为推进法治中国建设提供行政检察样本
——首届行政检察指导性案例学术研讨会综述
“把握行政检察监督的边界，核心在于区分法律问题与行政问题。”
“行政争议实质性化解为化解纠纷提供了一条法律救济的可行性路径。”
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日前，首届行政检察指导性案例学术研讨会以线上方式在京召开。五十余位来自高校、科研机构以及法院、检察院等法学理论界与司法实务界人士齐聚一堂，聚焦最高检行政检察指导性案例，集思广益，研讨行政检察监督理论与实务发展中的问题与难点。
此次研讨会由中国法学会行政法学研究会主办，中国法学会检察学研究会行政检察专业委员会、中国政法大学法治政府研究院协办。
据了解，最高检自确立“四大检察”全面协调充分发展的法律监督总体布局并成立第七检察厅专司行政检察职能以来，分别以“行政诉讼监督与行政非诉执行监督”“行政争议实质性化解”“行政检察类案监督”为主题，共发布三批13个行政检察指导性案例。这些案例涉及行政许可、行政处罚、行政强制执行、行政登记、行政复议、信息公开等与群众利益密切相关的领域，不仅是检察机关不断做实行政检察的缩影，更是对行政检察工作持续走深走实的有力引领。
“这些指导性案例凝聚着行政检察四年来的发展足迹与经验。”中国政法大学校长，中国法学会副会长、中国法学会行政法学研究会会长马怀德表示，检察机关既不是执法者，亦不是审判者，而是监督者，需要比执法者、审判者更熟悉了解业务本身存在的问题。这样的角色使命，也就决定了检察机关要在更高站位解决一些共性的难点问题，督促实现“案结事了政和”，甚至能为相关法律法规的进一步修改完善提供实践基础。
找准新增长点，科学把握行政检察新格局
2019年9月25日，最高检第七检察厅首次亮相最高检新闻发布会，发布第十五批指导性案例（检例第57—59号），这也标志着最高检指导性案例实现了“四大检察”全覆盖。
该批指导性案例包括1件生效裁判监督类案例、2件非诉执行监督类案例。时隔三年再研究，其指导意义与价值愈加显现。
“检察监督在履职办案中首先要把握好边界，其核心是判断区分法律问题和行政问题的边界。”对外经济贸易大学副校长王敬波教授表示，在某实业公司诉某市住房和城乡建设局征收补偿认定纠纷抗诉案（检例第57号）中，官司的源头在于双方对征收补偿标准的认识不一致。检察机关在各方争执不下的情况下，充分调查核实，挖掘出了一个隐藏的事实，即案涉公司涂改了相关规划许可证件，导致原审判决采信的关键证据存在瑕疵。检察机关在该案办理中恰当地把握了边界问题，对证据选择、补偿标准判断等进行全面监督，而对于行政类问题的专业判断则交由专业鉴定部门或上级行政机关处理，既没有超出法律监督的边界，又充分尊重和发挥行政机关、审判机关的职能作用，各方各司其职，凝聚合力，保护了国家利益。
湖北省某县水利局申请强制执行肖某河道违法建设处罚决定监督案（检例第59号）是检察机关在一则新闻报道中发现的案件线索——肖某在河道内违建持续多年，一直未履行行政处罚决定，严重影响了行洪、防洪安全。而行政机关与法院对违法建筑物未被强制拆除的原因则各执一词，均认为对方具有强制执行权。
“行政检察的效力取决于监督的精准程度。制发检察建议不能‘一发了之’，要真正把问题点出来、点到位，才能让被监督者心服口服，让行政检察监督更具生命力、权威性。”北京大学法学院教授湛中乐进一步介绍说，根据法律规定，行政非诉执行存在三种情形，分别是行政机关有强制执行权；行政机关没有强制执行权，需要申请法院强制执行；行政机关既可以执行，也可以申请法院强制执行。“检察机关依据相关法律规定精准判断出该案属于第一种情况，并且针对背后的程序问题以及涉及的社会治理问题提出有针对性的建议，迅速解决了‘搁浅’数年的违建拆除问题。”
北京师范大学法学院教授张红深有同感。她说，作为法律监督者，检察机关的介入为行政机关依法行政、审判机关依法独立行使审判权注入了强大动能，以能动履行法律监督职能为国家治理体系和治理能力现代化提供了司法保障。
答好新命题，推动行政争议实质性化解
在行政诉讼案件中，“程序空转”备受诟病。针对人民群众反映强烈的“老大难”问题，检察机关在2019年11月至2020年12月部署开展了“加强行政检察监督促进行政争议实质性化解”专项活动。最高检第三十批指导性案例（检例第116—121号）便产生于此。
在陈某诉江苏省某市某区人民政府强制拆迁及行政赔偿检察监督案（检例第117号）中，检察机关查明法院驳回起诉的依据错误，但考虑到抗诉只能解决陈某的诉讼主体资格问题，并不能充分救济陈某的合法权益，遂与审判机关、行政机关联动，最终促成当事双方达成和解。
吉林大学法学院副教授鲁鹏宇认为，“诉讼程序空转”的一个主要原因在于缺乏对当事人实体诉求的认定和判断，过于偏重“形式审查”。而检察机关则聚焦当事人的实质诉求，抓住了实质性化解的关键，效果立竿见影。针对一个比较常见的行政赔偿类案件，检察机关积极践行“能动履职”的理念，四级检察院联动办案，提供了一个实质性化解行政争议的优秀样本。未来，检察机关在推动个案精准监督的同时，还可综合运用检察建议、检察通报、检察宣告等手段，营造依法、公平、有效化解行政争议的良好法治环境，防止诉讼程序空转，促进案结事了。
“检察机关在开展法律监督过程中，对于被监督机关不履行法定职责或者不作为的行为需要有精准的实质判断。”上海交通大学凯原法学院教授蒋红珍教授结合魏某等19人诉山西省某市发展和改革局不履行法定职责检察监督案（检例第118号）分析说，针对魏某等19人的投诉，行政机关已立案并向上级请示，一直未作出行政行为，法院在形式审查上确实无法判定行政机关不履行法定职责。而检察机关根据调查核实情况揭开了这一形式上的问题，准确作出了行政机关不作为的判断。
蒋红珍说：“该案行政争议得以实质性化解后，案涉小区与魏某等人同等情况的其他189户安置户的权益均得以保障，充分彰显了行政检察监督的力度、深度以及温度。”
华东政法大学教授章志远以王某凤等45人诉北京市某区某镇政府强制拆除和行政赔偿检察监督系列案（检例第120号）为例，阐述了行政争议化解之“实质性”的丰富内涵。他说，在范围上，该案属于行民交织案件，在行政争议中是较为典型、化解难度较大的案件类型；在标准上，行政、民事纠纷“一揽子”化解是案件办结后的一个结果，更是化解工作所追求的终极目标；在方式上，检察机关没有就案办案，而是搭建各方磋商平台回应当事人诉求，并向有关单位制发检察建议，督促其提升执法服务水平。“该案的办理过程再次表明，行政机关、审判机关与检察机关之间是既监督又协作的关系，这源于一个共同的目标，即保证法律统一正确实施，保障好人民群众的合法权益。”
姚某诉福建省某县民政局撤销婚姻登记检察监督案（检例第121号）是一起因骗婚引发的行政争议案件。该案的办结直接推动最高检会同最高法、公安部、民政部联合发布《关于妥善处理以冒名顶替或者弄虚作假的方式办理婚姻登记问题的指导意见》，为“骗婚”“被结婚”引发的矛盾纠纷明确了解决方式。
“对于本案中错误的婚姻登记，婚姻登记机关有没有纠错的法定义务？”“婚姻登记机关为何不主动纠错？”……
“婚姻登记不是行政许可，也不是准行政许可，是自然人行使婚姻自由的登记行为，由行政机关进行形式审查。”北京航空航天大学法学院教授王天华以婚姻登记的法律性质为切入点，分析了这些“灵魂拷问”背后的深层次原因。
“姚某报案，公安机关未立案；申请撤销婚姻登记，民政部门未受理；提起离婚诉讼未果后，申请宣告婚姻无效，法院不予立案；诉请撤销婚姻登记，因超起诉期限被法院驳回；最后找到检察院。检察机关（实质性化解了该案中的行政争议）做了一件为国家为法律兜底的‘对的事’！”王天华表示，检察院在我国当下的法律秩序中被赋予“维护客观法律秩序”的使命。“什么样的原因造成了这类案件最后只能由检察机关兜底？值得我们深思。”
深化类案监督，督促社会治理效能提升
一直以来，最高检格外注重“系统观念、法治思维、强基导向”，着力探究检察监督办案中如何把握个案与类案的关系，在汇总分析司法数据、典型案例中见微知著。2022年4月，最高检以行政检察类案监督为主题发布第三十六批指导性案例（检例第146-149号），引导全国各级检察机关行政检察部门深化类案监督理念，开展溯源治理，提高监督质效。
“行政检察类案监督案件除了基于对司法公正的追求要求‘同案同判’外，更要通过监督办理一类行政机关、审判机关相同或高度相似违法情形的案件，实现办理一案、监督一类、治理一片的效果。”湖南师范大学法学院院长肖北庚教授表示，湖南省某市人民检察院对市人民法院行政诉讼执行活动检察监督案（检例第147号）暴露出的问题是现实中较为典型的“重实体、轻程序”问题。检察机关在履行行政检察职责时并不局限于行政诉讼裁判结果监督，更聚焦于深化行政诉讼全过程监督，是检察机关强化诉讼执行监督，确保监督无死角、无漏洞、全覆盖的典型范例。
安徽省某县自然资源和规划局申请执行强制拆除违法占用土地上的建筑物行政处罚决定检察监督案（检例第148号）反映出的是行政检察类案监督破解行政强制执行难的问题。对于违法建筑，行政机关向法院申请强制执行拆除，法院认为申请单位具有强制执行权故不予受理。
“表面上看，争议点在于行政机关（即某县自然资源和规划局）是否具有强制执行权的问题，但更深层次的核心是法律适用问题。”中国政法大学诉讼法学研究院教授王万华说，行政强制法第四十四条的规定并不是对行政机关强制执行的一般性授权，而是对具有强制执行权的行政机关如何行使强制执行权的规定。在该案中，行政机关申请执行行政行为的依据是土地管理法，根据单行法相关规定，行政机关并不具备强制执行权。因此，法院应依法受理行政机关的强制执行申请。“检察机关精准提炼出案件核心，进而引申至同类案件办理，更进一步明确了这一类问题的法律适用标准。”
“实践中，自然资源和规划部门普遍面临着申请法院强制执行难以及行政非诉强制执行率低的问题。近年来，随着行政执法力度加大和行政非诉执行类案件增多，‘裁执分离’模式作为司法权与行政权重新配置的有益探索，成为行政非诉执行体制改革的重要方向。”安徽大学法学院教授陈宏光认为，检例第148号中，检察机关通过对具有代表性的典型案件进行示范监督，解决了同类案件的争议问题，督促法院依法执行，保障了没有强制执行权的行政机关的行政行为得以实现，是“裁执分离”模式探索中的一个有益尝试，为解决当下实践中相关法律依据不足、具体规则仍需明确细化的问题提供了示范，也为在立法上明确“裁执分离”模式及细化其适用范围等提供了参考。
扛起更重责任，以更实成效助推高质量发展
“如果将国家制度比喻为一个网状结构，检察机关所处的位置则是交叉关系最多的一个连接点。行政检察监督综合性强、难度大，行政检察理论基础又较为薄弱，缺乏强有力的独立理论予以支撑。这样的反差也给我国行政检察工作的发展带来诸多问题。”中国政法大学法治政府研究院教授刘艺说，最高检发布的三批行政检察指导性案例是新时代检察机关开创新型行政检察格局的显著成果，充分彰显了行政检察在新时代开展多维监督中的硬性、韧性与弹性，用实实在在的案件践行了“一个案例胜过一打文件”。
“行政检察类案监督还处于探索阶段，可尝试确立类案的识别标准，进一步细化案件类型与监督方式等”“指导性案例中的行政非诉执行类案件充分证明了‘裁执分离’的探索空间之广泛，但相关理论研究跟不上、不适应的问题凸显，建议加快其入法进程”……与会人员在热烈讨论的同时，也提出了许多针对性强的意见建议。
“此次行政检察指导性案例学术研讨会是法学理论与实务的一次鲜活碰撞，兼具法学理论引领与实践指导价值。”最高人民法院行政审判庭副庭长郭修江表示，法律理论界、实务界要进一步加强沟通联系，直面争议与难点痛点，开展此类的同堂研讨，解决执法司法实践中的法律适用问题，为国家治理体系和治理能力现代化贡献合力。
“此次研讨会专门以三批行政检察指导性案例为样本，探求透彻，深入精微，不仅系统总结了过去四年来行政检察理论与实践的发展，更为今后检察机关行政检察部门更准确把握行政检察的职能定位，充分发挥‘一手托两家’的职能优势提供了重要方向。”最高检第七检察厅厅长张相军告诉记者，党的二十大报告专门强调“加强检察机关法律监督工作”，《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》对全面深化行政检察监督作出专门部署，下一步全国检察机关行政检察部门要深入学习贯彻党的二十大精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，深入贯彻习近平法治思想，全面落实《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》，主动扛起新时代检察机关更重政治责任、法治责任、检察责任，持续以行政诉讼监督为基石，以化解行政争议为牵引，以行政非诉执行监督和行政违法行为监督为新的增长点，对标人民群众对美好生活的更高要求，全力服务保障全面建设社会主义现代化国家。
