运用公共权力使用公共资金，组织相关部门对生态环境进行的治理”活动，并认定检察机关要求行政机关承担生态环境的治理职责不属于行政公益诉讼的受案范围。检察机关则倾向于广义地使用“监管职责”，但有时会不当扩大行政监管范围，课予行政机关较重的责任。在湖北省宜昌市点军区人民检察院诉宜昌市点军区环境保护局案中，为了实现对多年违法排放养殖废水形成的沟渠残留污染物的彻底治理，检察机关认为环保局怠于履行监管职责，即未建设、未经验收、验收不合格污染防治配套设施，提起诉讼督促行政机关建设污染防治配套设施并验收合格。“环境彻底治理”是一个宏大的目标，建设防治配套设施必然涉及诸多经济活动，不可能只局限于法律活动，也不可能仅借助行政行为完成；而验收污染防治配套设施以及得出验收合格的结论属于行政机关的另一项法定职责。治理目标下需要行政机关履行的具体职责具有很多超出行政监管本质，且不属于法治调整的内容。

在规范层面上，行政公益诉讼被告的“监管职责”并不清晰。根据《办案规则》，人民检察院认定行政机关监管职责的依据是法律法规规章并参考行政机关的“三定”方案、权力清单和责任清单等；而判断“行政机关是否有监管职责”是认定“未依法履行职责”的前提，且将行政机关“未依法履行职责”包含了“未全面采取整改措施”。这样的推导逻辑显然被司法实践所影响并扩大了规范层面上“依法履行法定职责”的推理结构。2020年最高人民法院印发《关于行政案件案由的暂行规定》（法发〔2020〕44号）中规定“未依法履责、不完全履责、履责不当和迟延履责等以作为方式实施的违法履责行为，均不属于不履行法定职责”。虽然《办案规则》第71条明确规定对“行政机关不依法履行职责的行为与国家利益或者社会公共利益受到侵害的关联性”需进行调查。但何谓“关联性”呢？是指前者与后者之间有某种联系？“某种联系”是实质性的还是逻辑推导性的联系，是前因后果还是多因一果的关联？《办案规则》并未明确规定。

综合以上分析可见，不同监管职责与公益损害结果之间应区分出直接与间接、实质性与推导性等不同的关联性；不同监管职责的法律可追责性存在本质差异；确定行政机关“是否有监管职责”除依据《办案规则》第72条之外，还需与违法行为类型相对应。比如违法行政行为类型包括法律行为与执行行为，也包括行政过程性、中间性行政行为，但不包括事实行为。而判断行政机关“是否全面履行职责”与其是否有权作出某类行政行为有关。比如大部分行政机关无强制执行权，只能申请人民法院非诉执行，若人民法院未受理或者裁定不予执行，行政机关可能无法有效保护“两益”，做到“全面履职尽责”。总之，司法机关应当深入认识现有规范的概括性、模糊性和适恰性，在符合法治原则的前提下，利用现有规范体系允许的衡量空间，结合监管模式和公益保护效能，审慎确定行政公益诉讼的被告资格。

三、综合监管模式中的被告适格

亚里士多德在《政治学》中就提出过部门划分理论。当代的部门划分理论被称为“行政管理理论”，即在组织总体目的既定的情况下，将任务分派到可管理的单位予以专业化，最后建立最高部门形成组织。科学研究表明这种方式的总成本是最小的。至于部门分工出现的衔接问题，可通过层级控制与明确统一监管的方式来化解。在综合监管模式中，行政监管主体较多。但该模式会将监管的标准、方法、内容、程序等要求维持到一定水平，保持统一监管的一致性，以化解多主体执法可能带来的差异对待风险。比如在环境综合监管模式中，统一监管部门（环境主管部门）是环保局；饮用水源地及湖泊、内河等区域的水环境监管（专门监管部门）由水利局负责；而排污口的强制拆除权则属于县级以上人民政府，其对环境质量承担指导、协调、辅助和保障的职责。

在“绥德县环境保护局不依法履行环境保护行政管理法定职责公益诉讼案”中，人民法院认为法律虽然明确规定在水源保护区排污口的拆除、罚款的处罚权属于县人民政府，但对违法行为的立案、调查、向享有处罚权的水务部门建议处罚、配合有强制拆除权力的县人民政府确定执行对象、将涉及的违法主体依法移送公安部门拘留等仍属于被告环保局应当履行的职责；环保局对该行政区域的环境保护工作实施统一监督管理，其自然对绥德火车站未经环保验收即运行、运行过程中存在未按环保要求进行污水处理、利用排洪涵洞排放污水和在毗邻水源保护区的区域排放等违法行为负有监管职责，因而法院判决确认环保局未依法履行环境保护监管职责的行为违法。二审时，人民法院维持原判。

生态环境监管是一项综合监管工作，执法程序繁多、周期漫长、程序之间衔接性强。若下一个执法主体不启动程序，上一个执法主体即便做出处罚也无法独自完成行政执法的“最后一公里”。虽然县环保局是统一监督管理部门，但依据法律规定，无论是与铁路局协商确定行政处罚的行政相对人还是直接拆除排污口都属县政府的权责。即便按水源地的专门管辖原则，本案的被告也应是水行政主管部门，而非环保局。在本案中，若想实现环境保护目标，需要彻底拆除饮用水源地的四处（环保局曾做过行政处罚因被处罚人未签收而无法执行）和非饮用水源地的一处违法排污口（起诉后环保局予以补罚）。环保局在第一次行政处罚之前和之后都向县政府打过报告，县政府跟铁路局协商管辖权无果而搁置。2017年检察机关发现本案公益损害后果是由多个排污口造成，即便再处罚也无法解决问题，只有彻底拆除排污口才能制止环境污染。在检察机关起诉之前，县政府曾决定由县水务局对县五里店水源保护区无定河河道上的排污口实施封堵专项活动。这说明县政府也完全了解制止环境污染的方法。

在行政公益诉讼中，若按“谁不作为，谁被告”规则确认被告，需要强化被告“应为”“能为”与“不作为”之间的关联性。首先，“应为”是指行政机关依法应履行该职责。在本案中，依据法律规定，水务局负有对江河非法排污行为的监管义务，县政府对行政管辖争议有化解的义务并且负有强制拆除排污口的职责。即便环保局对非水源地的一处排污口未进行处罚，但能将前后五处排污口进行强制拆除的行政机关只有县政府。从“能为”角度看，要维护公益就必须制止非法排污，要制止非法排污只处罚不行，还需要采取强制拆除措施。与公益损害有直接因果关系的是县政府的不作为；只有县政府“能为”，公益才能得到保护或者制止公益的继续损害。检察机关认为环保局未对非水源地的一个违法排污行为进行处罚的不作为，与“应为”“能为”的关联性不大。环境公益受损与未制止排污有直接因果关系。基于本案的综合监管结构，环保部门处罚并不能有效制止污染，还需要其他监管部门采取措施，如县政府采取强制拆除措施。本案以环保局为被告，没有区分主次监管职责，未厘清公益损害缘由。在综合统一监管模式中，厘清监管职责需要在监管框架中分清监管主、次职责和履职顺序、步骤等要素，然后考量哪个（些）行政机关能终止公益损害或者能对公益损害产生补救性效果，由此建构行政公益诉讼被告适格条件。若执行行为对终止公益损害或者补救公益损害的行为有直接影响时，有执行权的主体应成为适格被告。当公益损害的结果由多个部门共同违法履职或者不履行法定监管职责造成时，可能会有多个监管主体符合被告资格。人民检察院可对多个行政机关分别立案，分别提起诉讼，而不应任意选择被告，武断框定或者排除监管职责与公益损害之间的关系；或者向同级人民政府或者“府检”共同向上一级机关（人民代表大会或其常务委员会）申请由其决定谁有法定职责，不宜以法律监督之名随意确定公益损害与法定监管职责之间的关联性。

四、过程监管模式中的被告适格

国有土地使用权出让和国有财产流转须经历漫长的内部程序。学界将国有土地使用权出让分为行政阶段与民事阶段。其中行政阶段有大量的内部行政程序环节，是“多机关、多程序、多行为”的连续性的行政过程。传统的行政法学理论将行政机关的内部程序视为行政组织内部问题排除在研究范围之外。20世纪60年代末在日本兴起的“行政过程论”批判了传统行政法学只考察结果的缺陷，“将行政行为理解为宏观意义上的过程，并设计存在于其中各个阶段的微观过程，进而分析其特征予以体系化”。我国行政法学借鉴了日本行政过程理论，将行政活动作为整体来研究，视行政行为为广义概念。比如《行政处罚法》《行政许可法》都将事前、事中、事后过程纳入规范视野。但2014年修订的新《行政诉讼法》坚持“一行为一诉”原则，限制了司法权监督行政过程中的多个行政行为。随后，最高人民法院强化了“一行为一诉”原则在行政诉讼案件受理与裁判中的适用。

在国有财产保护领域行政公益诉讼中，若检察机关只能监督一个行政行为，会大大降低司法治理的作用。笔者在中国裁判文书网上查询到的28个涉及农机补贴的行政公益诉讼案件中，政府补贴流失大多是某个中间环节的行政主管部门违法审核补贴资格所致。补贴资格的审核与补贴结算发放不是截然分开的两个行为，但最后一个行为并不必然承接前置行为的所有后果。在28个案例中，检察机关以财政局、农业机械管理局为共同被告的案件仅有一例；大多数案件以县农机主管部门为被告、财政主管部门为第三人提起诉讼；少数案件仅对农机主管部门提起诉讼。在大部分案例中，检察机关的诉称包括：县农机主管部门在某公司购置、安装的塑料大棚实地验收过程中，在明知大棚没有喷绘“国家补贴机具”字样的情况下，未对塑料大棚的品牌、规格型号进行认真审核，也未严格测量、核实塑料大棚的实际建设面积；未认真审核施工表和供货协议是否真实，未核实塑料大棚是否由某公司生产和搭建；未履行公示程序和派员到现场察看，就在验收材料上签字确认，违反了大棚验收程序要求，导致国家补贴资金被套取。而县农机主管部门都提出自己的确认行为仅是补贴操作程序的中间阶段性行为，农机购置补贴资金的审核拨付是由省级农机管理部门“审核”后，“通过国库直接支付到相关企业、经销商账户”；其审核行为对补贴户的影响已被后续的补贴资金结算、支付行为所吸收，不具有单独的可诉性，县农机部门也无权要求行政相对人返还被套取的补贴资金，不属于行政公益诉讼的适格被告。

图1 农业机械购置补贴专项资金发放流程

根据《农业机械购置补贴专项资金使用管理暂行办法》（财农〔2005〕11号，已失效）、《福建省农业机械购置补贴专项资金使用管理规定（试行）》（闽农计〔2006〕141号）等规定，补贴资金的发放程序复杂（如图1）。以上申请程序既可以属于“多机关、多程序、多行为”也可以属于“多机关、多程序、一行为”模式。若将行政行为视为一个狭义概念，可将补贴结算之前的流程视为内部行为；若依广义概念，可将县级农机主管部门、省级农机部门与省级财政部门的行为视为三个不同的行政行为，统称为广义的行政行为。与德、日概括肯定式不同，我国行政诉讼受案范围采取的是罗列加概括方式，原则上可对已生效的行政行为单独提起诉讼，并不存在行为类型受限的制度性阻碍。而且，行政公益诉讼对广义的行政行为进行监督才符合客观诉讼性质。受行政成熟原则限制，当补贴还未由省级（或者县级）财政部门结算时，县级农机主管部门的审核行为是最终结算补贴行为的先行行为，并不产生最终法律效力，不能单独提起诉讼。与普通行政诉讼不同，行政公益诉讼获得的案件线索大多数来自刑事检察。在刑事案件中发现所涉的行政行为也存在违法且公益损害还未挽回时，在不违反“一事不再罚原则”和“诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的”等情况下，通常会再办理相关的行政公益诉讼案件。这样的行政公益诉讼案件具有一定特殊性，集中表现在被监督的行政行为效力方面。因为刑事案件已办结，补贴行为必然已经生效，损失已经造成且未挽回，再针对过程性行政行为提起诉讼，不应受行政成熟原则限制。当然，也可以按违法性继承原则来处理，进而本案案件似乎只能以财政部门为行政公益诉讼被告。

行政公益诉讼天生具有监督功能，行政机关败诉会使其在依法行政考核中获得负面评价。若只以财政部门为被告，该部门定会满腹委屈：其履行的形式审查并非真正的决策行为，却要承担行政行为违法的后果，后续还需继续履行收回流失资金的职责。深入观察行政过程会发现，省级农机管理部门、省财政部门（包括县财政部门）的审核都是形式审核；县级农机管理部门对补贴资格的审核确认和购机行为的验收是整个农机补贴活动中的关键和实质性审核环节。从监督效果的角度看，人民法院审查省财政部门行为与审查农机管理部门行为有很大的差别，合法性审查的范围、内容、强度都不一致。以财政部门为被告只能进行形式性审查；以县农机主管部门为被告则会运用实质合法性原则进行审查，监督力度自然更强。对于政府管制而言，政府容易通过管制改变一个私人组织的行为，却很难管制自身。有学者比较日、法、德、英、美五国通过法院、立法机关和官僚单位实现监督科层制目的的效果，其中法院监督科层制力度最大的是美国，其次是德国。英国和日本主要是靠官僚单位自身的层级制来实现自我管制。在“多主体、多程序、多行为”模式里，若靠官僚机制进行自我管制，会因各个行政机关之间没有对应的领导与被领导关系而效果不佳。比如本类案件中的省财政部门和县农机管理部门。让做出最后行为却不是实质决策的部门来承担连续行为的最后结果并不符合责任理论。

综上，在过程性监管模式中存在“主次监管职责”时，行政公益诉讼被告资格要件之一是造成公益损害结果与广义的行政行为应具有直接因果关系。在此监管结构中，直接造成公益损害的行为是县农机主管部门的行为，而非作为执行行为的财政部门的结算行为。若不以县农机主管部门为被告，而以财政部门为被告，不仅混淆了实质性监管职责与辅助性监管职责的区分，也模糊了公益救济的根本诉讼目的。从规范层面看，县农机管理部门没有直接收回结算资金的权力，只以县农机管理部门为被告不能保证收回流失的财政补贴款。如人民法院严格遵循“一行为一诉”原则，检察机关只能分别提起诉讼，即起诉财政部门撤销补贴结算行为并追回补贴；起诉县农机管理部门确认补贴资格违法。但该案已经刑事程序认定为县农机局工作人员滥用职权，不再需要提起撤销结算行为或者确认审核行为违法的行政公益诉讼。在实践中，人民法院在22个案件中认同了检察机关诉求，通知县财政局作为第三人参加诉讼。这样既能提高诉讼效能也符合法理。《俄罗斯联邦行政诉讼法典》第38条第4项规定：“被告是行政法律关系或其他公法关系所产生的争议中被提出请求的一方当事人，或者被行使监督职能或其他公共职能的原告向法院提出请求的一方当事人。”我国法律对此虽无明文规定，但从法理上可以认同此规定蕴含的原理。循此原理，人民法院对于检察机关认定的第三人可给予一定程度的尊重。当然，检察机关介入科层结构内部的前提是行政公益诉讼案件线索来源于刑事检察等领域且行政行为已生效，违法事实与证据充分且能证明该行为直接或者实质性造成公益损害。检察机关基于“回溯性聚焦”的进路，将造成实质性公益损害的行政机关视为适格被告（监督对象），可以发现隐藏在组织之内的关键决策者或者实际行动者，如此不仅能强化行动者之间相互依赖关系，还有益于维护内部行政程序的公正运行。这样的办案是在遵守成熟原则的前提下，在刑行衔接情形下对行政行为进行全过程、“深水区”的监督，通过第三方强制手段打破了封闭的行政过程。

五、系统监管模式中的被告适格

（一）“剩余监管权”不属于行政机关的监管职责

世界各国监管模式不尽相同，但大都承认政府在食品药品安全监管中的主导角色。所以对“剩余监管权”（residual regulation）的归属也有不同的理解。有些国家在事前培育市场和引导社会方面或者当市场无法自我调节以及社会监督失效时，由政府行使剩余监管权。而我国实行严格的食品安全行政监管模式，只有很小一部分溢出的剩余监管权交由社会与市场。因此，即使确定了监管结构，也会出现行政监管职责转移的情形。在2021年“宣恩县市场监督管理局诉宣恩县人民检察院行政公益诉讼案”中，两个网络平台及入网餐饮服务提供者未在网上公示网络餐饮服务食品安全量化分级信息，及部分入网餐饮服务提供者未在餐饮服务经营活动主页面公示食品经营许可证。根据《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》（国家市场监督管理总局令第31号）第9条、第10条规定以及《国家食品药品监督管理局关于实施餐饮服务食品安全监督量化分级管理工作的指导意见》（国食药监食〔2012〕5号，2020年12月7日废止），由省级市场监督管理部门开展量化分级工作，但网络餐饮服务食品安全量化分级由市级市场监督管理局负责评定。宣恩县市场监督管理局对一审判决不服提起上诉。二审判决时撤销了一审判决，并予以改判。餐饮服务量化分级评定有助于查出食品安全隐患，事关人民群众身体健康和生命安全。分级评定是餐饮服务食品安全监督的动态等级评定，应当实事求是、合理审慎，不能操之过急、敷衍应付。且2020年起市场监管总局已开始指导中国烹饪协会等相关行业协会制定《餐饮服务量化分级评定规范》，积极指导“量化分级评定由行业引领、消费引导、社会共治”协力完成。该项行政监管职能已转化为行业协会的职能，不能再据此要求市监局三个月内履行该项监管职责。

（二）多头监管下的兜底监管职责

在组织理论中，政府机构是依任务分派而来的，不同的任务如生产、协调、服务、监督活动形成不同的单元，一般的科层组织强调单一任务应只交给单一部门，以避免职能交叉。这类监管可称为“多头监管”，即获得单独授权并独立承担责任。当然，“纯粹”的官僚制模型并未考虑到组织活动的偶然性、突发性或者组织内的剩余性业务如何归属的问题。特别是在系统性的监管网格中，行政相对人的行动多变，并不一定按固定的监管模式采取行动，会主动打破条块化监管规划，潜入分段监管、分级管理制度内部或者交叉领域，搅乱监管部门的内部分工，寻找执法空白或执法盲点，为违法行为寻找空间。而且当食品安全风险发生时，也常常会难以确认谁有监管职责。在组织学上，针对组织活动的复杂性和风险性，会将具有一定偶然性的事务交给兜底部门。通常兜底部门就是该项事务的主管部门。但是，在动态的系统监管模式中兜底部门并不容易确定，还需结合个案进行深入研究。

在“呼和浩特市回民区人民检察院诉回民区市场监管局案”（以下简称“呼市案”）中，在村口非法屠宰牛羊，非法销售未经检验检疫肉类的违法行为涉及农牧水利局、城市综合执法管理局、市场监督管理局等监管机关的监管职责。检察院以公告送达的方式向区农牧水利局、区市监局制发检察建议。区农牧水利局在收到检察建议后立即开展执法。而区市监局回复称：“出售私屠滥宰肉类违法行为的监管职责非该局法定职责，该局不存在怠于履职情形。”检察院遂以区市监局为被告提起行政公益诉讼，人民法院对公益诉讼起诉人请求予以支持。该案经过一审、二审和发回重审，各方主体对于自然村村口流动摊贩销售牛羊肉的行为应该由谁来监管各持一辞。

人民法院、人民检察院采取由统一监管部门承担兜底职责的论证逻辑。一审法院以被告作为本辖区内的食品安全监督管理部门，经诉前程序后仍以“不具有相关法定职责、属其他行政机关职责”为由，不履行其监管职责，致使未经检疫合格、无卫生安全保障的肉类违法销售，社会公共利益可能持续受到损害，认定被告怠于履职行为违法。二审法院却以一审法院未查清市监局是否具有监管职责径行判决不妥为由，撤销一审判决并发回重审。重审时，人民法院认为食用农产品的市场销售适用《食品安全法》，根据《食品安全法》第110条的规定，被告对辖区内的食品安全问题承担监管职责，因此确认被告违法、责令其依法履行对辖区内食品摊贩非法售卖未经检验检疫的动物肉类食品的监管职责。

在法律、法规、规章和规范性文件未明确规定流动摊贩等“无形市场”由谁承担食品安全监管职责时，人民法院、人民检察院一致推定由统一监管部门即市场监督管理局来承担兜底性监管职责，并不一定符合系统监管的特性。在系统监管模式中，复杂的监管结构让每个监管主体都分别控制着某一领域。这种控制力是法定的，也是“既定的”。“既定的”是指各主体掌握特定的实用知识、权力配置，是权力规范化的必然结果。监管系统内每一个行动都与其他行动相互作用、环环相扣，某一个前置环节出现问题或者各类安全标准未被遵循，必然会引发后续环节的多米诺骨牌效应，整个监管体系也会失效。所以，监管失败时应重点治理监管源头的问题。2022年9月修订的《农产品质量安全法》第79条第2款增加的公益诉讼条款应是立法机关对加强食品安全源头治理呼吁的回应。出现监管盲区或者空白时，检察机关应找出真正能发挥“兜底”作用的关键监管环节。没有明确依据的法律推理会破坏内部组织也会造成不利的外部效果，因为系统监管的组织系统、流程和动态必然会对外部环境产生重大影响。在呼市案中，在相关规范比较模糊或者空白的情况下，司法裁判贸然将市场监督管理局作为兜底部门，可能会造成系统监管中的源头治理优先权被替代、监管重点被置换以及监管链条被打乱的局面。

（三）多头监管下的行政尊重与被告适格

在“呼市案”中，行政相对人未遵守《内蒙古自治区牛羊屠宰管理办法》第3条将牛羊送去定点屠宰并接受集中检疫的规定；违反了《食品经营许可管理办法》第2条申请食品经营许可的规定；未遵守《内蒙古自治区食品生产加工小作坊和食品摊贩管理条例》第18条进行备案的规定、也未进入集中交易市场、店铺等固定场所经营，或者在政府公布的区域和时段内从事经营活动，设摊销售的地点放在自然村村口，且在春节前后执法人员放假期间进行销售。行政相对人的多重违法行为对传统流程监管和监管条块模式提出了严峻挑战。

在行政执法环节，当多个机关对同一违法行为都有管辖权时，《行政处罚法》第25条第1款规定“由最先立案的行政机关管辖”。但在行政公益诉讼案件中，可能任何一个行政机关都没有发现该违法行为，行政机关是因收到检察建议而立案。当然，检察机关发现多个行政机关对同一或者多个有关联性的违法行政行为都有管辖权时，也不会因哪个行政机关先立案而放弃监督，自然无需遵循“立案在先”的行政管辖规则对制发检察建议的权力进行限制。

根据《办案规则》第69条第1款，人民检察院可以对多个行政机关分别立案，分别制发检察建议。检察机关向多个行政机关制发检察建议时，是否需要遵循《行政处罚法》第29条“择一重罚”的规定？根据“一事不再罚”原则，即便检察机关建议多个行政机关对违法行为进行处罚，多个行政机关也不能对同一行政行为进行两次以上的处罚。比较《生猪屠宰管理条例》第31条第1款、《食品安全法》第123条第4项（《内蒙古自治区牛羊屠宰管理办法》适用该条款）对未定点从事生猪屠宰活动、经营未按规定进行检疫或者检疫不合格的肉类、生产经营未经检验的牛羊产品的违法行为的处罚，显然《食品安全法》（以及《内蒙古自治区牛羊屠宰管理办法》第47条）对违法经营的处罚属于更重的处罚。而市监局与农牧局可以分别适用这两部法。检察机关是否需要遵循“择一重罚”规则，先行判断哪一个机关的处罚额度最高，只向处罚额度最高的行政机关制发检察建议；或者先厘清监管结果，向源头治理或者负责重点监管环节的行政机关制发检察建议？答案是否定的。事实上，检察机关不可能代替行政机关决定如何适用法律以及是否需要履行或履行何种监管职责。即便是行政机关，在未经调查前也很难确定该如何适用法律作出何种处理决定。在行政执法环节中，学者们给出三种方案以适用“择一重罚”的规定：由有高额罚款权的行政机关行使管辖权；借助行政协助制度解决管辖问题；由先立案的行政机关罚款，再由有高额罚款权的行政机关补充罚款。但在行政公益诉讼中，多个机关收到检察建议之后采取以上任何一种方案都不太对症。以呼市案为例，检察机关发现违法行为时，无需适用“择一重罚”规则，只需分别向有管辖权的行政机关制发检察建议，督促行政机关履职或者纠正违法行为。

从规范化的角度看，收到检察建议的行政机关之间首先应该协商管辖权问题，让有高额罚款权的行政机关行使管辖权，未行使管辖权的行政机关可以回复检察机关各机关之间协商的结果。协商后有管辖权的行政机关未依法履行职责时，检察机关才能以该机关为被告提起诉讼。或者多个部门采取联合执法，共同对该违法行为进行查处，共同回复检察机关查处的情况。检察机关才能结合诉前程序中各行政机关的履职情况确定是否还需要提起诉讼、谁为适格被告或者是否需要结案。而呼市案是以公告方式送达的检察建议，受公告方式与时间等因素限制，各个行政机关并不一定必然知晓对方收到的检察建议内容，也无法协商管辖权或者开展联合执法。检察机关应在诉前程序中充分尊重行政机关对管辖权的认知与协商结果，否则很难确定正确的行政公益诉讼被告。比如对于制发多份检察建议的案件，检察机关在制发检察建议时应告知行政机关，针对此违法行为表现还同时向其他哪些行政机关制发了检察建议；或在诉前程序中加入检察建议公开程序。因为若不将向多个部门制发的同一或者同类检察建议公开，极易引发收到检察建议的行政机关违反“一事不再罚原则”的情形。

六、结语

本文反思了当前实践中主导的行政公益诉讼被告确认逻辑，指出在不同行政监管模式下被告的“监管职责”与公益损害或者公益救济之间应存在直接因果关系，而非模糊、间接的关联性。而直接因果关系的认定，需要结合不同监管目的、结构、程序、行为来予以确定。在综合统一监管模式中，厘清监管职责需要在监管框架中分清监管主、次职责和履职顺序、步骤等要素，然后考量哪个（些）行政机关能终止公益损害或者能对公益损害产生补救性效果，由此建构行政公益诉讼被告适格条件。当公益损害的结果由多个部门共同违法履职或者不履行法定监管职责造成时，可能会有多个监管主体符合被告资格。人民检察院可对多个行政机关分别立案，分别提起诉讼，报请同级人民政府决定谁负有监管职责，而不应以法律监督之名任意确定适格被告。在过程性监管结构中，原则上检察机关不应越过行政组织的边界，介入科层结构内部确定行政公益诉讼的被告。但是如果行政公益诉讼案件线索来源于刑事检察等领域且行政行为已生效，且该行为直接或者实质性造成公益损害则可以有例外。检察机关可以基于“回溯性聚焦”的进路，以隐藏在组织之内造成公益实质损害的关键决策者或者实际行动者为适格被告。在系统监管结构中，应将监督的重点放在源头治理和重点监管环节，而非已经不属于或者即将不属于行政机关的“剩余监管职责”。因多头监管出现被告适格争议时，根据案件办理的不同阶段应建构不同的被告适格细则。在制发检察建议阶段，应将向多个监管部门制发的检察建议予以公开，或告之行政机关已向哪些机关制发了检察建议，并尊重行政机关对管辖权的协商结果。若行政机关协商不成或协商后仍不履行监管职责，检察机关方能确定适格被告。

法理学有个传统难题：法律问题有唯一正确答案吗？从理想角度看，答案应该是肯定的。毕竟如果不假设疑难案件有唯一正解，法律的确定性、司法的权威性和公民权利自由的安定性都难以保障。但超越具体案件的实体判断层面，法律制度的问题是否有唯一正确答案这个问题就更加复杂了。原则上来讲，特定约束条件下的法律制度的设置也应有最优解。但现实的复杂性往往使得正确答案难以寻得。本文给出的行政公益诉讼被告适格公式或许并非唯一的“显式解”，但希望通过以上讨论，可以引起立法机关重视，尽快在规范层面建构不同监管模式多重监管职责下的行政公益诉讼被告适格的最优规则。