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马怀德:行政基本法典模式、内容与框架

中国政法大学校长、教授| 时间: 2022-05-09 10:02:05 | 文章来源: 《政法论坛》2022年第3期

[摘要]:行政法法典化是一个国家行政法律制度日趋成熟的表现。综合考虑行政法治发展的规律和特性、行政法法典化的目的和基础条件,我国行政法法典化应选择行政基本法典模式。行政基本法典包括行政组织法、全部行政活动和行政监督救济法等内容。具体而言,应当以行政活动作为核心概念,由此形成总则、行政组织、行政活动、行政程序、政务公开和数据治理、行政监督与问责、行政复议与行政诉讼共七编的体例框架。同时,要处理好行政基本法典与部门行政法及其法典化的关系、行政基本法典与既有行政法律规范的关系、行政基本法典与宪法的关系,进而形成科学完备的行政法律规范体系。

[关键词]:行政法法典化;行政基本法典;行政活动;体例框架;部门行政法



习近平总书记指出:“民法典为其他领域立法法典化提供了很好的范例,要总结编纂民法典的经验,适时推动条件成熟的立法领域法典编纂工作。”当今中国法治发展已经到了关键时期,推动主要门类的法律规范逐步走向法典化已经逐步成为各界共识。随着民法典编纂完成,行政法法典化提上议事日程。《全国人大常委会2021年度立法工作计划》提出研究启动行政基本法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂工作。

推进行政法法典化,编纂一部具有中国特色、体现时代特点、反映人民意愿的行政法法典,对于完善中国特色社会主义法律体系、建成法治政府、保障人民权益、繁荣行政法学理论、建设社会主义现代化强国、推动世界法治文明进步具有重大而深远的意义。行政法法典化是一项重大系统工程,涉及很多理论和实践问题,其中最核心的问题是模式选择和框架结构及主要内容。


一、行政法法典化的模式选择


行政法法典化首先面对的问题是模式选择问题,即编纂一部什么意义上的行政法法典,或者说选择哪种模式的行政法法典。对此,学界见仁见智,提出了多种选择模式,可以说各具特色。在这个问题上,应当立足于我国行政立法的实际,把握行政法律规范的特点,吸收借鉴域外有益经验,坚持问题导向,注重系统观念,运用体系思维,综合考量各种模式的利弊和影响因素,确定我国行政法法典化的模式。

(一)行政法法典化的模式

综合各方观点,我国行政法法典化主要存在四种可供选择的模式:

第一,制定行政法总则。通常对行政法总则存在两种理解。“行政法之法典化,即为行政法总则之制定。”此种意义上的行政法总则是一般行政法的法典化;与之相对应的分则是部门行政法。另一种理解的行政法总则,是将一般行政法中具有普遍适用性和引领性的规范提取出来作出的统一规定。此种意义上的行政法总则是一般行政法,与民法总则类似,不包括部门行政法。内容主要包括一般规定;行政法律关系主体;行政活动;行政程序;行政的监督、保障和救济。主张该模式的主要理由有:一方面,行政法总则更加符合我国行政立法思路。尤其是在行政处罚法、行政许可法、行政强制法上“根据中国特点所做的小法典的创新,也给我们积累了行政法典化的经验”。另一方面,行政法总则有利于完善法律体系,推动“立法者取代法院成为行政法规则的创制者”。此外,行政程序法法典化受挫也是主张制定行政法总则的重要动因。

第二,制定行政程序法典。行政程序法典包括所有行政行为程序性质的共性规范,以及与程序密切相关的少量实体规范。“凡是属于行政行为程序性质的共性规范,即使是同时具有一定行政实体性”,均应纳入行政程序法典。行政程序法典不包括行政复议、行政诉讼和行政赔偿。行政程序法典的内容主要为总则、行政立法与行政规范性文件、行政决策、行政执法、合意行政、政府与信息和数据、行政司法。主张该模式的主要理由有:行政法“最重要、最核心的内容是程序规范”;“实体法规范分散,且体系庞杂”,稳定性差,难以法典化。“统一单行法已形成规范各类行政活动的完整法规范体系”,立法基础更充分。当前世界各国多编纂行政程序法典,基本上没有国家成功编纂行政实体法典。即使在号称“行政法母国”的法国,也不例外。

第三,编纂行政基本法典。行政基本法典是所有行政部门通用的法律规范,即行政法律体系中具有普遍适用性和引领性的规则,主要内容包括总则、行政组织、行政活动、行政程序、政务公开和数据治理、行政监督与问责、行政复议与行政诉讼。采取该模式的主要理由在于,“一般行政法应是实体制度与程序制度的有机结合体”,而行政基本法典契合这一规律。行政基本法典有利于强化行政法的体系性和整体性,且由于不包含部门行政法,所以“为具体行政领域的法律创制活动保留了巨大的空间”。相关制度准备、理论准备、实践准备等条件成熟,“无须分两步走”。

第四,编纂统一的行政法典。所谓统一的行政法典,也称行政法律全集或行政法总法典+分法典,是指包含所有现行有效的行政法律规范的行政法典。在内容上,统一行政法典包罗万象,既包含一般行政法也包含部门行政法,既包含实体法也包含程序法。支持该模式的主要理由在于,随着时代发展,“主张行政法没有统一法典的理由部分仍然成立,部分已经不能成立,仍然成立的部分可以通过现代科学技术加以克服”。该模式能够最大限度实现法典化目标,“法典化的效应最为明显”。

上述四种模式的共同点在于,赞成行政法法典化和编纂部门行政法典。分歧主要在于三个方面:一是采取程序主义进路还是采取实体和程序并重的进路。行政程序法典属于程序主义进路;行政法总则、行政基本法典、统一行政法典属于实体和程序并重的进路,实体法内容相对较多。二是法典内容的抽象程度和法典体量问题。法典内容越抽象,法典体量越小;法典内容越具体,法典体量越大。大致而言,行政法总则、行政程序法典的内容的抽象程度较高,法典体量较小;行政基本法典和统一行政法典的内容的抽象程序较低,法典体量较大。三是在行政法分则方面,选择行政法总则和统一行政法典模式,意味着还要制定行政法分则;选择行政基本法典和行政程序法典模式则无需制定行政法分则。而统一行政法典和行政基本法典的区别在于,是否要将部门行政法典纳入法典。

(二)行政法法典化模式选择的影响因素

之所以存在不同模式之争,考量因素有两个:一是技术考量。如主张程序主义进路者认为,行政法及其调整对象广泛、复杂、多变,法典化的立法基础、制度探索、理论准备不充分,缺乏域外立法先例,从技术上无法做到法典化,也难以选择统一行政法典模式,只能采取程序主义进路。二是价值考量,即对于行政法法典化的重大意义有不同认识。如主张程序主义进路者认为,统一的行政法典更接近法律汇编,制典意义被削弱;尤其是反对统一行政法典模式的学者认为,行政法全部法典化不仅不可能,而且没有意义。

上述研究深化了对于行政法法典化模式选择的认识,并在一定程度上揭示了确定行政法法典化模式选择的影响因素。但总体上,既有研究遗漏了一些具体的影响因素,如部分学者过于注重法律因素而忽视政治因素。虽然注意到了某些具体因素,但对于这些因素的重要性认识不足。既有研究提出和归纳的影响因素存在表面化倾向,尚未指出行政法法典化模式选择以及相关影响因素所赖以存在和发挥作用的深层次根源,如部分学者认为行政法学理论不成熟导致行政法法典化只能采取行政程序法典模式。有鉴于此,确定行政法法典化的模式选择,需要首先明确法典化模式选择的影响因素。

目的决定手段。法典化的模式选择服从和服务于法典化的目的。法典化是大规模的国家立法活动,是“通过法律来实现政治意志对于社会变迁的影响的最明白的方式”。法典化的目的是依据各种政策而确定的。法典编纂必然有深刻的社会目的和动机,缺乏目的或动机的法典编纂几乎是不存在且注定要失败的。纵观各国立法史,法典化的目的大致可分为恢复秩序、维护秩序、统一法制、整理归类、更新法律等。在不同法典化目的的支配下,法典化模式也有不同的选择,行政法法典化也不外乎此。如果法典化的目的侧重恢复秩序的话,那么法典化的模式不必大而全,只需要针对存在的紧急问题进行规范即可。如美国建国之初,当务之急是恢复秩序,因此1787年宪法重点规定国家政权组织,而公民权利等内容则在之后通过修正案的形式予以规定。如果法典化的目的侧重统一法制、整理归类的话,那么法典化的模式则需要大而全,尽可能涵盖所有法律规范。如查士丁尼编纂《民法大全》,其重要原因便是消除内容广泛的罗马法所存在的分散、复杂、矛盾和冲突的弊病,统一法制、便于人民知晓和运用。德国之所以选择行政程序法典化,就在于行政程序法典化是简化行政程序、降低行政开支的最佳途径。

法律属于上层建筑的范畴,其产生、发展和变化取决于相应的经济基础。法律是“一定物质生产方式所产生的利益和需要的表现,而不是单个的个人恣意横行”,“都只是表明和记载经济关系的要求而已”。法典化的模式选择同样取决于法典得以形成的基础条件。法典化是一个国家法律制度日趋成熟的表现。如果相应的基础条件不成熟,那么特定模式的法典将无法实现。这些基础条件既包括法律本身的规律和特性,又包括与此相关联的政治、经济、社会等各方面的因素。行政法法典化亦是同理。编纂民法典,正是由于契合了民法的规律和特性,成为全面依法治国战略的重要组成部分,而且相应的单行法基础、民法学理论、民事审判经验等基础条件都已经成熟。美国、德国等国家之所以选择行政程序法法典化模式,原因就在于基础条件成熟,特别是行政程序的统一性,以及行政程序法律和理论的丰富和完善。需要特别指出的是,德国选择了行政程序法典化而没有选择行政法总则法典化,不仅是因为行政活动的多样性和复杂性,难以制定统一的实体规范,更是因为德国基本法对联邦立法权的限制和对行政法总则法典化侵犯各州行政组织独立性的担忧。

因此,法典化的模式根本上是由法典化的目的及法典化的基础条件所决定的,行政法法典化也不外乎此。推动我国行政法法典化的主要目的在于形成完备的法律规范体系,深入推进依法行政、加快建成法治政府,实现全过程人民民主,推进国家治理体系和治理能力现代化,为世界法治文明贡献中国方案。行政法法典化的基础条件主要包括行政法及其调整对象的广泛性、多元性和多变性,以及与此相关的政治决断、立法基础、制度探索、理论准备、域外借鉴、民法典启示等。在这种“目的—条件”框架中,往往存在多种既能达成法典化目的、又具备基础条件的法典化模式。因此,应当在基础条件成熟的多种模式中选择一种最契合法典化目的、实现效益最大化的行政法法典化模式。

(三)行政法法典化的模式选择:行政基本法典

1.统一行政法典模式之否定

统一行政法典模式既无可能,又无必要,不能成为我国行政法法典化的模式,应当被首先排除。在法典化的基础条件方面,统一行政法典内容广泛,涵盖几百部行政法律和行政法规,体量巨大,编纂难度极大。正如学者所言,行政法的范围很广,单就某类事项编纂成系统法典,已经很难,更不要说编纂统一的行政法典了。各个行政管理领域具有特殊性,难以强行统一于一部法典。行政法的变动性导致统一行政法典势必要频繁修改,缺乏稳定性。也许正是基于此,《全国人大常委会2021年度立法工作计划》并未部署编纂统一行政法典,而是提出分别研究启动环境法典、教育法典、行政基本法典的编纂。我国行政立法,尤其是部门行政法并不健全,有些领域至今还主要依靠政策调整。行政法学理论在总论和分论的发展上并不同步,也缺乏互相关照;在回应新时代法治中国建设、政府治理和社会变迁等方面尚存在明显不足。而且从世界范围看都没有成功编纂统一行政法典的先例。即便是我国民法典,也并未包含所有民事法律规范,如公司法、产品质量法、海商法等民事单行法仍然继续有效。这表明囊括所有行政法律规范的统一行政法典模式并不可行。

在法典化的目的方面,有学者认为,统一行政法典体量最大,“法典化的效应最为明显”。这种观点值得商榷。由于部门行政法相对独立,具有“自成一体”的特征。即使勉强将一般行政法和部门行政法编纂成统一的行政法典,也仅类似于法律的简单汇编,并非严格意义上的法典。而且由于体量庞大且复杂,统一行政法典内部可能出现体系的混乱和矛盾,反而会影响法典的体系性和效益,适得其反。

2.行政法总则模式之否定

行政法总则兼顾实体法和程序法、用语抽象简约,较好地契合了行政法的广泛性、多元性和多变性,具有比较丰富的立法基础,也有荷兰等国家的立法经验和我国民法典编纂经验可资借鉴。但行政法总则模式也存在较为明显的不足,无法成为我国行政法法典化的选择。

首先,在法典化的基础条件方面,行政法总则与有关政策提出的“行政程序法”“行政基本法典”的思路不太吻合,可行性有所欠缺。因为总则与分则相对应,有总则必有分则,无分则则无总则。由于分则难以法典化,因此不宜采取行政法总则模式。其次,在法典化的目的方面,我国行政法法典化的主要目的是推动行政法的体系化。但是,行政法总则的容量较小、内容较少,难以完全弥补行政组织法等立法漏洞。有学者指出,行政法总则“对其他具体的行政法律规范具有指引、调适和纠偏的作用,能够消弭不同行政法律规范之间的冲突”。这种观点有一定道理,但行政法总则不能直接减少重复立法、避免法律冲突,还需要通过对其他单行法的立改废才能实现,无法毕其功于一役,难以直接实现法典化的目的。民法典的编纂经验表明,民法总则同样无法实现法典化的目的,必须与各分则合成一部完整的民法典方能使法典化的效益最大化。最后,民法总则可以作为民法典的一部分而不能替代民法典。与此类似,行政法总则是法律而非严格意义上的法典,可作为法典的一部分或者编纂法典的一个步骤。“行政法总则......并非一般行政法法典化的最终产品。”

3.行政程序法典模式之否定

行政程序法典,相较于行政法总则,具备更加充分的政治基础、制度探索、域外经验和理论准备,也是比较容易实现的立法模式。但这种模式也存在一定问题,尤其是法典化的意义和价值有限,难以成为我国行政法法典化的模式。

首先,在法典化的基础条件方面,行政法是实体和程序合一的法。行政程序法“为贯彻和实施实体法服务”。但行政程序法典对行政实体法关注不够,人为割裂了实体法和程序法的唇齿联系,不符合行政法的规律和特性,与我国行政立法领域长久以来实体程序合一的立法思路不相符合,同时也与我国民法典、刑法典均属于实体法法典的经验启示相背而行,“不符合部门法法典化的规律”。而且,《全国人大常委会2021年度立法工作计划》未将《法治中国建设规划(2020-2025年)》中的“行政程序法”列入立法规划,而代之以“行政基本法典”,这表明行政程序法典模式与立法规划也有距离。

其次,在法典化的目的方面,行政程序法典模式也不尽如人意。由于实体法的欠缺,导致法律体系依然存在较大漏洞。即使是主张制定行政程序法典的学者也不得不承认,行政程序法典出台后还必然要制定新法以弥补立法漏洞。行政程序法典对于法治政府建设和公民权益保障的价值也主要限于程序层面,且可能造成新的“程序空转”,结果适得其反。研究显示,德国《联邦行政程序法》并未实现立法者预期的目标。同时,该模式也存在不适应国情的问题。

最后,严格地说,现代意义上典型的法典,是指立法机关明文制定并公布实施的关于某一部门法的集中系统的总体规定。行政程序法典只是行政法中部分法律规范(行政程序法)的总体规定,严格地说不是法典而是法律。退一步说,行政程序法典也只能被认为是“隶属于行政法”的法典,而不是“统领行政法”的法典。此外,行政程序法典也存在较为严重的逻辑悖论:由于包含一定的实体法,因此“行政程序法典”名不副实。为此,有学者主张将“行政程序法典”改名为“行政基本法典”,“使法典名称与内容之间名实相符,有利于避免立法过程中不必要的争议”。但这种观点事实上是选择“行政基本法典”,而非行政程序法典。

4.行政基本法典模式之肯定

我国行政法法典化不能选择统一行政法典、行政法总则和行政程序法典模式。相比而言,虽然行政基本法典有立法难度,但这些困难是可以克服的。行政基本法典是真正现代意义上的法典,它既不是单行立法,也不是单行立法的简单汇编。行政基本法典既涵盖一般行政法主要内容,包含实体法和程序法,又不存在名实不符的逻辑矛盾。在现有条件下,行政基本法典模式不失为我国行政法法典化的理性选择。总体上看,编纂行政基本法典的基础条件已经成熟,行政基本法典最契合、也最有利于实现法典化的目的。

在法典化的基础条件方面,行政基本法典兼顾实体法和程序法、内容广泛、用语抽象简约,具有较为充分的政治基础、立法基础、制度探索和理论基础,也有民法典编纂和域外经验可以借鉴,法典化的条件比较成熟。

首先,与民事法律不同,民法与民事诉讼法是相对独立的,民事诉讼法“自身有其独立的价值存在”,“已经有了能够同民法平分秋色的‘资本’”。行政程序并非诉讼程序,而是行政机关行使行政权力的方式、步骤、时间和顺序。行政程序法和实体法是相互依存、密切相关的。相对于实体法,程序法“被赋予了辅助功能,更准确地说是补充功能”。因此,行政基本法典集实体法和程序法于一身,符合行政法的规律和特性;与我国行政立法领域程序实体合一的立法思路相吻合。那种认为行政程序法典“包括与行政程序紧密相关、难以割舍的行政实体法内容”进而可以替代行政实体法典的观点,其实是割裂了实体法与程序法的唇齿联系,缺乏系统考量和整体思维。由于行政基本法典包含行政程序法内容,二者不能同时进行,因此,选择行政基本法典模式,自然就要放弃行政程序法典。

其次,行政基本法典较好地契合了行政法的广泛性、多元性和多变性。尽管有学者认为行政法尤其是行政实体法“规范分散,且体系庞杂”,“未完全定型”,难以法典化。但这尚不足以构成编纂行政基本法典的实质障碍。虽然行政法广泛多变,但行政基本法典可以通过抽象用语防止法典体量过大、变动不居;而且相比于统一的行政法典,行政基本法典的体量本身就偏小、用语也较抽象。民法的庞大、复杂、多变不亚于行政法,既然可以编纂民法典,那么把广泛、多样、多变的行政法律编纂为行政基本法典也是可行的。行政基本法典可以借鉴民法典潘德克吞法学“提取公因式”的立法技术和抽象化用语,抽取各个行政部门普遍适用的规范。相比于行政法总则和行政程序法典,行政基本法典可以在一定程度上照顾到不同行政领域的特殊性。

最后,行政基本法典模式符合《全国人大常委会2021年度立法工作计划》所提出的编纂“行政基本法典”的基本思路。虽然有学者指出,就内容而言,该工作计划中的“行政基本法典”与《法治中国建设规划(2020-2025年)》中的“行政程序法”为同一部法律。事实上,这一观点混淆了法典与法律的关系。我国行政法法典化坚持实体和程序并重,行政基本法典当然包括行政程序法内容。从操作步骤上看,可以先制定单行的行政程序法律,最终并入行政基本法典。

在法典化的目的方面,相比于行政法总则和行政程序法典,行政基本法典容量更大、规范事项更全面,对于完善法律规范体系价值更为明显。需要特别指出的是,行政基本法典涵盖了一般行政法的主要内容,能够从程序和实体两个层面完善行政法律体系,有效弥补行政组织法等重点领域的立法漏洞,对于法治政府建设效应非常明显。


二、行政基本法典的内容与框架


行政法法典化的模式决定了法典的规范内容和体例框架。鉴于行政基本法典模式是所有模式中最为可取的一种,因此,有必要立足于行政基本法典模式,研究确定法典的主要内容,明确法典的核心概念,从而搭建起法典的体例框架。

(一)行政基本法典的规范内容

选择行政基本法典模式意味着法典的内容应当是基本的。这一定位决定了法典内容应当“重要而简约”。一方面,行政基本法典的内容应当在全面的基础上选择最基本最重要的部分,涵盖一般行政法中具有普遍适用性的法律规范,包括行政法的目的和基本原则、行政组织法、行政行为法、行政程序法、行政监督救济法等。就此而言,行政基本法典和统一的行政法典、行政法总则的规范广度相似,都统摄了一般行政法的主要内容。另一方面,行政基本法典的内容应当在详密程度上具有抽象性和简约性,不应太过具体琐碎。虽然统摄一般行政法的主要内容,但却不规定部门行政法的具体内容。行政基本法典规范内容繁简决定了法典的体量,内容越具体,体量越大,通用性越不强;内容越抽象,体量越小,通用性越强。就此而言,行政基本法典规范内容的繁复细致胜过行政法总则,但不及统一的行政法典。如行政基本法典应当规定行政处罚的一般程序,但不应当规定环境执法行政处罚在具体情况下如何适用某个特定程序。这种抽象化用语也有利于简化立法,防止行政基本法典体量过大,滑向统一的行政法典,导致立法难度骤增。同时也能够增强法典的稳定性,避免反复修改。

在行政基本法典的规范内容方面,目前主要存在是否包括行政组织法、是否包括全部行政活动、是否包括行政监督救济法三方面的争议。

1.是否包括行政组织法

行政基本法典是否应当包括行政组织法的基本内容?有学者认为,行政组织法有较大立法空白,“层级、部门、地方差异很大,并不适合纳入相对稳定的法典”;鉴于机构改革的历史,“中央人民政府组织法作为单行法存在”;地方政府组织法与地方人民代表大会组织法密不可分,将之纳入法典“不利于地方基本制度的整体安排”。“德国实行联邦制,各州对于自身的行政组织与部分行政实体法内容拥有立法权限”,行政组织法典化可能侵犯地方立法权限。上述观点在我国是难以成立的。从行政基本法典的内容定位出发,行政基本法典应当包括行政组织法,具体涉及行政组织、编制、机关运行保障和公务员等。

首先,就行政法的内容和规律而言,行政组织法是行政法的基本组成部分,且服从于行政法一般原则,是行政行为法、行政监督救济法的基础,决定了行政行为的概念和范围、行政诉讼被告的认定等。缺少行政组织法的基本内容,行政基本法典是不完整的,且名不副实。特别是行政授权与委托、派出机关与派出机构、内设机构与临时机构、政府组成部门与直属机构、特设机构等基本概念和法律地位,均有赖于行政组织法确认,是各类行政活动得以实施的基础,完全有必要规定在行政基本法典中。其次,行政组织法尤其是国务院组织法,已有一定的政治基础、 立法基础和政策探索等基础条件。借鉴民法典全面规范自然人、法人、非法人组织等民事主体并进行实质性创新的经验,行政基本法典可通过提取公因式和抽象化用语等方式应对行政组织法的差异性和多变性,将最重要最基本的行政组织规范确定下来,使之与行政活动等协调,形成一个完整统一的基本法律体系。再次,由于地方政府组织和地方人大组织机构性质不同、职责不同,且国务院组织法和全国人民代表大会组织法也是分别制定的,因此有必要将地方各级人民政府组织法从地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法中分离出来纳入行政基本法典,且不会影响地方制度的整体安排。我国是单一制国家,根据《立法法》第8条第2项、第73条,人民代表大会和人民政府的组织和职权只能制定法律,不能制定地方性法规。因此将地方政府组织法分离出来纳入法典并不会影响地方立法权限。最后,将行政组织法纳入行政基本法典,能够提升行政法各部分的体系性和系统性,解决行政主体的法律地位问题,弥补行政组织和职能编制等领域的立法空白,促进行政组织立法的精细化,推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。

2.是否包括全部行政活动

行政活动是一个广义概念,其范围极其广泛,泛指行政主体行使行政权的一切活动,包括行政行为和难以归入行政行为的其他行政活动。按照不同标准,行政活动有法律与事实、内部与外部、单方与双方、抽象与具体之分。有学者认为,“一些行政活动无法进行型式化构建,因此不能教科书式地一一列举行政活动的方式并进行规定”。行政法法典要统一“不同类别的具体行政行为要件和法律效果,更是难上加难”。不难看出,上述观点本质上还是认为行政活动类型多样,全部纳入法典不具有可行性。

从行政基本法典的定位出发,行政基本法典应当规范全部行政活动。我国《宪法》第5条规定,一切国家机关都必须遵守宪法和法律,一切违反宪法和法律的行为必须予以追究。这里的“一切机关”“一切行为”便包括了全部行政活动。“法治政府建设是重点任务和主体工程,要率先突破,用法治给行政权力定规矩、划界限。”依法行政是公认的行政法基本原则。据此,全部行政活动都应当纳入行政基本法典的调整范围,确保法律对行政的全面规范。

从某种意义上讲,“法条是对既成事实的组构而不是创造”。由此观之,只要实践中存在的行政活动类型,都可以由行政基本法典予以确认和规范。无论行政活动多么广泛复杂,其基础仍然是民事关系,因此很难说行政活动比民事活动更加广泛复杂,既然民法典能够调整全部民事活动,那么行政基本法典调整全部行政活动也是可行的。如前所述,行政基本法典调整全部行政活动,可以借鉴民法典“提取公因式”的立法基础和抽象化用语,对既有法律规范进行整合,对部分难以归入行政行为的其他行政活动进行适当的规范创制。倘若如此,立法难度并不大。

3.是否包括行政监督救济法

有学者认为,行政法基本原则主要适用于行政活动,而非行政监督救济。行政监督救济规范“与行政行为运作没有直接关系”,且行政诉讼和监察的主管机关不是行政机关,故不宜纳入法典。但以行政机关为主管机关的行政复议等应当纳入。笔者认为,从行政基本法典的定位出发,法典内容应当包含行政监督救济法,否则将面临名不副实的质疑。

首先,行政法与行政诉讼法并非实体法与程序法的并列关系,而是包含关系,也即行政诉讼法是行政法中行政监督救济法的一部分,与行政复议法等共同发挥监督救济功能。虽然行政监督救济法有其特殊性,但包括基本原则在内的行政法的普遍适用性规范在行政监督救济法中仍然普遍适用。如行政诉讼法基本原则之一合法性审查原则便是依法行政原则在行政诉讼领域的具体体现,并且构成依法行政原则的保障。其次,行政监督救济法与行政行为法间接联系的重要性丝毫不亚于行政程序法与行政行为法的直接联系。行政机关是行政诉讼被告,公务人员是监察对象。我国行政法是“以司法为中心”发展起来的,行政诉讼法能在事后反向影响行政行为的运作。行政行为的正当程序和合法要件都产生并完善于行政诉讼法而非行政实体法。而且,对公务人员的监察行为关系到所有行政活动运作的合法性。最后,我国民法典虽然是实体法法典化的典范,但也规定了诉讼时效、举证规则、民事管辖,以及诉权等民事诉讼法内容。诸如荷兰《行政法通则》、美国《联邦行政程序法》等都包含了行政诉讼(司法审查)。加之我国行政监督和救济法律制度比较成熟,将其纳入行政基本法典既是必要的,也是可行的。

(二)行政基本法典的核心概念

内容决定形式。从行政基本法典的规范内容推导出其体例框架,需要明确一个连接内容与体例的核心概念。由这一概念工具可以抽离出若干在行政基本法典中具有普遍性的要素,在此基础上增加若干具有特殊性的要素,进而形成抽象程度不同的处于这一核心概念下位的“类别概念”,并由此形成概念体系(外在体系);借着将抽象程度较低的概念涵摄于程度较高的概念之下,最后可以将大量的法律概念归结到这一核心的“最高”概念上。整个行政基本法典便是围绕和建立在这一核心概念基础上的,由这一核心概念可以演绎出整个行政基本法典的体例框架。这种方法的好处是,法典的体例与内容相适应,法典体例框架在逻辑上具有一致性,从而避免法典的自相矛盾以及法律适用和解释的恣意。

当前,关于行政基本法典的核心概念,主要有行政法律关系方案、行政行为方案、行政活动方案三种方案可供选择。

行政行为概念最早由法国学者提出,被德国学者引为行政法的核心概念,传入我国后其内涵外延已经大幅度扩张,不再限于具体行政法律行为。如果以行政行为作为行政基本法典的核心概念,行政基本法典的体例框架大致可以分为行政行为的一般规定、行政行为的主体、行政行为、行政行为的监督救济。该方案的优点在于,突出行政基本法典控制行政权的价值取向,具备丰富的制度基础和学理支撑,能够很好与现有立法衔接,立法难度较小。但该方案也存在一定缺陷。一是行政行为的内涵有歧义、外延较小,覆盖面不够。即使从广义上理解,也很难涵盖事实活动、行政指导、公私合作、民营化、私人行政等,甚至不能涵盖行政协议,难以满足行政基本法典的内容包括所有行政活动的立法需求。二是行政行为概念注重行政主体与行政权,对公民及其合法权益关注不够,“缺乏对其他主体和多边法律关系的覆盖”。这与行政基本法典注重保障公民合法权益的根本目的不符,故行政行为不宜作为行政基本法典的核心概念。

借鉴民法典以及民法总则的立法经验,有学者主张基于行政法律关系,围绕保护权益和规范公权力两条主线并行的“双线模式”,构建行政法法典框架。如果以行政法律关系作为行政基本法典的核心概念,则能从整体上关照全部行政法的主体、客体、权力(利)、义务,具有全面性和整体性,特别是对公民及其合法权益有较多关注和重视。但该方案也存在明显缺陷,主要是行政法律关系方案的理论建构尚未完成,甚至被认为是“内容空洞的理论模型”。其将行政主体与相对人置于平等地位,与行政法主体之间不是平等关系的传统行政法治理念不符。故以法律关系为核心概念的民法典经验并不适用于行政基本法典。且与现有以行政行为为核心的法律制度和理论不衔接,导致立法难度过大。行政法律关系概念不是具有强烈价值取向的“规定功能的法概念”,并不包含依法行政的目标追求,可能导致行政基本法典价值取向的阙如,弱化对行政权的规范和控制,反而不利于保障公民权益促进法治政府建设。因此,行政法律关系也不能作为行政基本法典的核心概念。

行政活动方案不仅是我国行政法学总论的核心概念,也构成了德国、日本等国家行政法体系的核心概念。如果以行政活动作为行政基本法典的核心概念,行政基本法典的体例框架大致为行政活动的一般规定、行政活动的主体、行政活动、行政活动的监督救济。这一方案的优点在于,相比于行政行为,行政活动的外延广泛,能够包含行政机关行使职权的一切活动,符合行政基本法典规范内容广泛的要求。同时,相比于行政法律关系方案,行政活动方案具有明确的价值取向和目的指向,即实现对全部行政活动的合法性控制,契合行政法控权的本质属性。而且,行政活动方案便于与既有的行政诉讼法、国家赔偿法等关于受案范围和赔偿范围的规定相衔接,与现有理论相适应,立法难度不大。从法国《公众与行政机关关系法典》等国家行政法法典来看,其主要仍然是围绕行政机关对外行使职权的行政活动构建的。需要说明的是,与行政行为方案相同,行政活动方案也存在对公民及其合法权益关注不够的问题。不过,行政活动方案的最终目的是保障公民合法权益,所以行政活动方案可以借鉴行政法律关系方案,对公民及其合法权益予以更多关注。综上,相比于行政行为方案和行政法律关系方案,行政活动方案具有更多优势、更少缺点,且缺点可以通过借鉴行政法律关系方案予以弥补。因此行政活动应当成为行政基本法典的核心概念。

(三)行政基本法典的体例框架

行政基本法典的核心概念决定了法典的体例框架。科学合理的体例框架既能够使行政基本法典各部分内容各得其所,又能够反映出法典各部分内容之间的逻辑关系,还能够增强法典的体系性,便于法典编纂和理解适用。依据行政活动方案,行政基本法典的体例框架应当为行政活动的一般规定、行政活动的主体、行政活动、行政活动的监督救济。考虑到行政活动的广泛性和行政程序的重要性,以及行政活动中具有普遍适用性和引领性的内容主要规定在总则中,且行政活动的实体部分和程序部分差异性较大,因此行政活动部分可以拆分为行政活动(实体部分)和行政程序。政务公开和数据治理属于新兴领域,不同于传统的行政活动,且并非纯粹的程序规范,因此宜单列一编。由于行政监督和争议解决中具有普遍适用性和引领性的内容主要规定在总则中,且二者差异性较大,因此行政监督救济部分可以拆分为行政监督与问责、行政复议与行政诉讼两部分。

据此,我国行政基本法典宜采取总则—各编体例,具体可以设置为七编,分别为总则、行政组织、行政活动、行政程序、政务公开和数据治理、行政监督与问责、行政复议与行政诉讼。为保持现行立法的体例结构,可以酌情在各编之下再细分。总则由各分编“提取公因式”形成,总则与各编是普遍与特殊的关系;在总则内部和各编的内部,也存在这种类似于“总则—各编”关系的普遍与特殊的关系;并且以此类推。凡是能够以潘德克吞法学“提取公因式”的立法技术规定在总则中的,各编不再重复规定;凡是能够以“提取公因式”的立法技术规定在总则和各编中的一般规定部分的,其他部分不再重复规定;并且以此类推。如此,既能够保证行政基本法典的体系性、避免自相矛盾,又能够节约立法资源、避免重复立法。

第一编为总则。行政基本法典是行政法的公因式,总则编是行政基本法典的公因式。本编规定具有普遍适用性和引领性的内容,包括基本规定、基本原则、行政法主体、行政权利、行政行为、行政责任与救济共六章。第一章基本规定包括立法目的与依据、调整对象、与其他法律的关系、跨地域特别适用等。第二章基本原则包括依法行政、权利保障、比例原则、正当程序、高效便民、诚信原则等。第三章行政法主体包括行政主体、行政相对人、行政相关人。第四章行政权利包括一般规定、人身权、财产权、社会福利权、行政救济权等。第五章行政活动包括行政行为的成立、生效、效力、合法性、撤销、变更、无效等。第六章行政责任与救济包括责任范围、种类、归责原则、构成要件以及救济渠道、范围、原则等。

第二编为行政组织。本编包括基本规定、行政机关的组织、编制、机关运行的保障、行政机关的公务员共五章。第一章基本规定包括行政组织的范围、行政组织法的目的、党的领导、组织法定、权责一致、协同高效、保障原则、党政合并合署等。第二章行政机关的组织包括国务院组织和地方各级人民政府组织两节。第三章编制包括管理原则、类型、管理职权、方案、组织实施、领导职数、编制总额、监督问责等。第四章机关运行的保障包括基本原则、职责分工、部门间协同、属地配合职责、保障机制、监督与责任等。第五章行政机关公务员包括管理原则、一般要求、职位、职级、任免与升降、处分、救济、责任等。

第三编为行政活动。本编包括行政立法、行政规范性文件、重大行政决策和行政规划,行政执法,行政处理和其他行政活动,又可以分为三分编。第一分编行政立法、行政规范性文件、重大行政决策和行政规划包括行政法规、行政规章、行政规范性文件、重大行政决策、行政规划共五章。第二分编行政执法,包括概念和种类、原则和要求、设定、执法主体及管辖、执法环节、适用规则共六章。第三分编行政处理和其他行政活动,包括行政处理(含行政给付、行政奖励、行政确认、行政裁决共四节)、其他行政活动(含行政协议、行政指导、行政调解共三节)共两章。

第四编为行政程序。本编包括一般规定、申请的提出与处理、行政机关依职权启动行政程序、证据、简易程序、行政裁量基准、自动化行政共七章。第一章一般规定包括一般原则、回避、期间、公示与送达共四节。第二章申请的提出与处理包括电子化申请、公示、回执、收到申请材料的处理、驳回申请时听取意见、决定等。第三章行政机关依职权启动行政程序包括依职权积极履职、管辖、检查、调查、陈述意见、听证会、行政决定、行政程序重新进行共八节。第四章证据包括种类、举证责任、审核认定、定案证据、非法证据排除、证明标准等。第五章简易程序包括适用情形、独任制、听取意见、当场作出决定、决定的期间和说明理由。第六章行政裁量基准包括定义与种类、制定裁量基准的考虑因素、征求公众意见、裁量基准的公开。第七章自动化行政包括适用情形、自动化决策的基本要求、公开与算法相关的信息、设置电子化设备的基本要求、告知义务、听取陈述与申辩、自动决定与作出决定的转化、申诉。

第五编为政务公开和数据治理。本编包括政务公开和数据治理两章。第一章政务公开包括公开原则、公开主体、公开范围、工作机制、主动公开、依申请公开、监督和保障共七节。第二章数据治理包括政府数据权属、政府数据采集与汇聚、数据共享、数据开放、数据利用、应急行政中的数据共六节。

第六编为行政监督与问责。本编包括一般规定、层级监督、政府督查、预算监督、审计监督、行政问责共六章。第一章一般规定包括人大监督和民主监督,监察、审判和检察监督,行政监督,社会监督,依法问责。第二章层级监督包括界定、类别(法律监督、事务监督、勤务监督)、方式(检查、督查、审批、备案、改变、撤销、惩戒等)。第三章政府督查包括原则、人员与资格、内容、对象、方式、结论及要求、异议、对督查对象的处理。第四章预算监督包括一般规定、管理职权、收支范围、编制、审查和批准、执行、调整、决算、法律责任。第五章审计监督包括一般规定、审计机关和人员、审计机关职责、审计机关权限、审计程序、法律责任。第六章行政问责包括原则、问责情形、问责方式和适用、问责程序等。

第七编为行政复议与行政诉讼。本编包括行政复议和行政诉讼两分编。第一分编行政复议包括一般规定、复议范围、申请、受理、决定、法律责任共六章。第二分编行政诉讼包括一般规定、受案范围、管辖、诉讼参加人、证据、起诉和受理、审理和判决、执行、涉外行政诉讼共九章。


三、编纂行政基本法典需要处理的几个关系


编纂行政基本法典是我国行政法法典化的理性选择。除了要明确法典的规范内容和体例框架外,还需要处理好行政基本法典与部门行政法及其法典化的关系、行政基本法典与既有行政法律规范的关系、行政基本法典与宪法的关系等。只有这些关系处理好了,才能明晰行政基本法典的内容来源及其与其他法律规范的边界,进而形成科学完备的行政法律规范体系。

(一)行政基本法典与部门行政法及其法典化的关系

行政法包括一般行政法与部门行政法,二者彼此影响、共同发展,构成行政法的整体。一般行政法是指原则上适用于所有行政法领域的规则、原则、概念和法律制度,涵盖行政法领域具有普遍性、典型性的内容。如行政处罚法便是有关行政处罚的具有普遍适用性的规定,不仅适用于治安管理处罚领域,还适用于环境违法处罚、食品药品违法处罚等领域。部门行政法是调整各具体行政管理领域的行政法律规范,包括治安管理处罚法、经济行政法、环境行政法、税法、社会法、文化与科学行政法、预算与财政法、交通行政法、新闻媒体行政法和数据保护法等。一般行政法与部门行政法是一般与个别、总论与分论的关系,二者均属于行政法。恰如民法典虽然包含公法规范但仍属于民法一样,部门行政法虽然表现出一定的“边缘性的、多学科交融的崭新学科”的特征,但这些特征难以产生整体性、根本性影响,因此部门行政法无论从原理到制度,还是从原则到规则都属于行政法而非其他部门法。

行政基本法典是一般行政法法典化的产物,是对行政法基本概念、基本原则、主要制度的总体规定,发挥着统领作用。行政基本法典“涵盖一般行政法主要内容”,能够提供可以“统合各种终极价值、法原理原则、基本法律命题、法律制度、法律概念,乃至一般法律秩序之判定规准”。行政基本法典与部门行政法密切相关。行政基本法典是通过“提取公因式”的方式,将部门行政法中具有普遍适用性的规范提取出来形成的统一规定。行政基本法典不仅仅“对部门行政法具有思维和论证上的指引功能”,其内容还普遍适用于各部门和各行政领域,为部门行政法提供一般的、通用的法律原则和价值追求。就此而言,行政基本法典应当为部门行政法中各种具体情况的特殊性和多样性预留出立法空间,以便形成特定领域部门行政法的具体法律规范;部门行政法还需要行政基本法典为之建立相应的冲突适用规则和纠纷解决机制,防止法律适用上的恣意和冲突。一般行政法“主要目的在于防范行政权力违法侵犯公民权利”,部门行政法“旨在维护公共利益和现行法律秩序”。尽管二者均具有保护公民权利和维护法律秩序的双重功能,但仍各有侧重。

行政基本法典与部门行政法的区别主要体现为一般与个别、普遍与特殊。在内容上,行政基本法典规定具有普遍适用性和引领性的一般内容,部门行政法规定具体行政管理领域的特殊内容。不过,二者之间并不存在严格的、十分清晰的界限,而是存在相互交叉的模糊地带。在适用范围上,类似于民法典与民事特别法的关系,行政基本法典具有普遍适用性和通用性,适用于行政法的全部领域,包括所有部门行政法;部门行政法仅仅适用于特定的行政管理领域,适用范围有限。如部门行政法仅能规定特定行政管理部门的职责,而部门间职能划分、交叉的问题只能由作为一般行政法的行政基本法典来规范。在法律效力上,由于行政基本法典的内容比较抽象,部门行政法可以对行政基本法典的内容作出细化规定,但是不得与行政基本法典的立法目的、立法精神和法律原则相抵触。易言之,“部门行政法应当和行政法的总的体系保持高度的一致”。

如前所述,法典化条件成熟与否是法典化的基础和前提。当前,我国部门行政法内部发展程度不同,有的部门行政法法典化的基础条件成熟,有的尚不成熟,且部分领域尚未表现出强烈的法典化需求。因此,需要根据具体行政管理领域的发展情况和发展需要来确定部门行政法法典化的时机。目前,环境法、教育法法典化的条件比较成熟,可能成为率先进行法典化的领域。环境法法典化的条件比较成熟,应采取“动态开放的实质性法典编纂”,体例上可采取“总则—分编”结构。“我国教育法律体系基本建成,教育法理论亦日臻完备”,应当推进教育法法典化,以消解教育法律复杂化、促进教育法原则统一。诸如军事法、卫生法等其他部门行政法领域可根据法典化条件的成熟情况不断推进。有鉴于此,在行政基本法典编纂和部门行政法法典化的关系上,可以采用行政基本法典编纂与条件成熟的部门行政法法典化同步推进的策略。《全国人大常委会2021年度立法工作计划》提出“研究启动环境法典、教育法典、行政基本法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂工作”。这种同步推进的策略,一方面有利于加快法典化的进程,提高法典编纂的效率;另一方面可以实现行政基本法典编纂和部门行政法法典化的相互借鉴,提高法典编纂的质量。

(二)行政基本法典与既有行政法律规范的关系

行政基本法典并非凭空创设,而是对既有行政法律规范的继承与发展。经过改革开放以来四十多年的发展,我国行政立法走出了一条具有中国特色的创新之路,具有中国特色的行政法律体系日益健全,政府各类行为基本纳入法治轨道,形成了我国行政法律制度的“四梁八柱”。既有行政法律规范为编纂行政基本法典奠定了良好的立法基础。实践证明,行政基本法典编纂不必照搬照抄域外立法例,而应当立足于我国既有行政法律规范,根据实际需要不断创新。因此,行政基本法典编纂必须处理好行政基本法典与既有行政法律规范的关系,既要考虑现有行政立法也要考虑未来发展,既要照顾既有规定也要考虑法典的布局和安排。根据我国一般行政法立法情况和发展需要,行政基本法典对既有行政法律规范有编入和拆分两种典型的载入方式。实践中,对于同一部行政法律,两种载入方式根据实际情况可能单独运用,也可能合并运用。

方式一是编入。所谓编入,是指对于既有行政法律,可以根据具体情况通过微调、修订、升级等方式将其载入行政基本法典。其中,微调适用于比较成熟完善的行政法律;修订适用于需要较大幅度修改的行政法律;升级则适用于不属于法律而属于法规、规章的既有行政法规范。法国行政法法典化“以对既有规范进行整理为基本取向”,“主要考虑如何恰当整合既有判例规则形塑成文规范”,多采取编入方式。我国民法典的编纂主要是采取了编入方式,“各分编主要立足于对既有民事单行部门的整合、补充和修改”,即通过微调或者修订将既有的物权法、合同法、婚姻法等民法规范编入民法典。由于我国行政法的广泛性和多元性,将既有行政法规范编入行政基本法典的工作量要大于民法典,因此编入方式在行政基本法典编纂中有较大的运用空间。

编入方式主要涉及以下行政法规范:在行政组织法方面,国务院组织法制定于1982年,内容十分简略,已不能适应当下复杂的行政实践需要,需要通过全面修订的方式编入法典;《国务院行政机构设置和编制管理条例》和《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》是行政法规,需要通过升级为法律的方式编入法典。在行政行为法方面,行政处罚法和行政强制法是针对各具体行政行为制定的实体法和程序法合一的单行法律,比较成熟,需要通过微调的方式编入法典;近年来“放管服”改革和行政审批制度改革取得了良好效果,行政许可法已经明显滞后于实践,需要通过修订的方式编入法典。《政府信息公开条例》《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》《重大行政决策程序暂行条例》等属于行政法规,需要通过升级为法律的方式编入法典。在行政监督救济法方面,2021年修正的审计法比较成熟,需要通过微调的方式编入法典;行政诉讼法“在短短四十年内经过了萌芽、建立、完善及更新四个阶段”,比较成熟完善,不需要进行大规模的修订和升级,只需要通过微调的方式编入法典;考虑到“随着行政争议的大量增加,行政复议制度面临新的挑战”,行政复议法已经不能适应新的实践需求,需要通过全面修订的方式编入法典。

方式二是拆分。所谓拆分,是指对于混合行政法规范与其他部门法规范的既有行政立法,根据需要将属于行政法规范的部分拆分出来纳入法典。我国民法典并未采取该种方式,无论是民法通则、民法总则、继承法等整体上都属于民法规范,基本不含行政法、宪法等其他部门法规范,无须拆分。然而实践中,相当数量的行政法规范是和其他部门法规范规定在同一部法律中。因此,拆分方式是行政基本法典具有的比较独特的载入既有法律规范的方式。

拆分方式主要涉及以下行政法规范:在行政组织法方面,地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法不都属于行政法规范,且线条过粗、相对简单,因此需要通过拆分的方式将地方各级人民政府组织法从地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法中分离出来并加以修订完善,然后载入法典;公务员法混合了其他部门法规范,需要通过拆分的方式将行政法规范拆分出来载入法典。在行政行为法方面,立法法包含宪法规范和行政法规范,需要通过拆分的方式将立法法中涉及行政法规、行政规章等的立法权限和立法程序的行政法规范拆分出来载入法典。在行政监督救济法方面,国家赔偿法包含行政法规范和刑事诉讼法规范,且存在赔偿范围较小、赔偿标准偏低的问题,因此需要通过拆分的方式将行政法规范拆分出来,并通过修订的方式“扩大赔偿范围,提高赔偿标准”,然后载入法典;预算法包含行政法规范和宪法规范,需要通过拆分的方式将行政法规范拆分出来载入法典。

第三种为补缺方式。即对于目前尚无单行行政立法、存在立法空白的领域,根据现实需要和行政法律体系完整性的考虑,必须制定新的行政法规范并载入法典。补缺方式并非意味着此前没有任何立法基础,而是没有相应的比较成熟的单行立法。民法典出台之前,我国并无有关民事人格权的单行立法,因此民法典采取了补缺的方式,制定了新的人格权编并载入民法典。相比于编入方式和拆分方式,补缺方式需要制定新的法律,工作量和难度稍大。而且与民法典相比,行政法中存在较多的立法空白和漏洞,因此补缺方式在行政基本法典编纂中有较大的运用空间。

补缺方式主要涉及以下行政法规范:在行政法一般规定方面,目前尚无单行立法,从“法典化的现实需求”来看,需要通过补缺的方式制定行政法总则作为行政基本法典的总则编。在行政组织法方面,十三届全国人大常委会已将“机关运行和行政事业性国有资产管理方面的立法项目”列入立法规划,需要通过补缺的方式加快机关运行保障立法并载入行政基本法典。在行政行为法方面,政府数据开放与政府信息公开“在制度形成基础和制度目标上的区别”,决定了政府数据开放不能“融入现有的政府信息公开法律框架”,因此需要通过补缺的方式制定政府数据开放法并载入法典。在行政监督救济法方面,为实现责任的法定化,构建起一套完善的权力监督与制约机制,需要通过补缺的方式制定政府绩效评价法和政务问责法并载入行政基本法典。

(三)行政基本法典与宪法的关系

无论是“当作是具体化宪法的行政法”,还是“宪法消逝、行政法长存”,抑或是“行政法与宪法的统一功能”,都是对宪法与行政法密切联系的描述。宪法是国家的根本大法,行政法是宪法之下的部门法。行政法必须受宪法约束,恪守宪法的原理和具体制度。我国《宪法》第5条第3款规定:“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”宪法的原则规定需要行政法予以落实。正因如此,国务院组织法、行政处罚法、行政诉讼法等均明确规定,根据宪法,制定本法。从另一角度看,没有行政法,宪法也难以完全付诸实施。“行政法与宪法作为公法具有性质上的同一性”,其功能均在于通过法律对公权力的控制,实现保护公民权益、增进公共利益的价值目标。

行政基本法典作为一般行政法的法典,是行政法的集大成者,对于贯彻实施宪法、实现宪法目标具有以下四方面重要功能。

首先,充实坚持和加强中国共产党全面领导的内容。中国共产党是执政党,是国家最高政治领导力量。一切行政机关都必须接受和拥护党的领导。《宪法》第1条第2款规定,“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”。过去,行政法仅仅在公务员法等法律中规定了党的领导,缺乏总体性规定。编纂行政基本法典,全面、总体性地规定坚持和加强党的领导,有利于强化行政机关及其工作人员党的领导意识,把党的领导落实到行政活动的全过程和各方面,确保各级行政机关及其工作人员始终沿着正确的政治方向前进。

其次,推进依法治国、建设法治国家。《宪法》第5条第1款规定:“中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家。”党的十八届四中全会提出,全面推进依法治国的总目标是建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家。建设中国特色社会主义法治体系,最重要的任务是形成完备的法律规范体系。编纂行政基本法典,有利于填补立法漏洞、促进法制统一、降低立法成本,推动形成完备的行政法律规范体系,为建设社会主义法治国家奠定坚实基础。

再次,推进全过程人民民主,捍卫公民基本权利。《宪法》第二章规定了公民基本权利,第33条第3款规定:“国家尊重和保障人权。”建设法治国家,根本目的是依法保障人民权益。通过行政基本法典确认和保护行政法权利,是对宪法基本权利保护的具体化,能够推动公民宪法基本权利的保障和落实。从过程上看,行政基本法典能够把保护公民权益落实到行政活动全过程,有利于实现全过程人民民主。

最后,推进国家治理体系和治理能力现代化,建设社会主义现代化强国。《宪法》“序言”规定,把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国,实现中华民族伟大复兴。编纂行政基本法典,有利于完善中国特色社会主义行政体制,构建职责明确、依法行政的政府治理体系,推进国家治理体系和治理能力现代化。建设社会主义现代化强国,实现中华民族伟大复兴。

与此相同,行政基本法典必须受宪法拘束,将宪法中有关行政法的精神、原则和规则予以细化、具体化,确保宪法实施。宪法对行政基本法典内容的影响,主要体现在以下几个方面:在立法依据方面,《行政基本法典》应当在第1条明确规定“根据宪法,制定本法”。这不仅能够为行政基本法典编纂提供宪法依据和正当性基础,符合立法权法定原则的要求;还能够明晰宪法与行政基本法典的关系,确保行政基本法典受宪法的拘束和控制,实现宪法与行政基本法典的有机结合,维护国家法制的统一。

在基本原则方面,行政基本法典应当将《宪法》第1条规定的党的领导原则、第33条规定的人权保障原则、第5条规定的法治原则等宪法基本原则具体化为行政法中的党的领导原则、权益保障原则、依法行政原则等。

在行政法权利方面,“行政法肩负着授予、运作、规制行政权力,以实现基本权利功能保障的重要使命”。宪法规定的公民基本权利在行政法领域具体体现为公民的行政法权利,行政基本法典应细化《宪法》第二章中的公民基本权利,不仅要明确公民享有行政法上的人身权、财产权、人格权,还应当明确公民享有行政法上的生态环境权、获知信息权、劳动权、生活保障权、危难救助权、受教育权、文化发展权等社会福利权,以及平等公正公开权,程序保障权,批评、建议和举报权,投诉、控告权,申请行政裁决权,拒绝权,申请复核、复议、诉讼权等行政救济权,为公民行使行政法权利提供完整全面的法律保护。

此外,在行政组织方面,“行政组织由法律(或条例)规定的原则,是有关行政组织的最为重要的基本原则”。行政基本法典应当明确规定行政组织法定原则,将《宪法》第三章“国家机构”中有关国务院以及地方各级人民政府组织的规定予以细化、具体化。在行政行为方面,行政基本法典应当将《宪法》第5条有关法治的精神和原则予以具体化,确保“法定职权必须为,法无授权不可为”。在行政监督救济方面,行政基本法典应当将《宪法》第三章第八节有关人民法院公开审判、依照法律规定独立行使审判权等的规定予以具体化,完善行政诉讼程序。



行政法法典化是深入贯彻落实习近平法治思想的重大举措,是基本建成法治国家、法治政府、法治社会的必然要求,对于建设社会主义现代化强国具有重大意义。能否成功编纂出具有中国特色世界水平的行政法法典,关键在于法典模式的选择和框架结构的搭建。在充分借鉴民法典编纂经验和国内外行政立法经验基础上,经过多种比选,可以说,行政基本法典不失为一种理性选择。正是基于此种选择,也就决定了法典的内容和框架体例。





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