近日，由中国政法大学法治政府研究院主办的“行政复议法修改”研讨会在北京顺利召开。来自全国人大常委会法工委、最高人民法院、最高人民检察院、司法部、自然资源部、北京市高级人民法院、北京市司法局、清华大学、中共中央党校（国家行政学院）、中国社会科学院、中国政法大学等单位的30余位领导和专家学者参加了本次会议。本次会议是全国人大常委会法工委有关国家高端智库重点课题“‘行政复议法’修改”课题启动会，与会专家围绕行政复议法修改仍需解决的重难点问题展开研讨，线上线下共谋行政复议制度的高质量发展。
会议由中国政法大学法治政府研究院教授、课题负责人曹鎏主持。中国政法大学校长、中国法学会行政法学研究会会长、中国法学会副会长马怀德教授，全国人大常委会法工委行政法室一级巡视员张桂龙致辞。
马怀德校长对各位专家和领导参加“行政复议法修改”研讨会表示热烈欢迎和衷心感谢，并就复议体制改革和行政复议法修改的重大理论价值和现实意义进行了阐释。马校长表示，行政法学界一直很关注复议法修改，当前行政复议法修改已进入关键时期，现阶段研究行政复议体制改革的修法回应、行政诉讼和行政复议的衔接、行政复议决定的体系化建设等修法问题，意义重大。
（中国政法大学校长、中国法学会行政法学研究会会长、中国法学会副会长马怀德教授）
全国人大常委会法工委行政法室一级巡视员张桂龙主任表示，目前亟需对行政复议法修改过程中面临的重难点问题进行实践分析和理论研究，以促进行政复议制度的良性发展。
（全国人大常委会法工委行政法室一级巡视员张桂龙）
会议第二阶段，由司法部行政复议与应诉局徐运凯副局长简要介绍前期行政复议法修改情况。修改复议法的核心任务是落实好习近平总书记关于行政复议工作的重要指示精神，落实好“一规划两纲要”中对行政复议工作的具体部署和要求。徐局长认为，强化行政复议的能动性，提升行政复议实质性化解争议的能力，将有助于行政复议化解争议主渠道作用发挥。
（司法部行政复议与应诉局徐运凯副局长）
会议研讨阶段，与会专家分别聚焦于行政复议体制改革的法治保障、行政复议与行政诉讼良好衔接、实质性化解争议导向下能动复议的机制探索和创新、行政复议决定体系重构以及行政复议与行政诉讼差异化发展等问题展开热烈探讨。
最高人民法院行政审判庭副庭长、一级高级法官郭修江认为，发挥行政复议主渠道作用的核心举措，是确保复议机关能够依法公正审理案件。复议机关应当坚持以行政行为为审理中心、以合法合理性为审查标准的基本理念。复议决定体系的重构，应当进一步做到精细化，将各类各种复议决定区分开来，并厘清每一种决定的内在逻辑。对于“双被告”制度，其对复议机关的监督作用是不可忽视的。
（最高人民法院行政审判庭副庭长、一级高级法官郭修江）
西北政法大学法治陕西协同创新中心主任、教授，中国法学会行政法学研究会副会长王周户指出，应当重视复议体制改革的顶层设计与地方实践需求之间的对等关系，在制度设计、改革推进等层面，逐步寻求统一性、多样性、灵活性之间的平衡。在复议法修改过程中，既要遵循法治的基本规律、复议制度本身的规律，同时又要调整好改革发展所带来的一系列变动关系。在具体制度设计上，要体现出复议受案范围广、审理程度深的优势。在审理对象上，复议机关不能受制于申请人的复议请求，也要关注基于复议请求所引发的相关行政争议，充分发挥复议的能动性、主动性。在复议决定的完善上，应当明确复议机关实质性解决行政争议的目标，审慎考虑维持决定存在的合理性问题。
（西北政法大学法治陕西协同创新中心主任、教授，中国法学会行政法学研究会副会长王周户）
清华大学法学院教授、中国法学会行政法学研究会副会长余凌云教授认为，当前复议法修改应当注重三个方面的问题。一是要重点发挥行政复议审查范围广的优势。可以考虑将行政机关作出的行政行为之外的其他引起争议的行政决定，纳入到复议审查的范围中来。二是要重点发挥行政复议审查程度深的优势。三是要建立复议机关对行政协议案件、行政附带民事案件的具体审理规则。
（清华大学法学院教授、中国法学会行政法学研究会副会长余凌云教授）
最高人民检察院第八检察厅厅长胡卫列指出，要在修法过程中重点关注行政复议与行政诉讼的差异化发展。应当进一步增强复议的独立性地位，提升制度的包容性和灵活性，运用行政方式和行政资源实质性化解行政争议，最大限度激发制度活力。建议探索更加专业化、资源集中化、相对独立化的案件审理机制。
（最高人民检察院第八检察厅厅长胡卫列）
郑州大学法学院教授，中国法学会行政法学研究会副会长沈开举认为，当前复议法修改应当注重五个方面的问题。一是要强调行政复议的司法属性，最大限度摆脱地方政府、地方部门对复议机构的牵制，以尊重复议机关的独立地位，增强案件审理的专业性。二是要实质性发挥复议委员会的作用。三是要以复议前置为原则，服务于“主渠道”目标的实现。四是要确立复议机关作为争议化解机制的定位，并明确复议机关不当被告，防止化解争议机制同时衍生为产生争议机制。五是要充分发挥大数据、互联网的作用，探索智慧复议建设，不断提高案件办理质量。
（郑州大学法学院教授，中国法学会行政法学研究会副会长沈开举）
自然资源部法律中心副主任李炜提出，应当在这次修法中通过制度设计，解决部委机关“自己审自己”可能存在的公正性、能动性不足的问题。其次，应当进一步完善投诉举报类案件、行政协议类案件审理规则。
（自然资源部法律中心副主任李炜）
中国社会科学院法学研究所副所长、研究员李洪雷肯定了多年来我国复议制度的运行效果和特有优势，同时从以下四个方面提出修法建议。一是在目前相对集中复议体制的背景下，要重点加强有关复议专业性、部门监督等方面配套制度的设计。二是要充分尊重复议作为法定纠纷解决机制的地位，突出复议的相对独立性。三是修法要充分回应复议实践和改革创新过程中涌现出来的实际问题，兼顾政治逻辑和现实逻辑，尊重制度发展的客观规律。四是要充分发挥复议机关内部工作人员的主观能动性，在此基础上合理配置外部专家参与案件的制度。
（中国社会科学院法学研究所副所长、研究员李洪雷）
北京市高级人民法院行政庭庭长齐莹认为，应当以复议前置为原则，使尽量多的争议能够在行政程序中得到纠正。齐庭长从实质性化解行政争议的角度出发，对加强复议的超脱性、强调复议的纠错功能、重构复议决定体系、行政赔偿案件的独立性等问题提出了一系列建议。
（北京市高级人民法院行政庭庭长齐莹）
中国政法大学中欧法学院中方联席院长刘飞教授认为，应当充分调动复议制度的能动性，合理运用行政内部资源，提升复议的专业性。同时，要在制度规范的精细化与复议体系的灵活性之间寻求平衡。除此之外，还应当重点关注行政协议类案件的审理问题。
（中国政法大学中欧法学院中方联席院长刘飞教授）
中国政法大学诉讼法学研究院王万华教授指出，在复议制度特性基础上最大化地实现国家治理现代化对复议功能提出的新要求，是复议法修改、复议体制改革要首先重点关注的前置性问题。王教授从充分发挥复议优势的角度出发，对复议制度的受案范围、审理程度、复议委员会、复议前置等问题提出了一系列建议。
（中国政法大学诉讼法学研究院王万华教授）
司法部行政复议与应诉局二处处长陈碧文指出，复议法修改的关键有二：一是如何通过制度设计实现复议作为化解行政争议主渠道的定位，二是如何充分发挥复议高效、便民、专业等方面的优势。陈处长以行政赔偿类案件为例，指出应当重点解决通过制度规范发挥复议优势的问题。
（司法部行政复议与应诉局二处处长陈碧文）
北京市司法局行政复议应诉综合处处长庞雷高度肯定了复议制度的质效，从如何发挥行政复议公正高效便民的优势和化解争议的主渠道作用方面，对提升复议的能动性提出了三方面的建议。一是针对能动性的来源，应当通过外部监督和内部激励共同完成，重点关注后者的正向作用。二是针对能动性的方向，应当进一步扩大复议范围、灵活设置复议途径，体现以人民为中心的复议理念，设置更加完善的行政复议调解和更加完备的行政复议委员会等制度，积极履行复议职责的监督与保障。三是针对能动性的保障，应当促进一定条件下行政复议和行政诉讼审理标准的一致性。
（北京市司法局行政复议应诉综合处处长庞雷）
清华大学法学院何海波教授认为，有关复议机关是否做被告的问题，应当统筹考察行政复议与行政诉讼的衔接。有关相对集中复议管辖权的问题，应当充分考虑职权配置的宪法依据。有关复议前置的问题，应当合理平衡原则性规定与例外性、特殊性规则之间的关系。有关复议范围和受理条件的问题，应当进一步设置扩大受理范围、细化受理条件的精细化的配套制度。有关行政规范性文件附带审查的问题，应当进一步明确复议机关附带审查的义务。有关听证笔录排他性的问题，应当进一步细化复议机关对听证笔录的适用规则。有关复议决定的精细化问题，应当对撤销重做的情形作出精细化处理。
（清华大学法学院何海波教授）
中国政法大学科研处副处长王青斌教授指出，应当在坚持相对集中复议权的原则上，兼顾个别地区和个别领域的特殊情况，避免采取“一刀切”的全部集中方式。同时，要充分发挥复议机关的专业性优势。应当进一步扩大复议的受案范围，拓宽案件来源，把尽可能多的争议纳入复议的渠道中来。王教授指出，应当在能够确保行政复议公正裁决的前提下，确立全面复议前置原则，并审慎考虑复议终级裁决制度，坚持司法最终原则。在修法的当下，应当明确复议决定书和复议调解书的法律效力，并完善复议不作为的监督机制。
（中国政法大学科研处副处长王青斌教授）
华东政法大学法律学院章志远教授认为，首先要从整个纠纷解决机制的视角出发，准确认识非诉讼机制挺在前面的主体性地位。要充分发挥行政复议在化解行政纠纷中的主渠道作用。章教授指出，本次修法有三个抓手。一是扩大复议的受案范围，让更多的行政纠纷进入行政复议程序；二是以复议前置为原则；三是加强对行政复议的保障，打造一支专业化、精英化的复议官队伍。
（华东政法大学法律学院章志远教授）
中山大学法学院高秦伟教授指出，现阶段要充分认识到复议体制改革、复议法修改与我国整体政治经济发展的密切相关性。同时，要顺应行政复议制度统一化和集中化的发展趋势，还要兼顾在特殊领域案件中实现个案公正。此外，高教授结合英国行政复议制度，对我国行政复议改革中面对的增强复议的公正性、提高复议人员的素质、加强司法性的设置等问题，提出了一系列建议。
（中山大学法学院高秦伟教授）
中共中央党校（国家行政学院）政法部王静副教授高度肯定了行政复议权相对集中的改革模式，这对于解决公正问题、资源分散等问题，具有直接的促进意义。王教授指出，要重视地方发展的差异性，要在统一性的前提下充分考虑地区差异和事项差异，实现改革的灵活性与多样性，同时要处理好改革创新突破的合法性问题。
（中共中央党校（国家行政学院）政法部王静副教授）
最后，全国人大常委会法工委行政法室主任袁杰总结并致谢。袁主任指出，当前，复议制度发展的总体目标十分明确，期待在此背景下能够以行政法理论为支撑，尽快形成体系化、科学化、精细化的修法方案。
（全国人大常委会法工委行政法室主任袁杰）
研讨会最后，曹鎏教授表示，本次研讨会聚焦于当前复议法修改过程中仍未形成共识的难点问题，本次研讨会虽然是课题启动会，与会专家聚焦于问题清单，理论界和实务界充分交流对话，研讨深入，堪称一场高质量的学术盛宴。尽管有关行政复议的老争议一直存在，但是各位专家学者能够立足于新的发展时期对行政复议提出的新要求，与时俱进，对相关问题提供思考更加深入、更加透彻的建议，对复议制度的未来发展提供了宝贵的专家智识。本次会议对课题研究至少有以下三个方面启示：一是如何正确看待复议制度的功能定位。有人说行政复议性质功能定位一直在摇摆，准确说，基于法治发展的不同时期对复议提出的不同要求，行政复议的性质、功能和定位必须随之嬗变。现阶段，“强化诉源治理”，“把非诉纠纷机制挺在前面”、“充分发挥行政机关预防调处化解争议的优势”等政策要求，构成行政复议切实发挥化解行政争议主渠道的现实逻辑和政治逻辑。如何在行政复议多元功能、多维面向基础之上，明确行政复议的功能定位进而解决制度更新，这是修法最基本的逻辑前提和基础。二是“主渠道”目标实现的行动方案。主渠道目标要求行政复议具有实质性化解争议的明显优势和比较优势，这就需要解决能动复议的制度回应问题。能动复议的理念基础、目标构成、优势保障以及实现路径等问题亟需理论界跟进阐释。三是有关整体主义视角下的复议良性发展问题。应当以系统性思维谋划行政复议的未来发展，在多元纠纷化解体系中实现复议和信访、复议与诉讼之间的衔接、耦合，既坚守化解争议体系的法治底色，又能够同步解决好法治轨道上维稳并培育法治社会的功能。特别是复议法和诉讼法修改能否联动至关重要。随着修法进程的不断深入，用好大数据辅助修法，切忌主观臆测拍脑袋，大家合力攻坚最优方案，未来可期。期待线上线下各位专家学者继续支持、指导课题研究。
（中国政法大学法治政府研究院曹鎏教授）
下午十八时三十分，“行政复议法修改”研讨会圆满结束。近五小时的热烈讨论充分体现出理论界和实务界对行政复议法修改和行政复议体制改革的热切关注，体现出对复议未来发展的美好期许。
摄像：卢云开
