2014年4月15日，习近平总书记在中央国家安全委员会第一次全体会议上首次提出“总体国家安全观”。2015年7月1日颁布的《中华人民共和国国家安全法》第2条规定，国家安全是指国家政权、主权、统一和领土完整、人民福祉、经济社会可持续发展和国家其他重大利益相对处于没有危险和不受内外威胁的状态，以及保障持续安全状态的能力。人民防空工程是为保障战时和灾害时完成统一指挥、人员与物资掩蔽、医疗救护等任务而修建的地下空间与防护建筑。无论是战争时期还是和平年代，地下防空工程建设和维护都是国家安全的重要组成部分。有计划、有步骤地建设人民防空设施是国家安全的保障基础。正如《史记·货殖列传》中说：“知斗则修备，时用则知物。”云谲波诡的国际局势警示我们：在以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的进程中，只有守住国家安全底线，才能筑牢发展之基。但在和平发展的环境下，人防工作的重要性极易被忽视，通过公益诉讼对人防工作实现有效监督尤为重要。从当前人防类行政公益诉讼的开展情况来看，检察机关亟须积极调整人防类公益诉讼办案模式，全面提升人防类公益诉讼的办案效能，推动国家安全制度体系和能力的现代化建设。
一、人防类行政公益诉讼案件的特征与问题
（一）人防类行政公益诉讼实践推进概况
人防类行政公益诉讼案件的办理可分为两个阶段。第一阶段是2015年7月1日到2017年6月30日的“试点期间”。检察机关发现行政机关对人防工程易地建设费收缴不力造成大量国有资产流失，属于试点办案范围，于是积极提起诉讼。试点期间，13个“试点省”共办理了诉前和诉讼类人防类公益诉讼案件339件，收回人防易地建设费1.26亿元。在整个试点阶段，人防易地建设费收缴类行政公益诉讼属于行政公益诉讼国有资产保护领域占比第一位的案件类型，每个案件平均收回人防易地建设费70多万元。根据中国司法大数据研究院提供的数据，只有北京、广东在试点阶段没有人防类行政公益诉讼案件进入诉讼程序阶段。
第二阶段是行政公益诉讼工作“全面推开”的阶段（即从2017年7月1日起至今）。这一阶段的特点体现在以下几个方面：第一是办案总量有所提升。虽然大部分省份办理人防类公益诉讼案件数量呈下降趋势，但因全国检察机关都可办理这类案件，人防类行政公益诉讼案件的总量仍然在增长——第一阶段人防类行政公益诉讼案件共34件，第二阶段的案件量为114件。第一阶段收缴的应缴未缴人防易地建设费总额是93 623 620.24元，第二阶段所涉金额为321 578 933.162元，是第一阶段金额的三倍有余。第二，监督广度有所拓展。人防类行政公益诉讼中的违法表现并非仅仅只有易地建设费的收缴问题。根据法律规定，在应建未建的情况下，补建应该为首要选择；如无法实现补建，才应收缴易地建设费。在符合补建条件的情况下，检察机关办案应以督促补建为原则、补缴为辅助。这样才能真正有助于提高人防工程的建设面积，切实保护和节约地下空间资源。实践中，部分检察院不仅注重易地建设费的收缴，还对人防工程补建进行了监督，取得了较好的社会治理效果。比如在2019年8月至2020年6月期间，陕西省检察机关与人防部门共排查建设项目5 688个，查出问题项目544个，除了追缴易地建设费3.6亿余元之外，还监督补建了14 798.2平方米人防工程，监督正在补建的人防工程面积2 342平方米。第三是监督深度有所加强。人防监管是系统性监管，关涉人防组织体制、管理制度的方方面面。进入第二阶段以来，除针对收缴行为进行监督，检察机关还加强了对人防领域行政允诺、人防工程规划许可、施工许可、行政处罚、行政强制等行为的监督。在诉讼中提起对市政府会议纪要缓交，招商引资时违规减免或者协议减免，人防工程建设许可前置不当，人防工程建设不合格，应建未建、应建少建、应建未补建且未被处罚仅以收代建，以及未依法核算易地建设费应缴额度等违法行为的诉讼请求，请求人民法院予以全面审查。
（二）人防类行政公益诉讼实践存在的问题
随着实践的深入，人防类行政公益诉讼案件的办理也体现出一些问题：第一，办案的普遍性、均衡性不足。按理说，在第二阶段，全国各级检察机关应全面推开此类案件的办理。但在第二阶段五年多的时间里，案件总量虽然在增加，却不符合稳步增长的趋势。第二阶段办案量较高的省份与“试点省份”高度重合，如湖北、贵州、内蒙古、山东、安徽等试点省份在第二阶段仍然属于办案量较多的第一梯队。部分试点省份在第二阶段的办案数量有下降趋势，比如云南省、福建省等。非试点省份办理人防类行政公益诉讼案件并进入诉讼阶段的情况为：河南省2件，四川省3件，江西省2件，重庆市1件，河北省1件，海南省1件。其他省份尚没有办理过进入诉讼阶段的人防类行政公益诉讼案件。同时，大部分市级检察机关没有办理过人防类公益诉讼案件。因人防工程主要是在城市建造，人防工程易地建设费免征、少征等政策多由市级以上人民政府作出，故大部分的市级检察院未办理或者较少办理人防类公益诉讼案件的现象并不符合规律。同时，各地办案的监督效果差异较大。有些案件可以追回两千多万元的人防易地建设费，有些案件却只能追回几万元。收回过超千万易地建设费的省份有河南、湖北、甘肃、贵州、江西、吉林等。陕西省有6个案件收到的易地建设费只有万元左右。人防工程关涉国家安全，虽然易地建设费的征收标准可能存在地区差异，但各地办案力度存在显著区别。这不仅说明各地检察机关对人防类公益诉讼办案的重视程度存在区别，也说明案件办理的效果有一定差异。
第二，办案的规范程度还须提高。一是人民法院审理期限过长。经统计发现，2018年立案的人防类行政公益诉讼案件，法院拖延至2021年才作出裁判的案件有5件。以上情况使得检察机关拟保护的公共利益长期处于受损状态，无法得到及时修复或者保护，也影响了判决的既判力。根据《财政部关于水土保持补偿费等四项非税收入划转税务部门征收的通知》（财税〔2020〕58号，以下简称《财政部通知》），自2021年1月1日起防空地下室易地建设费不再由人防办公室收缴而划转至税务部门征收。人民法院审理期限过长直接导致这些姗姗来迟的判决失去实际意义。因为它们既不会对人防办或者住房和城乡建设局产生拘束力，也无法督促刚承接收缴义务的税务部门再去征缴应补缴的易地建设费。二是检察机关起诉的被告是否适格争议较大。借2018年国务院在北京市等16个地区开展工程建设项目审批制度改革试点的契机，试点地区将人防设计文件与建筑施工图设计文件、消防设计文件、技防设计文件和雷电防护装置设计文件等合并为联合审图环节，以压缩审批期限。在目前的人防行政管理体制当中，虽然省级、市级人防办公室仍然单列为人民政府组成部门，但许多县级人民政府在2018年机构改革中将人防办公室划归至住房和城乡建设局，而建设用地规划许可权、工程规划许可权由原来的规划局划归由自然资源局行使。因此，人防工程规划许可、施工许可与验收时需要自然资源、住建、人防办至少三个部门进行配合。自然资源局颁发建设工程规划许可证需要以人防办对于人防地下室的报建审批意见为前提；而住建局颁发建设工程施工许可时，也需要联合审查人防设计文件、建筑施工图设计文件、消防设计文件等材料。在审批时限压缩和跨部门联合监管的前提下，人防监管的事前事中事后审批流程的衔接性还有待加强。当事前审批部门造成后期人防工程建设未达标或者易地建设费收缴不到位时，若检察机关将事后监管的住建部门作为行政公益诉讼被告，就会出现让事中事后监管部门承担事前监管部门的违法责任问题。实践中，因此原因产生的被告适格争议并不鲜见。三是审查内容与强度不足。目前的审查模式仅仅关注易地建设费是否完全缴纳，未能深究人防监管乱象的问题根源。例如，前述统计的案件中，因为政府招商引资或解决开发公司资金紧张或者资金链断裂问题等原因，由县级人民政府或县级人防办主动或依申请批准人防易地建设费减免或缓交的案件共45件，而根据法律规定易地建设费收取须按照省物价、财政和人民防空主管部门制定的标准执行。实践中，人民法院未对减免与缓交决定是否合法作出审查，或是仅笼统地表述为被告不依法履行职责行为违法。四是判决程序与形式不规范。人防易地建设费征缴类行政公益诉讼关涉被征缴的法人切身利益，人民法院应通知第三人参加诉讼，否则属于程序违法。但数据显示，人民法院未通知第三人的人防类公益诉讼案件却达11件。部分案件被确定为无须缴纳费用的项目，当事人申请人民法院裁定终结诉讼，但具体依据或者由谁确定为无须缴纳易地建设费无法得知。这一系列现象反映出，尽管人防类行政公益诉讼已经取得了重要成果，但其规范化程度还应当进一步提高。
二、人防类行政公益诉讼实践的理论省思
（一）“国有财产”类行政公益诉讼定位带来的办案困境
2015年7月1日，全国人大常委会授权最高人民检察院在“国有资产保护”等领域开展提起行政公益诉讼试点。试点结束之后，2017年修订《中华人民共和国行政诉讼法》（下称《行政诉讼法》）时，作为行政公益诉讼“四大”受案范围之一的“国有资产保护”被转换为“国有财产保护”领域，主要理由是与《中华人民共和国物权法》（下称《物权法》，已废止）的用语保持一致。就人防类行政公益诉讼而言，由于早期此类案件主要集中在对行政机关怠于收缴易地建设费的监督上，因此自然也就被归入“国有资产保护”范围中。但从实践来看，这一定位制约了人防类公益诉讼的推进与发展。
“国有资产”的概念最早出现于1987年《国营施工企业推行承包经营责任制有关财务问题的暂行规定》（已废止），其中提及“要维护国有资产的所有权……”。1988年，第七届全国人大一次会议关于《政府工作报告》的决议中提出“抓紧建立国有资产的管理体制”。国务院于同年设立“国家国有资产管理局”，归口财政部管理。此后，全国人大和国务院及相关部委相继制定了一系列涉及“国有资产”的法律法规规章，包括《商业部门自备油罐火车管理办法》（1989）、《国有资产评估管理办法》（1991）、《中华人民共和国预算法》（1994）、《中华人民共和国审计法》（1994）、《中华人民共和国教育法》（1995）、《企业国有资产产权登记管理办法》（1996）、《中华人民共和国刑法》（1997）等。1994年的《国有企业财产监督管理条例》（已废止）在界定“企业财产”时将“国有资产”与“国有财产”概念等同。2003年5月27日国务院发布的《企业国有资产监督管理暂行条例》与2009年5月1日实施的《中华人民共和国企业国有资产法》沿用了“企业国有资产”概念与内涵，即国家对企业各种形式的出资所形成的权益。此时，国有资产概念主要关注国家投入企业的经营性资产。2007年《物权法》第45—52条、第56—57条对“国有财产”的类型进行了列举，分别是：矿藏、水流、海域、城市土地与法律规定属于国家所有的农村和城市郊区的土地、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源；野生动植物资源；无线电频谱资源；属于国家所有的文物；国防资产与基础设施；国家机关和国家举办的事业单位可直接支配的不动产和动产以及对企业出资及收益。此时，国有资产概念包括了行政事业性国有资产、资源性国有资产。《中华人民共和国民法典》（下称《民法典》），延续《物权法》“国有资产”的涵摄范围，但用“国有财产”这一术语替代了“国有资产”概念。
虽由“国有财产”概念取代了“国有资产”概念，但国有财产管理领域一直缺乏一部基础性、统一性的法律，不同领域的不同法律中“国有财产”的内涵存在较大差异。《民法典》视域下的“国有财产”明显不能涵盖公法领域所调整的所有资产，比如税收、收费获得的国库收益，国家与企业、劳动者共同投放的社保基金，以及为了实现公法目标从国库支出的政府补贴与奖励等。相较而言，1999年最高人民检察院发布的《关于人民检察院直接受理立案侦查案件标准的规定（试行）》（高检发释字〔1999〕2号）对“国有资产”作过比较全面的规定：有关私分国有资产罪案中的“国有资产”是指国家依法取得和认定的，或者国家以各种形式对企业的投资和投资收益，国家向行政事业单位的拨款等形成的资产。该界定属于广义的国有资产，涵盖了经营性国有资产、行政事业性国有资产、资源性国有资产。但随着检察院反贪职权转隶，该规定自然也废止了。“国有资产”或“国有财产”的界定依然缺乏清晰和明确的规则，这也直接影响到了国有财产类行政公益诉讼的开展。
以人防领域为例，1998年3月19日生效的《人民防空国有资产管理规定》（国人防办字〔1998〕第21号）第2条规定，“人防国有资产”是指人防主管部门及所属单位占有、使用及管理的、在法律上确认为国家所有、能以货币计量的各种经济资源的总和，即指人防部门占有、使用的国有资产和管理的人防工程、指挥、通信、警报设备设施等两大部分资产。人防国有资产按使用性质划分为经营性资产和非经营性资产。经营性资产是指人防企业、转为企业的事业单位在保证完成本单位正常战备工作任务的前提下，按照国家有关规定用于从事经营活动的资产，目的是减轻国家财政负担，弥补事业发展经费的不足。非经营性资产是指人防行政事业单位为完成国家赋予的人民防空战备工作任务和开展业务活动所占有使用的资产及未用于经营的人防工程等。相关企事业单位按政策规定上交的收入、接受的捐赠资金以及经法律确认属于人防的其他资金等都属于人防国有资产。从理论上说，无论是经营性资产还是非经营性资产，其都属于国有资产组成部分。但是，经营性资产由所属单位占有，这些企事业单位并非行政机关，其违法行为难以通过行政公益诉讼进行监督。若发动民事公益诉讼，国有财产保护又不属于民事公益诉讼的受案范围，这就直接影响到了对相关财产的保护。更进一步而言，将人防类公益诉讼定位为“国有财产保护”主要是因为其涉及易地建设费收缴这一国有财产保护问题。但是，易地建设费的收缴并不是人防类行政诉讼的唯一目的指向，甚至不应当是主要的价值指向，这一点将在后文予以展开。将人防类公益诉讼定位为“国有财产保护”类诉讼实际上制约了人防类公益诉讼实践的发展方向和案件类型的扩展，也降低了公益司法保护机制的质效。
（二）聚焦人防易地建设费而忽视其他违法行为
人民防空是在发生战争或平时灾害的情况下保障城市安全的一种体系，包括领导指挥、通信联络、工程保障、技术支撑、物资储备等多个系统，其主要任务可以概括为战时防护、平时减灾。我国在抗日战争期间遭受了被称为世界战争史上最残酷的“空中屠杀”。特别是日军针对重庆的狂轰滥炸，在爆炸弹中加入大量燃料，以便让喜用木质和竹质材料作为主要建筑材料的重庆城遭受更大的损害，借此击溃我国军民抗战的决心。客观上讲，我国抗日战争时期，中日两国的军事力量存在巨大差距，国民政府构筑的防空工程存在的设计和质量问题更是对日空袭防御体系中最薄弱的一环。1941年6月5日，重庆防空洞惨案是在日军连续轰炸的情况下，后方防空设施奇缺、防空工程质量存在严重缺陷而酿造的悲剧。新中国成立之后，国家投入大量人力、物力建设专用人防工程。截至20世纪70年代后期，人防工程一直以国家投入建设为主，人防专门工程的建设面积超过全国总开发面积的一半。1978年第三次全国人民防空工作会议后，我国人民防空工作转化为平战结合模式。1996年10月29日，《中华人民共和国人民防空法》（下称《人民防空法》）颁布，明确了“长期准备、重点建设、平战结合”的工作方针，规定“城市是人民防空的重点”“城市新建民用建筑，按照国家有关规定修建战时可用于防空的地下室”“人民防空经费由国家和社会共同负担”“有关单位应当按照国家规定负担人民防空费用”。这表明为了国防安全，修建民用建筑的主体必须承担一定的国防义务。1998年，《国务院批转国家计委关于加强房地产价格调控加快住房建设意见的通知》（国发〔1998〕34号）中明确规定：“对住房开发建设，按规定需要配套建设人防工程的，要坚持同步配套建设，不得收费；按规定需要同步建设，但因地质条件等原因不能同步配套建设，而必须异地建设收费的，异地建设许可条件和收费标准要从严核定，人防工程异地建设费规范方案由国家计委会同财政部、国家人防主管部门制定。”2000年，《国家计委、财政部、国家国防动员委员会、建设部印发关于规范防空地下室易地建设收费的规定的通知》（计价格〔2000〕474号），规定“确因下列条件限制不能同步配套建设的，建设单位可以申请易地建设”，“由有批准权限的人防主管部门批准之后，应按应建防空地下室的建筑面积和规定的易地建设费标准交纳建设费用，由人防主管部门统一就地就近安排易地建设人防工程”，“防空地下室易地建设费的收费标准，由省、自治区、直辖市价格主管部门会同同级财政、人防主管部门按照当地防空地下室的造价制定，报国家计委、财政部、国家人防办备案”。
作为国防资产组成部分的人防工程，其产权属于国家。而易地建设费是开展人民防空工作的重要资金来源，实行专款专用，且必须全部用于人防建设，其性质是国防专项资金，不能随意减征或者免征。实践中，行政机关任意减免且怠于收取易地建设费的情况较为频发，由于易地建设费未缴、少缴直接涉及国有财产流失问题，属于“国有财产保护”的公益诉讼受案范围，因此检察机关也主要聚焦于这一问题进行监督。但需要注意的是，人防工程建设具有不可逆性，大部分原本具备人防地下室建造条件的地块在主体建筑动工后便不再具备补建条件。或者人防易地建设费未收缴通常由事前的行政违法行为造成，如人防部门明知人防工程不符合易地建设标准，甚至在开发公司都未提出易地建设申请的情况下，同意人防工程易地建设，其行为性质更加严重。检察机关若只聚焦于易地建设费未缴、少缴的事后环节，就很难对关键的违法行为产生威慑作用。当事前监管行为违法时，即便法院判决行政机关怠于收缴易地建设费违法，但并未撤销事前违法审批的易地建设、违法核算的易地建设费等行为，客观法秩序依然未得到保障。另外，人防易地建设费收缴不力，还涉及人防行政监管体制中政策与法律、改革与法治的冲突等基础性问题。部分案件中，政府会议纪要违规减免或者违规签订协议以房抵费，人民法院较少进行全面审查，虽然判决责令履行，但是因为各种原因，判决难以得到执行。
理论上，针对未收缴易地建设费的行为，行政机关可以作出行政处罚，或者依托行政强制执行手段迫使其自动履行；若行政机关不采取以上手段，检察机关才提起行政公益诉讼。然而，从实践来看，检察机关主要聚焦于收缴易地建设费，对行政机关是否继续采取行政处罚或者行政强制执行手段的监督不足。这也反映在判决中——人民法院作出的责令履行判决通常不包括责令行使行政处罚、行政强制执行职责的内容。其实，司法机关不仅需要督促行政机关收回易地建设费，也需要责令行政机关对不缴纳易地建设费等违法行为进行制裁。笔者另外通过北大法宝以“人民防空”“行政公益诉讼”为关键词进行案例检索，收集到有效检索结果121条。其中，116件涉及人防工程建设审批与人防易地建设费收缴问题，但行政机关对于缓缴、不缴人防易地建设费的情况作出行政处罚的案例并不多，只有12件。而中国司法大数据研究院提供的148件案件信息表明，只有11件案件诉前程序或诉讼过程中行政机关对违法行为进行了处罚，其中在诉前程序中行政机关进行处罚的案件有8件。导致这一情况的一个可能原因是，检察机关发现的怠于纠缴易地建设费行为发生时间比较久远，已超过行政处罚的追诉时效。从数据来看，大部分案件发生在与提起诉讼相距三年以上时间，最早可以追溯到2006年。然而，即便在符合追溯时效的情况下，行政机关在公益诉讼进行的同时或者事后对违法行为进行了处罚，处罚力度也缺乏威慑力。比如开发商欠缴金额160万元，行政机关只对其处罚金额9万元；开发商欠缴金额300.727 8万元，行政机关只对其处罚金额2万元。这一问题与法律规定有关，后文会论及。
（三）单一的判决形式无法全面回应不依法履责的行为
对第二阶段114件起诉案件进行分析后发现，人民法院对人防类行政公益诉讼的裁判类型有七种：判决撤销并责令重作的案件有1件；判决确认违法并责令履行的案件有39件；单独判决确认违法的案件有25件；单独判决责令履行的案件有33件；裁定准许撤回起诉的案件有11件；裁定驳回起诉的案件有2件；裁定终结诉讼的案件有3件。总体来看，判决类型仍然以确认违法并责令履行或者单独判决确认违法、单独判决责令履行为主。其中，确认违法主要针对未收、少收易地建设费的怠于履职行为；责令履行也是针对收缴易地建设费的职责。
从实践来看，检察机关起诉的违法行为虽较多聚焦于行政机关怠于追缴一项违法行为，但并不仅限于此，同时也会涉及补建周期太长未监督、部分补建以收代建、违法同意缓缴、违法许可前置、违法同意易地建设等违法行为，但人民法院很少针对这类违法行为作出撤销判决，或责令人防行政监管部门作出处罚等。在检索到的判决中，判决能够完全回应或聚焦主要违法行为的案件只有15件。这反映出人民法院在审理人防类行政公益诉讼案件时，也存在判决形式单一而无法全面回应问题的情况。对于人防部门未尽是否符合易地建设标准的审核责任或者建设过程中的监管责任，致使开发商得以擅自开工建设、应建但擅自未建、擅自加盖等情形，行政机关通常较为草率地采取“以征代建”的处理方式。从法定要求出发，在应建未建的情况下，补建应该为首要选择，如无法实现补建，才应收缴易地建设费。但从判决结果来看，只有一件案件因人防工程建造不合格，人民法院判决优先改建、补建，如无法达到标准再征缴易地建设费。事实上，检察机关经常是因第三人涉诉、资金冻结等无财产执行或者资金困难等原因根本无法收缴回易地建设费，才会向法院提起诉讼，否则案件争议会在诉前程序阶段予以化解。对于这种情况，人民法院在大多数案件中只能采用确认违法判决。但该判决只是形式性判决被告未依法履行法定职责行为违法，很难具体予以执行并恢复公共利益。统计两个阶段的148件案件后发现，行政机关通过申请法院强制执行的案件仅7件。
三、人防类行政公益诉讼折射的人防行政监管困境
人防类行政公益诉讼的实践效果不佳，根本原因在于当前的人防类行政公益诉讼难以充分回应人防监管存在的复杂问题。因此，在对人防类行政公益诉讼制度进行完善之前，有必要先就当前人防行政监管存在的问题进行系统梳理。总体而言，人防行政监管的深层次问题主要表现在两个方面：一是在“放管服”改革的影响下，人防工程建设监管的事前审批权被削弱；二是在组织和职权层面，人防监管存在事权分散和冲突的问题。
（一）“放管服”改革背景下的人防监管迷局
改革开放以来，我国先后进行了多次行政体制改革。“放管服”改革既是第七次行政体制改革的重要组成部分，也是2001年行政审批制度改革的延伸，实现了行政体制改革、行政审批制度改革由量到质、由表及里的推进。2015年5月，国务院在全国推进简政放权放管结合职能转变工作电视电话会议上首次提出“放管服”改革的概念。行政审批权下放和取消是“放管服”改革初期的中心任务。2018年，我国多次召开关于推进“放管服”改革优化营商环境的工作会议，并发布了多项相关政策。《国务院办公厅关于印发全国深化“放管服”改革转变政府职能电视电话会议重点任务分工方案的通知》（国办发〔2018〕79号）中明确指出要加快构建具有中国特色的营商环境评价体系。从这一时期开始，“放管服”改革呈现出以持续深入推进行政审批制度改革为中心向以优化营商环境为中心过渡的趋势，优化营商环境逐步成为“放管服”改革中重点关注的问题。
在优化营商环境问题上，工程建设项目审批的便利度是一项重要评估指标。自2006年起，世界银行便将建筑许可（工程建设项目审批）的便利度作为世界营商环境评估的一项一级指标。中国营商环境总排名从2015年的第84名上升至2018年的第46名，开办企业便利度排名从2015年的第136位上升至2018年的第28位。但是，中国的部分指标与世界营商环境指数较为领先的其他国家相比，仍然有一定差距，特别是在“建筑许可”“纳税”两项指标方面，基础较差且提升缓慢。针对上述情况，国务院深改办委托国家统计局对34个大中城市进行了专项调查，调查企业办理项目立项到取得施工许可全过程所花时间。调查显示，企业办理施工许可全国平均时间570个工作日。其中，住宅类项目580个工作日，工业类项目560个工作日，国内最长的城市多达1 015日（也有数据称评价时间在200天以上）。因此，工程建设项目审批改革成为提升经营环境的重要环节。2018年3月5日，李克强总理在《政府工作报告》中明确提出“工程建设项目审批时间再压减一半”的要求。同年5月14日，国务院办公厅下发了《国务院办公厅关于开展工程建设项目审批制度改革试点的通知》（国办发〔2018〕33号），决定在北京市等16个地区开展工程建设项目审批制度改革试点。同年6月，李克强总理进一步提出，“五年内工程建设项目从立项到竣工验收全流程审批时间压减一半”。2019年3月，国务院办公厅印发《国务院办公厅关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》（国办发〔2019〕11号，下称《实施意见》），明确对工程建设项目审批制度实施全流程、全覆盖的改革。由于人防许可贯穿于工程项目建设的规划、建设、验收的不同阶段，因此工程建设项目审批制度改革对人防工程的建设、审批有着深切的影响。
首先，“放管服”改革在多个领域建立了告知承诺制，但人防领域并不适宜采用这一形式。依据国家国防动员委员会、国家发展计划委员会、建设部、财政部联合颁发的《人民防空工程建设管理规定》第53、54、57条的规定，人防审批手续是建设项目审批程序的必经环节。在“放管服”改革背景下，多地将人防的前置审批改为“告知承诺制”或者“容缺办理”的服务机制，不再让人防部门履行强制的实质审批权。但人防工程许可并不适合采取告知承诺制或者“容缺办理”。根据《实施意见》的规定，告知承诺制仅适用于通过事中事后监管能够得到纠正与处理的审批事项。由于地下空间的人防工程开发和利用的周期比较长、建设难度和成本比较高、主体建筑建成后难以补建或者改建；同时，人防工程与地面联络通道有限，周围临近很多具有敏感性的各类建（构）筑物（如地铁、房屋、道路、管线等），修复难度和费用都很高，一旦事前监管失效，极易造成无法挽回的损失，根本不宜推行告知承诺制或者“容缺办理”改革。
其次，“放管服”改革强调对审批事项的下放和取消，但人防审批事项的审查标准不应放松。在工程建设项目审批制度改革中，有些地方为了压缩审批流程将多项工程审查事项进行合并，如消防设计审核、人防设计审查等技术审查都并入施工图设计文件审查，而不再让人防部门和消防部门进行技术审查；更有甚者还推行以政府购买服务方式开展施工图设计文件审查。消防、人防的审批事项都是具有高度专业性的审批事项，且关涉工程安全，应审慎处理，任意地转移、下放或取消相关部门的审批权不仅会影响到施工安全、建筑安全，还会对国家安全造成潜在的负面影响。“二合一”“三合一”的审批流程事实上虚置了前置审批权，等于默认相应地块具备人防工程建设条件。然而，一旦开工建设发现该地块因地质等原因难以修建人防地下室，再追缴人防易地建设费时，施工方或者产权方就会选择逃避或者迂回等手段与人防部门“打太极”，以避免承担额外费用，这在很大程度上增加了监管难度。
再次，人防工程建设审批的审查内容不充分。由于我国现有地下空间规划与建设的规范严重不足且缺乏强制性，所以规划部门只能对人防工程进行形式审查，以收缴人防易地建设费的方式替代实质性审批，较少主动将地下空间与地上空间进行功能融合。在这种模式下，不仅人防工程的数量与质量皆不理想，同时也影响了地下空间的开发与利用。地下空间是城市巨大而丰富的空间资源，包含土地多重化利用的城市各种地下商业、停车库、地下仓储物流及人防工程，包含能极大缓解城市交通拥挤和减少环境污染的城市地下轨道交通和地下快速路隧道，也包含作为城市生命线的各类管线和市政隧道，如城市防洪的地下水道、供水及电缆隧道等地下建筑空间。人防行政许可（审批）是工程建设施工的重要关卡，也是保障人防工程合法合规建设的“守门员”，轻易动摇人防行政许可作为工程建设施工前置性许可的理念，不仅会大大削减民防力量，也可能带来地下空间资源配置不合理的问题。
最后，人防领域事后行政处罚威慑力不足，难以弥补事前审批失据的漏洞。《人民防空法》第48、49条是人防领域行使行政处罚权最主要的法律依据。但是这两条的惩罚措施相同，都是三种手段即“对当事人给予警告”，并“责令限期修建”（“限期改正违法行为”），可以并处“罚款”；差别只在于罚“十万元以下”还是“五千元以下”，并处单位“一万元至五万元”。在北大法宝上收集的121件人防类行政公益诉讼案件中，行政机关对于工程建筑单位的违法行为作出行政处罚的案件仅12件，占比不到10%，即人防行政执法中的处罚概率和处罚数量都不够高，难以形成有效威慑。实践中，编制较少、执法力量不足的人防部门倾向于与房地产开发商等建设人防工程和缴纳易地建设费的主体之间通过沟通、协商解决问题。2019年12月8日，乐清市检察院检察官在履行公益诉讼监督职责时，发现某小区人防工程第二防护单元遭到破坏。这个小区人防工程第二防护单元防护级别为高等级，战时为相关人员提供掩蔽防护，平时用途为机动车库。现场有十余名工人在多个墙面钻洞打孔，电梯间旁边还安装了钢制楼梯，通往地面的独栋别墅。乐清市综合行政执法局责令乐清某公司两个月内改正违法行为，并处罚款仅2.6万元。但实际上，这项工程的修复费用远远不止2.6万元。一旦被处罚人不支付赔偿费，人防行政监管部门只能通过司法程序追回赔偿款。期限漫长不论，人防行政监管部门的能力和权责存在诸多抵牾，容易怠于履职。
（二）人防行政监管的组织困境及由此衍生的监管缺位与分散问题
新中国人民防空机构的创立开端于1950年10月31日，在毛泽东的批准下成立了“全国人民防空筹委会”。在随后的30年当中，中央与地方各级人民防空委员会几经撤销与重建，办事机构从公安部到移交军队管理，经历了一番异常坎坷的改革历程。1981年，中共中央、国务院、中央军委调整全国人民防空领导体制，将全国人民防空领导小组改为国家人民防空委员会，受国务院、中央军委双重领导。1994年11月29日，中共中央、国务院、中央军委批准成立国家国防动员委员会（原国家人民防空委员会办公室改为国家国动委人民防空办公室）。自此，我国人民防空工作管理体制大致确立：国务院、中央军委对全国人民防空工作的领导通过国家国防动员委员会来进行，而国家国防动员委员会只是主管全国国防动员工作的议事协调机构。国家人民防空办公室是国防动员委员会的办事机构，也是国家人民防空主管部门。在中央层面，为加强对中央国家机关人民防空工作的领导，设立中央国家机关人民防空领导机构，即中国共产党中央委员会直属机关人民防空办公室和中央国家机关人民防空办公室。在地方层面，省（自治区、直辖市）、设区的市（自治州）、县（自治县、不设区的市、市辖区、旗）人民防空办公室都是地方各级人民政府的单设机构，也是本级人民政府的职能部门。2018年机构改革时，住房和城乡建设部的城乡规划职责归入自然资源部，这使得地下空间的人防工程审批需要人防办与规划、自然资源、住建等部门相协调。事涉重要工程建设项目，部分地市级、县级人防办的职能经常被人民政府或者规划、自然资源、住建等部门所吸纳或者代行。大部制改革模式下，人防办公室更是并入强势部门，被住建或者自然资源部门吸纳，成为这些部门的一个科室。在中央层面，国家国防动员委员会只是一个议事协调机构，其下辖的人防办公室并非国家部委，亦无强势的职责作为依凭。业务标准和执法还须军委给予支持与帮助。在地方层面，被并入住房和城乡建设职能部门的基层人防办公室更易受到本级政府或者“强势”职能部门各项政策以及工程建设项目审批权限与期限等因素影响，一方面使其变成住建部门中被边缘化的内设机构，另一方面使其职责被虚置。
由于人防办公室并非专门的监管机关，《人民防空法》并未明确规定易地建设费收缴是否属于行政征收或者人防部门是否具有行政强制执行权这一基础性问题。人防办公室没有强制执行权，也让易地建设费的收缴没有行政强制性。《人民防空法》最近一次修订远早于2014年《中华人民共和国行政强制法》（下称《行政强制法》）的颁布，因此人防行政主管部门没有行政强制执行权的原因，并非基于对行政强制执行权的限制。而且《人民防空法》只授权人防部门通过警告、限期修建与一定数额罚款的形式对建筑单位作出行政处罚；若责任方逾期不履行，人防部门无法采取征收或者查封、扣押、冻结、强制拆除等一系列强制措施。人防行政审批作为前置性许可的理念未得到《人民防空法》《中华人民共和国建筑法》等较高位阶的法律的确认。2018年国务院办公厅开展工程建设项目审批制度改革试点之后，为方便企业办理建设工程规划许可证，部分地方把人防工程易地建设审批向后推移，允许在办理工程建设施工许可证时履行人防义务，自然就容易出现缴纳人防易地建设费用与取得建设规划许可、建设施工许可倒置的现象；加之建设项目运行周期长、经济形势变化快、承建公司运行状况不确定性高等因素的存在，倒置许可的做法带来了极大法律风险。实践中，人防主管部门若替代建设单位履行人防工程易地建设义务，本来可以依据《行政强制法》第50条的代履行向建筑单位收取代履行费用，但因相关法律缺乏授权，人防部门只能用易地建设费减免的政策空间来实现收取代履行费用的目的。综上，因人防部门的组织弱化、职责不匹配，人防监管的强制约束力不足，也在一定程度上滋长了人防部门的怠惰心理。即便2020年《财政部通知》下发之后将易地建设费收缴权限纳入税收部门，以上问题仍然存在。因为人防监管涉及事前事中事后全链条，事前审批弱化，事后监管的威慑力又不够且权责分离，自然会让事后收缴更加困难。
四、总体国家安全观下的人防类公益诉讼之完善
针对人防行政监管存在的上述问题，人防行政公益诉讼应当在理念、机制上进行针对性调整，以更好地发挥其监督功能，通过人防类行政公益诉讼促进人防行政监管的系统性完善。
（一）国家安全背景下人防行政监管重要性的重申
全面提升人防监管效率和化解人防监管的制度性困境，需要重申人防监管对于国家安全的重要性。我国人防工作的首要原则是人防工程建设必须与经济建设协调发展、与城市建设相结合。习近平总书记提出总体国家安全观时指出：“既重视发展问题，又重视安全问题，发展是安全的基础，安全是发展的条件”；“坚持‘决不能以牺牲安全为代价’这条红线，不能有丝毫侥幸心理，不能不顾人民群众福祉和安全。经济社会发展的每一个项目、每一个环节都要以安全为前提，不能有丝毫疏漏。”在新形势下，国家应该一方面鼓励和引导人民防空发展方式转变，深入实施军民融合发展战略，引导社会力量进入人防领域投资、参与人防设施建设、经营和管理；另一方面应在总体国家安全观的要求下，强调人防工程建设的行政监管重要性，并进一步予以强化。
人民防空设施的质与量对于国家独立与发展十分重要。虽然民防设施对战略形势和战争进程没有直接的影响，但是在核武器和新型武器高速发展的情况下，民防实力是战中和战后迅速恢复重建的重要砝码，能有效降低战争对国家发展和人民安全的损害程度。世界上许多国家都在采取多种措施加强民防实力，比如中立国瑞士花了近200年时间建立起完整的民防系统。据资料统计，瑞士在20世纪80年代初就已为全国70%的人口提供了掩蔽位置，在20世纪末就已完成了满足全国人口的掩蔽需要。我国的人民防空建设是从20世纪60年代后期起大规模展开的，经过四十几年的努力，已经建立起比较完整的人防体系和大量人防工程，但仍然存在许多问题，比如地下防灾空间功能单一、与地面防灾空间的互补性不强、地下空间的建筑质量有待提高、容量远远无法达到战时的国防需求等。因此，我国人防工程建设的步伐与力度不能因任何原因而中断或者减弱，反而应当得到进一步的重视与加强。与之相适应，人防行政监管和人防类行政公益诉讼的工作也应当得到持续强化。
（二）人防类公益诉讼理念和办案领域的修正
人民防空建设必须在总体国家安全观的指导下，坚持发展和安全的统筹。国家高度重视发展与安全的关系。2008年，国务院、中央军委出台《关于进一步推进人民防空事业发展的若干意见》（国发〔2008〕4号），指出“任何地方和部门不得将少建、不建防空地下室或减免易地建设费作为招商引资的优惠条件”。“十四五”规划设置专门篇章对统筹发展和安全作出部署，强调要坚持总体国家安全观，实施国家安全战略，维护和塑造国家安全。在法治政府建设层面，《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》也明确要求“两手抓”：一方面要“深入推进‘放管服’改革”“持续优化法治化营商环境”；另一方面要“积极推进国家安全”等重要领域立法，说明对国家安全的保护也是法治政府建设的核心工作。党的二十大报告指出“国家安全是民族复兴的根基”，要求“我们要坚持以人民安全为宗旨、以政治安全为根本、以经济安全为基础、以军事科技文化社会安全为保障、以促进国际安全为依托，统筹外部安全和内部安全、国土安全和国民安全、传统安全和非传统安全、自身安全和共同安全，统筹维护和塑造国家安全，夯实国家安全和社会稳定基层基础，完善参与全球安全治理机制，建设更高水平的平安中国，以新安全格局保障新发展格局”。我国人防类行政公益诉讼实践表明，人防工程建设目标与“放管服”改革、优化营商环境理念之间存在一定张力，需要妥善应对。在“放管服”改革与优化营商环境的推进过程中，地方政府应当多措并举为企业营造更加优渥的市场环境、人文环境和法治环境，而不应以放松监管或者缓征、少征人防易地建设费用来换取不安全或者浪费地下资源的投资与发展。
综合以上原因，我国人防类行政公益诉讼也需重新考虑其理念和定位。人民防空是国防的组成部分，直接关系着国家安全和人民生命财产安全。人防易地建设费属于国防专项经费，行政机关、企事业单位怠于收缴或违法收缴人防易地建设费的行为自然属于国有财产类行政公益诉讼的受案范围。但是，通过前面的分析可以看出，人防行政监管所存在的问题并不仅是人防易地建设费的收缴问题，还有人防工程的破坏、人防工程建筑质量不达标、应建未建并未补建等问题。单纯的国有财产保护行政公益诉讼不仅难以满足强化人防行政监管的需要，同时也弱化了人防类行政公益诉讼的功能定位，影响到人防类公益诉讼功能的发挥和价值的实现。
2021年6月15日，中共中央印发《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》，明确要求检察机关积极稳妥拓展公益诉讼案件范围。其实，早在2020年9月18日最高人民检察院第八检察厅就出台了《关于积极稳妥拓展公益诉讼案件范围的指导意见》。该意见指出，“拓展公益诉讼案件范围”是检察机关的一项重大政治要务、重点改革任务、重要检察业务，是对公益诉讼检察“以诉的形式履行法律监督本职”新的更高要求。在第二阶段的办案阶段，“积极、稳妥”是最高人民检察院探索办理公益诉讼新领域案件的指导原则。新的受案范围只要具备四个条件并报省级人民检察院审查同意就可以办理相关案件。实践中，检察机关探索的新领域包括了安全生产、公共卫生、生物安全、妇女儿童及残疾人权益保护、网络侵害、扶贫、文物和文化遗产保护等领域，并不包括国家安全范围。从办案情况可知，大部分征收人防易地建设费的项目，并非不符合建设、补建的条件，而是人防监管中存在“以征代建”的懒政或者监管弱化等问题。按照《人民防空法》的规定，人防工程的建设实质上是一种通过对地下空间资源的合理开发利用来实现国家安全利益。开发者有利用地下空间资源修建人防工程的公法义务，国家有督促开发者依法充分利用地下空间资源的职责。检察公益诉讼应当聚焦于地下空间资源利用问题，而非只着眼于人防易地建设费收缴，才更符合整体性监管的需求，也更能提升公益诉讼办案的质效。因此，检察机关若将人防类行政公益诉讼的定位从“国有财产类”案件转化为“生态环境与资源保护类”案件，既可以强化对地下空间安全监管漏洞的弥补，也能够加强对地下空间资源浪费的监督力度。
（三）人防类公益诉讼监督手段的完善
首先，人防类公益诉讼应从单一的行政公益诉讼转向民事、行政公益诉讼相结合。对于企事业单位负担的建设义务，可以通过民事公益诉讼手段进行局部调整与监督。鉴于人防行政监管领域的多规合一、多审合一、联合验收和多测合一的监管模式暂时无法调整的制度困境，可以通过行政公益诉讼手段督促行政机关加强行政监管，尤其是考虑到人防工程建设的特殊性，应强化人防工程建设的事前、事中监管。人防类行政公益诉讼也应从预防性行政公益诉讼角度展开，堵住人防工程建设的风险点。为了维护人防工程行政监管的威慑力，地方检察机关还应加强与军事检察机关的合作，运用国防安全理念指导或者介入人防工程监管，增强人防工程建设与维护的力度。2022年3月印发的中央军委政法委员会《关于军事检察机关开展公益诉讼工作的通知》指出，军事检察机关开展公益诉讼工作应当坚持“……深入贯彻习近平强军思想，深入贯彻习近平法治思想，……服务备战打仗，维护国防和军事利益……”，并对军事检察机关开展公益诉讼工作的总体要求、工作内容、工作程序、工作机制、组织领导等作出明确的规范。随着2021年《中华人民共和国军人地位和权益保障法》的颁布和2022年《关于军事检察机关开展公益诉讼工作的通知》的面世，军地检察机关联合开展空军机场净空保护公益诉讼专项行动，积极开展英雄烈士和军人军属权益保障、军事行动安全、军事设施保护、军用土地确权、军队房地产保护、国防动员和兵役工作等领域的公益诉讼工作。人防工程也属国防工程的一部分，可以由军地检察机关合力办理。
其次，人防领域的行政违法行为类案检察监督与公益诉讼监督应协同推进。国防安全系重大国家利益，行政监管作为内部监管，在人防监管工作当中既当运动员又当裁判员，很难及时发现自身在监管方法、理念上存在的不足。加强对人防工作的外部监管，首先需要考虑人防行政执法工作在人员配备、队伍建设、执法方式等方面的短板，从外部强化对人防行政监管的监督；同时应推动国家数据资源的整合，为外部监督提供基础。正在建设的空间、地理基础数据库中不仅涉及自然资源管理部门、城市规划部门等行政机关的数据，还应该包括人防部门的数据。建议人防部门积极参与到国家的空间地理基础数据库的编制等工作中，尽快对人防工作进行全面的梳理和数字化归档，将人民防空工程纳入国家整体空间数据库中，这样才能有效整合人防工程建设规划与其他空间规划工作，借助数字手段实现协同，为人防执法提供基础性的保障。“互联网 + 人防”也可以帮助外部监督机制发现事前、事中的人防监管问题，建构第三方对人防工程建设的同步监管结构。在数字化建设的基础之上，人防行政违法行为检察监督、公益诉讼监督等外部监督机制能更有效地发挥自身优势，发挥治理功效。
最后，应促进非诉执行检察监督与人防类公益诉讼手段的协同。人防易地建设费的收缴权力与缴纳义务通常是以合同的方式进行约定。但这类合同在法律上的定性比较模糊。从学理上看，人防易地建设费缴纳与收取不属于民法上的权利义务，应属于行政性的权利义务。因此，这类合同属于行政协议，应以行政协议执行方式来完成行政执法的“最后一公里”。2015年5月1日《行政诉讼法》生效之前，关于这类行政合同的执行问题有很多制度性困境没有解决。从检察公益诉讼的办案情况来看，大多数人防部门都反馈缺乏收缴手段，只能通过向法院提起诉讼来收缴，但人民法院不一定受理这类案件，或者受理后也无法执行。这些困境从2015年《行政诉讼法》实施，特别是2020年1月1日《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（法释〔2019〕17号，下称《行政协议司法解释》）施行之后应该会逐步改善。《行政协议司法解释》第24条构建了一种新型的行政协议的执行机制，在行政协议中相对人不履行时，行政机关可以作出一个催告（通知或者公告）把行政协议的内容转化为书面的行政决定后再依该决定向法院申请强制执行的制度安排。在相对人既不履行又不复议、不提起诉讼的情况下，行政机关可以申请人民法院非诉行政执行。该司法解释的出台一定程度上化解了易地建设费收缴问题上的制度瓶颈和理论障碍。检察机关也可以将公益诉讼与行政非诉执行检察监督相结合，推动相关工作的开展。
五、结语
新时代的人防类公益诉讼工作应在总体国家安全观指导下，及时更新办案理念，调整办案领域。若只将人防类公益诉讼案件归入国有财产保护领域，容易“一叶障目”；归入“防灾减灾和应急救援”或者“应急管理”领域，又与行政法治的基本要求存在一些抵牾；而从总体国家安全观角度，以资源安全为切入点，纳入生态环境与资源保护领域，则可以涵盖国有财产保护、资源保护、安全保护等内涵。检察机关应该在生态环境与资源保护的视野下积极推进人防安全类行政、民事公益诉讼案件的办理。在办案模式方面，除从刑事案件中获得办案线索之外，还可以开展人防类专项活动，重点梳理人防工程建设事前、事中的行政监管违法或者不作为的风险点，开展人防领域的行政违法行为专项检察监督，构建“刑事追责 + 人防行政违法行为检察监督（包括公益诉讼、非诉执行监督） + 人防行政监管”的“司法 + 行政”的逆向治理格局；针对企事业单位负担的国土安全和地下空间资源保护义务，检察机关应通过民事公益诉讼手段督促这些主体履行法定义务，不应只监督负有人防易地建设费收缴义务的行政机关。在线索获取方面，建议有关部门将人民防空工程建设相关数据纳入国家整体空间数据库，运用“互联网 + 人防（或者住建）+税务 + 检察”机制。在数字化建设全面推进的背景下，夯实人防行政监管的基础，化解人防监管组织层面机构职能分离或者权责无法对应的困境，可以最大程度发挥检察公益诉讼的治理功效。在监督力度方面，人防类行政公益诉讼办案量还有大幅提升的空间，地方检察机关应加强与军事检察机关的合作，结合军事力量，指导或者监督人防工程补建与维护工作，提升人防类公益诉讼办案的监管质效，也可以进一步推动军地合作办理公益诉讼机制的完善。
