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《中国法治政府发展报告(2021)》 | 总报告

| 时间: 2022-04-19 16:58:06 | 文章来源:

“十三五”时期法治政府建设的主要成就与“十四五”时期法治政府建设展望

马怀德 孔祥稳


摘要:“十三五”时期,中国法治政府建设在完善行政组织体系、推进政府职权法定化、健全行政立法体制机制、深入推进“放管服”改革、规范重大行政决策等多个方面取得了重要成就。进入“十四五”时期,法治政府建设的系统性要求增强,实效性要求突出,平衡性要求凸显,智能化趋势明显。各级国家机关应以习近平法治思想为指导,着力推进行政法法典化、持续深化“放管服”改革、完善综合执法改革的配套机制、全面推进严格规范公正文明执法、加快社会信用立法进程、完善政府数据开放的顶层设计和整体安排、加快《行政复议法》和《国家赔偿法》的修改,深入推进法治政府建设。

关键词:依法行政;法治政府建设;“十四五”;习近平法治思想


党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视法治建设,从坚持和发展中国特色社会主义的全局和战略高度定位法治、布局法治、厉行法治,坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,法治国家、法治政府、法治社会一体建设,开创了法治中国建设的新局面。法治政府建设作为全面依法治国的重点任务和主体工程,对法治国家和法治社会建设发挥着重要的引领和先导作用。“十三五”时期,以《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》为指引,中国法治政府建设各项工作全面提速、有力推进,取得重大进展,法治政府建设进程明显加快,各级政府依法行政水平明显提高。

“中国特色社会主义实践向前推进一步,法治建设就要跟进一步。”“十四五”时期是中国在全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后,乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年。立足于把握新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局的历史方位和时代背景,法治政府建设也在这一时期拉开新篇章,进入新阶段。系统总结“十三五”时期法治政府建设取得的主要成就与经验,结合《法治中国建设规划(2020—2025年)》《法治社会建设实施纲要(2020—2025年)》《法治政府建设实施纲要(2021—2025年)》等规划的部署,展望“十四五”时期法治政府建设的方向,具有重要意义。


一、“十三五”时期法治政府建设的主要成就


“十三五”时期,各级党政机关以习近平法治思想为指导,围绕《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》的规划部署,深入推进依法行政,在完善行政组织体系、推进政府职权法定化、健全行政立法体制机制、深入推进“放管服”改革、规范重大行政决策、推进严格规范公正文明执法、强化政务公开、完善行政复议制度、完善行政诉讼架构、丰富法治政府建设的动力等多个方面取得了重要成就,法治政府建设持续向纵深拓展。

(一)推进行政机构改革,完善政府治理体系

党的十九大对深化机构和行政体制改革做出了重要部署,要求统筹考虑各类机构设置,科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责。以此为依据,党的十九届三中全会通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》。国务院着眼于构建职责明确、依法行政的政府治理体系的总体要求,形成了《国务院机构改革方案》,并报经十三届全国人大一次会议表决通过。本次党和国家机构改革是改革开放以来规模最大、范围最广、利益调整最为深刻的一次,既可视为以往机构改革的延续和拓展,同时也可视为在新的历史阶段和新的发展要求下,国家机构基于适应国家治理体系和治理能力现代化需要而进行的一次调整和重构。

行政组织法是行政管理科学性和合法性的集中反映和基本保障,同时也是中国行政法律制度中较为薄弱的环节。本次机构改革力图通过组织结构的再造,促进现代化政府治理体系的形成,采取了在原有部门基础上组建新部门、新设部门、党政机构合并设立或合署办公、调整机构职责、调整机构隶属关系等多种改革措施。改革后,国务院正部级机构减少8个,副部级机构减少7个,机构设置更加符合实际、科学合理、更有效率。改革本身也从多个方面推进了行政组织法治的完善。

第一,本次改革组建了自然资源部、生态环境部、农业农村部、文化和旅游部、国家卫生健康委员会、应急管理部等国务院组成部门。这是基于自然资源、生态环境等工作在新发展阶段的重要价值,以行政任务为导向进行的组织革新,有利于更好更全面履行政府职能。第二,本次改革重新组建了司法部,整合了原司法部和国务院原法制办公室的职责,这是中国政府法制工作的重大变革,有利于打破行政立法、行政执法与司法行政、普法宣传等工作间的隔阂,更好统筹相应领域的法制工作。第三,本次改革组建了国家市场监督管理总局、中国银行保险监督管理委员会,对市场监管、金融监管权力进行了重新配置,将对相应领域的监管和执法工作产生深远影响。第四,本次改革组建了退役军人事务部、国家医疗保障局等机构,强化了给付行政的组织保障。第五,本次改革组建了国家国际发展合作署、国家移民管理局等机构,有利于统筹推进国内法治和涉外法治。此外,本次机构改革中,党政机构的合并设立、合署办公促进了党政职能的融合和责任的融合,这也对传统行政法的结构调整提出了挑战,要求行政法要给出及时、有效的回应。

(二)权责清单制度迅速推进,政府职权更加明晰

权责清单制度是中国近年来法治政府建设的一项有益探索,其通过清单管理的模式,促进了公共权力运行的“可视化”,有利于进一步明确政府权力的范围,厘清政府与市场、社会的边界。“制定权力清单”的相关要求在党的十八届三中全会和十八届四中全会中就已明确提出。2015年3月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》,要求将地方各级政府工作部门行使的各项行政职权及其依据、行使主体、运行流程、对应的责任等,以清单形式明确列示出来,向社会公布,接受社会监督。2015年12月,国务院办公厅印发《国务院部门权力和责任清单编制试点方案》,要求在国家发改委、民政部等试点部门以清单形式列明试点部门的行政权责及其依据、行使主体、运行流程等,推进行政权责依法公开。2015年12月发布的《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》明确要求“大力推行权力清单、责任清单、负面清单制度并实行动态管理”。2018年2月,《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》将权责清单制度与机构编制法定化相衔接,要求全面推行政府部门权责清单制度,实现权责清单同“三定”规定有机衔接,规范和约束履职行为,让权力在阳光下运行。

行政权力清单制度的推进,对中国行政组织法的发展具有多方面的意义。其一,中国的行政职权并非严格实行立法保留,而是存在大量由行政法规、规章来规范的行政权力,导致行政机关职权依据分布多层化、复杂化。通过编制权责清单,实际上是在以法律汇编和法律清理的方式,推进县级以上地方各级人民政府职权划分的清晰化和明确化,有利于职权法定原则的实现。其二,权责清单制度的推进包括梳理、清理、公开等多个环节,经过系统的梳理和清理程序后,对外公开的权责清单有效增加了行政权力的透明度,便于社会公众进行有效监督。其三,权力清单和责任清单的同步推进有利于行政权力和责任的统一。其四,权责清单制度本身是在“放管服”的大框架下展开,其内容与简政放权具有重要联系。在实施过程中,可通过动态调整等方式系统推进政府职能的优化。

(三)行政立法体制机制更加健全,行政规范性文件法治化程度提升

行政立法作为政府活动的基础,其质量水平直接关系到行政决策、行政执法和行政司法的结果。“十三五”时期,中国行政立法的体制机制进一步完善,立法程序进一步优化。2017年12月,国务院通过了《国务院关于修改〈行政法规制定程序条例〉的决定》和《国务院关于修改〈规章制定程序条例〉的决定》,对《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》进行了系统性修改。上述两部行政法规是《立法法》的重要配套法规,对行政立法工作发挥着极为重要的规范作用。本次修订结合2015年3月修改的《立法法》相关内容和中央有关文件,从加强党对政府立法工作的领导、落实“放管服”改革相关精神、完善立改废释程序等多个方面入手,完善了行政法规和规章的制定程序,更好体现了科学立法、民主立法、依法立法的要求。

相较于行政处罚、行政许可、行政强制等行政行为,制定行政规范性文件从动议、草案提出、制定、发布到实施全过程受到的规制和监督相对乏力,导致实践中行政规范性文件超越权限、违法减损当事人权利和增加当事人义务等问题频发。行政规范性文件本身也成为中国法治政府建设的“瓶颈”。“十三五”时期,行政规范性文件监督力度不断加强,立体化、多元化的监督机制逐渐形成。在行政自我规制方面,国务院办公厅于2018年5月和12月分别印发《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》《关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》,从行政规范性文件的法律依据、制发程序、检查监督、合法性审核的具体要求等多个方面作出了规范,有效减少了越权文件、违法文件的出台。在司法审查方面,2018年出台的行政诉讼法司法解释从审查方式、审查标准、处理方式等多个角度对2014年《行政诉讼法》规定的行政规范性文件附带性审查制度进行了细化规定,增强了可操作性。

(四)深入推进“放管服”改革,营商环境持续优化

“十三五”时期,党中央、国务院把转变政府职能作为全面深化改革的重要组成部分,大力推进简政放权、放管结合、优化服务,深化行政审批制度改革,改善营商环境,取得了显著成效。与之前曾进行的历次行政审批制度改革相比,这一时期更注重用法治思维和法治方式推进改革,将各项改革全面纳入法治轨道,彰显了法治政府品格;在改革内容上也更加强调权力调整的动态性、整体性、系统性,对于优化政府职责、转变监管方式、深入推进国家治理体系和治理能力现代化具有明显的积极意义。经过这一时期的改革,各级行政机关取消、下放了大量行政审批事项,以“双随机、一公开”监管为基本手段、以重点监管为补充、以信用监管为基础的新型监管机制基本形成,传统上“重审批、轻监管”的路径依赖得到有效改观,市场主体活力得到激发。

为进一步提升营商环境的法治化水平,国务院在2019年出台了《优化营商环境条例》。条例以行政法规的形式,确认了先照后证、证照分离、“双随机、一公开”、市场准入负面清单等50余项重要改革举措,有效巩固和深化了“十三五”时期“放管服”改革的成果。《优化营商环境条例》的制定和颁布也代表了通过专门立法优化营商环境的探索之路。目前,已有多个省市颁布了专门的优化营商环境地方立法,在遵循上位法的同时结合本地区情况进行创新引领设计,营商环境建设开始呈现地方法治竞争的样态。相较于传统立法,优化营商环境的立法有着多重特点,如与国家宏观政策联系紧密,直接体现国家政策要求;具备较多的改革要求,属于引领改革的一类立法;具有较强的综合性和系统性,涉及营商环境的多方面问题等。此类立法与既有立法如何耦合,其实施效果如何评估等问题值得后续关注。

(五)出台《重大行政决策程序暂行条例》,科学民主依法决策的能力和水平不断提高

决策权是国家公权力的最重要表现形式之一,也是使用最为广泛的权力,其行使关乎经济社会发展和公共利益,也影响着公众合法权益。由于行政决策跨越内部行政和外部行政、抽象行政和具体行政,对其进行有效规范的难度相对较大。在出台统一规范之前,国务院主要通过一系列指导性文件提出并逐步完善重大行政决策的制度框架。各地方积极发挥先行先试作用,基于程序主义的进路,或是将重大行政决策寓于综合性行政程序规则之中,或是针对重大行政决策制定专门的程序性规则来对重大行政决策进行规范,展现出了一定的成效,也为制定统一的重大行政决策立法积累了经验。

在此基础上,国务院于2019年4月公布了《重大行政决策程序暂行条例》,对重大行政决策的概念进行了界定,把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策的法定程序,明确了重大行政决策启动、公布、执行、调整的相关要求,并明确对重大行政决策实行终身问责。《重大行政决策程序暂行条例》的颁布直接回应了当前法治政府建设中的突出难题,同时也着眼于推进国家治理体系和治理能力现代化的总体大局,通过对行政决策这一源头性行政权的治理,对法治政府建设发挥着“以点带面”的杠杆和牵引作用。

(六)推进严格规范公正文明执法,行政执法法治化水平逐渐提升

行政执法是行政机关实施的与社会民众联系最为密切、接触最为频繁的行政活动,其规范化程度直接影响着民众对法治政府建设状况的评价。党的十八大以来,推进严格规范公正文明执法,确保法律得到公正、有效实施成为行政执法领域制度建设的方向。“十三五”时期,行政执法改革的相关部署主要围绕两个方面展开:其一是推进综合行政执法体制改革,通过执法权的重塑建立健全权责统一、权威高效的行政执法体制;其二是完善行政执法的程序要求,强化严格规范公正文明执法的制度约束。

综合行政执法体制改革是理顺执法体制的重要举措。2004年《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》中就提出了推进综合执法试点的相关要求。2015年印发的《中央编办关于开展综合行政执法体制改革试点工作的意见》就全国范围内的改革试点进行了部署。在前期改革基础上,2018年《深化党和国家机构改革方案》提出“一个部门设有多支执法队伍的,原则上整合为一支队伍。推动整合同一领域或相近领域执法队伍,实行综合设置”,并明确要求组建市场监管、生态环境保护、文化市场、交通运输、农业综合行政执法队伍。以此为依据,中共中央办公厅、国务院办公厅在2018年先后印发了上述领域的综合行政执法改革指导意见,就队伍整合、人员编制、执法保障等做出具体部署。再加上2015年发布的《中共中央、国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》对于城市管理综合执法的部署,社会治理主要领域的综合行政执法改革部署已经基本完成。

2018年11月,中央全面深化改革委员会第五次会议审议通过《关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》,该意见于2018年12月由国务院办公厅正式印发。行政执法“三项制度”通过提升透明度、要求全过程留痕、强化法律控制等方式,对行政执法的关键环节进行把控,其实施对促进严格规范公正文明执法具有基础性、整体性和突破性的作用,对于切实保障人民群众的合法权益、维护政府的公信力及营造更加公开透明、规范有序、公平高效的法治环境具有重要意义。后续的《行政处罚法》等法律的修改也充分吸收了行政执法“三项制度”的改革成果。

(七)《政府信息公开条例》全面修订,政务公开持续强化

自2008年起实施的《政府信息公开条例》有力推进了法治政府建设进程,为加强民主监督、预防腐败提供了制度保障,对规范市场经济秩序、维护社会稳定发挥了重要作用,为群众生产、生活和经济社会活动提供了便捷服务。近年来,中国法治政府建设迅速推进,互联网、大数据技术高速发展,社会公众的权利意识也逐渐提高,对政府信息公开制度提出了新的要求。2016年2月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面推进政务公开工作的意见》,提出了扩大政务开放参与、提升政务公开能力等要求,《政府信息公开条例》的修订由此进入快车道。国务院在2017年6月公布了条例修订草案的征求意见稿,并于2019年4月通过了修订后的《政府信息公开条例》,新条例自2019年5月15日开始施行。

新《政府信息公开条例》扩大和加强了主动公开的范围和深度,明确规定了“以公开为常态,不公开为例外”的基本原则,取消了依申请公开的“三需要”门槛,重新厘定了政府信息公开的例外事项,体现出中国信息公开制度从保障“知的需要”到保障“知的权利”的价值重塑;同时,新法完善了依申请公开的程序规定,就政府信息公开申请的处理决定进行了类型化,对不合理利用政府信息公开申请权的行为作出了针对性规定,加大了条例相关规定落实的监督和保障。新条例中的这些制度举措大幅提升了政府信息公开制度的可操作性,有效回应了实践中的突出问题,推动了中国政务公开水平的持续提升。

(八)行政复议体制改革方案印发,行政复议制度改革方向明晰

行政复议是行政系统内部纠错的重要机制,也是公民、法人和其他组织寻求救济、解决行政争议的重要依托。能否更好发挥行政复议制度的作用,关系到中国行政监督机制和行政争议解决机制的完善,也关系到法治政府建设的整体推进。自《行政复议法》颁布以来,中国行政复议制度取得了长足发展,但同时也表现出功能定位不全面、公正性不足、管辖过于分散、和解与调解手段运用不畅等一系列问题。这些问题的存在影响了复议制度的权威性,导致了行政纠纷解决体系的整体失衡。近年来,学界广泛呼吁对行政复议制度进行系统性调整,将行政复议建设成为中国解决行政争议的“主渠道”,各地也按照中央部署开展了对行政复议体制改革的探索,取得了积极成效。

在总结研判前期改革经验的基础上,2020年2月5日,中央全面依法治国委员会第三次会议审议通过《行政复议体制改革方案》,提出要优化行政复议资源配置,推进相关法律法规修订工作,发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用。《行政复议体制改革方案》的印发为行政复议制度改革明确了方向,也为《行政复议法》的修改奠定了基础。以该方案为指引,司法部在综合各方面意见的基础上研究起草了《中华人民共和国行政复议法(修订)(征求意见稿)》,并面向社会公开征求意见。

(九)行政公益诉讼制度全面推开,行政诉讼架构更加完善

党的十八届四中全会提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”,直接推动了学界讨论已久的行政公益诉讼制度成功落地。2015年5月5日,中央深改组第十二次会议审议通过《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》,明确提出“要牢牢抓住公益这个核心,重点是对生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域造成国家和社会公共利益受到侵害的案件提起民事或行政公益诉讼,更好维护国家利益和人民利益”。在上述精神指引下,2015年7月1日通过了《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》,授权最高人民检察院在北京等13个省、自治区、直辖市开展为期两年的公益诉讼试点工作。

2017年5月23日,中央深改组第三十五次会议认为,正式建立检察机关提起公益诉讼制度的时机已经成熟。2017年6月27日,全国人大常委会通过修法决定,在《行政诉讼法》中增加公益诉讼条款。自此,行政公益诉讼制度入法,并在全国范围内推开。最高人民法院、最高人民检察院于2018年3月颁布了《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》,明确了行政公益诉讼的具体程序。

通过立法确立行政公益诉讼制度,是对传统行政诉讼制度和检察监督制度的拓展与更新,也是对行政权、检察权、审判权之间相互关系的重新配置,带有鲜明的中国特色。《行政诉讼法》构建的传统行政诉讼制度具有较强的保护私人利益的主观诉讼色彩,对公共利益的保护有所欠缺,导致国家和社会公共利益受损时难以通过司法途径获得保护。由检察机关提起行政公益诉讼制度,有效弥补了以“主观诉讼”为主的行政诉讼构造下对公益维护的缺失,对于监督推动各级行政机关依法行政、强化新时代行政检察监督工作发挥了重要作用。

(十)以督察和示范创建作为重要抓手,法治政府建设的压力和动力机制不断丰富和健全

“徒法不足以自行”。法治政府建设作为一个系统性工程,需要各方主体形成合力,协同推进。“十三五”时期,中国法治政府建设的压力机制和动力机制不断丰富和健全,法治政府建设的合力正在形成。尤其是中央全面依法治国委员会的成立进一步强化了党对法治政府建设工作的集中统一领导,有利于压实责任、激发动力,不断完善和发展法治政府建设的推进机制。

2019年5月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《法治政府建设与责任落实督察工作规定》,该规定以明确任务、压实责任、保障效果的方式,通过对党政领导干部等“关键少数”的重点关注,形成了从党政主要负责人到全体党政机关工作人员的责任闭环体系,为法治政府建设提供了强有力的推动力。自该规定颁布以来,中央全面依法治国委员会办公室(简称“中央依法治国办”)组织了多轮法治政府建设实地督察,有力确保了法治政府建设真正进入地方党政工作的核心议程,得到足够的重视和关注。

2019年5月,中央全面依法治国委员会办公室印发了《关于开展法治政府建设示范创建活动的意见》,并在全国范围内组织开展了法治政府建设示范创建活动。法治政府建设示范创建活动以激发法治政府建设的内生动力为目的,通过树立法治政府建设的示范和标杆,引导各地区各部门找差距、补短板,以创建促提升,以示范带发展,实现各地区法治政府建设进程的整体推进。通过督察与示范相结合的方式,中国法治政府建设呈现出既重视正向激励和引导,也重视反向督促和问责的立体化保障机制,形成推进法治政府建设的有效合力,有力确保了法治政府建设全面提速向纵深推进。


二、“十四五”时期法治政府建设面临的新形势与新要求


“十四五”时期是中国开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年。在法治现代化的新征程中,法治政府建设既要延续“十三五”时期的良好势头,也要立足新发展阶段,贯彻新发展理念,构建法治政府建设的新格局,以更好回应当前面临的新形势和新挑战。

(一)系统性要求增强

习近平总书记多次指出,全面依法治国是一个系统工程,必须统筹兼顾、把握重点、整体谋划,更加注重系统性、整体性、协同性。“十三五”时期,我们始终坚持将法治建设与中国特色社会主义制度发展完善和国家治理现代化相统筹,始终坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,法治国家、法治政府、法治社会一体建设,相关措施的系统性、整体性大幅增强。“十四五”时期,法治建设在统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局中的地位日益凸显,法治国家、法治政府、法治社会一体建设的战略也得到进一步强化,这对于“十四五”时期法治政府建设的系统性提出了更高要求。

首先,应当更加重视法治政府建设在“一体建设”中的系统性功能,确保法治政府建设更好发挥“率先突破”和“示范带动”的作用。法治中国建设的各个领域和环节构成一个相互关联的整体,法治政府建设作为其中的重点任务和主体工程,会对其他领域的法治建设产生重要影响。例如,法治社会建设与法治政府建设始终处于深度互动、相互影响的状态——承担法律实施最主要任务的行政机关不仅可以通过执法来树立法治权威,还可以深入地发挥动员社会、教育群众的作用,使法治这种现代治理方式深入地植入中国社会。这就要求法治政府建设的各项目标、制度、举措要符合法治中国建设的整体部署,与法治国家、法治社会建设相协调。事实上,《法治政府建设实施纲要(2021—2025年)》之所以要对“提升行政决策公信力和执行力”“健全社会矛盾纠纷行政预防调处化解体系”等内容做出细致部署,其本质也在于通过对上述制度的建设,引导全社会形成尊重法治、信仰法治、依法行权的文化,从而推动法治社会建设。

其次,法治政府建设作为全面推进依法治国的一个子系统,其内部的各项制度和举措也应当进一步强化系统性。在主要法律制度基本齐备后,如何调处不同法律制度之间的关系,推进法律规范之间的良好衔接成为当前法治政府建设的重要任务。例如,《行政处罚法》修订过程中,关于地方立法权限的讨论引发了学界和实务界对“行政三法”与地方立法关系的高度关注。再如,法律适用层面,实践中长期存在着《行政处罚法》和《道路交通安全法》等具体领域法律适用的争议;新冠肺炎疫情应对过程中也出现了《传染病防治法》和《突发事件应对法》的适用争议。解决这些争议,需要进一步提升行政法律规范的系统性。同时,近年来大量的法治政府建设制度安排也需要提升系统性,如综合行政执法体制改革与乡镇、街道行使执法权需要统筹安排,“双随机、一公开”与行政执法“三项制度”和信用监管之间需要有序衔接等。“十四五”时期,“改单兵突进为协调发展、改碎片化建设为体系化建构”,应当成为法治政府建设的新任务。

(二)实效性要求突出

自1999年《国务院关于全面推进依法行政的决定》颁布以来,党中央、国务院出台了一系列法治政府建设方面的专门文件,对法治政府建设的基本要求、时间规划、责任承担等进行了明确。这种通过法治规划引导法治建设的道路,与中国独特的现代化之路有着紧密联系。对于后发法治国家而言,通过制定法治规划,明确法治建设的目标、路线、举措,能够实现顶层设计和基层实践的结合,强化政治动员和方向把控能力,提升法治建设的效率。实证研究显示,在经济发展动因之外,政治推动也对地方政府法治水平的提升起到加速作用。但另一方面,这一模式也可能因为法治基础较为薄弱、外部压力缺失等,出现建立制度易、落实制度难等现象,甚至出现法治政府建设的形式主义。

“十四五”时期,法治政府建设已从搭建基本制度的初步阶段,迈入了追求制度实效的纵深阶段,提升实效性、防止制度空转和形式主义成为这一阶段最为重要的任务。这一要求突出表现在以下两个方面。

第一,各级行政机关及其工作人员是否能够真正运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定,需要在复杂的社会治理实践中得到更加充分的检验。例如,只有在面对重要工作、紧急情况时,仍然能够坚持运用法治思维和法治方式应对,既有效处置重大事件,又最大限度降低对个体合法权益和整个经济社会运行的负面影响,使得法律保护的各种价值得以兼顾,才说明法治政府建设有足够的成效,也才能真正展示法治政府建设的治理能效。

第二,法治政府建设应当更加充分和直接地体现出其对于行政权力运行的规范作用,增强社会公众的“获得感”和“满意度”。“十三五”时期,《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》确立的法治政府建设目标为“职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信”。《法治政府建设实施纲要(2021—2025年)》则以习近平法治思想为指导,将法治政府建设的目标定位为“职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、智能高效、廉洁诚信、人民满意”,增加了“人民满意”这一要求。同时,新纲要还在“健全行政决策制度体系”“健全行政执法工作体系”等部分具体提出了“增强公众参与实效”“着眼提高人民群众满意度,着力实现行政执法水平普遍提升,努力让人民群众在每一个执法行为中都能看到风清气正、从每一项执法决定中都能感受到公平正义”等具体要求,对“人民满意”的目标进行了具体化。这反映出“十四五”时期的法治政府建设需要更多关注社会公众对法治政府建设的真实感受,将民众是否感受到行政权力规范化带来的实际收效作为判断法治政府建设成效的重要标准。

(三)平衡性要求凸显

在转型期经济社会发展不平衡的大背景下,各地区各领域法治建设成效往往也呈现出差异性和不平衡性,其中又以法治政府建设表现得尤为明显。从现实情况来看,中国法治政府建设在区域和层级两个方面都表现出差异性。在区域上,东部经济发达地区的法治政府建设成效整体上好于中西部地区,体现出经济发展与法治政府建设水平的正相关关系。其原因在于市场经济高度发达地区的法治意识往往更高,尤其是权利意识更强。社会对政府依法行政的要求更高,自然促进政府法治水平的提升。在层级上,高层级政府的法治政府建设情况相对较好。低层级政府由于社会治理和经济发展压力大,法治政府建设在政治议程中的排序可能并不靠前,运用法治思维和法治方式开展工作、解决问题所面临的障碍更多;同时,基层也面临更突出的资源匮乏问题,如在人才上,“越往基层,法治人才匮乏的现象越明显”,在物质保障上,基层的执法装备、车辆、设备也普遍不足,导致了基层在法治政府建设上相对滞后。

党的十九大指出,人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾构成了现阶段社会的主要矛盾。法治建设领域亦有此表现。区域法治水平差距的加大存在影响国家法治平衡和统一的可能性,也会加剧经济和社会发展的不平衡。而不同层级政府法治水平的差异可能影响法治政府建设的整体效果。尤其是与公民接触最为频繁、直接供给公共服务最多的基层人民政府,如果法治建设进展迟缓,可能会导致法治政府建设出现“木桶效应”。

正是基于上述原因,《法治政府建设实施纲要(2021—2025年)》才将“坚持统筹推进,强化法治政府建设的整体推动、协同发展”作为法治政府建设的基本原则,并明确提出了“各地区各层级法治政府建设协调并进”的目标。“十四五”时期,法治政府建设既要鼓励更多地方实现“率先突破”,发挥“以点带面”的示范效应,也要关注对法治政府建设薄弱地区和欠发达地区的推动和督促;既要确保国务院各部委和各省级人民政府及其工作部门实现高标准高要求推进,也要关注基层法治政府的建设效果。从这个意义上说,中央依法治国办首先在市县开展法治政府建设示范创建活动,“待积累一定经验、条件比较成熟后,再扩展到国务院各部委和各省级政府”符合当前法治政府建设的总体需要。总之,“十四五”时期应当通过向法治政府建设的“重点”与“难点”倾斜资源与力量,促进各地方各层级法治政府建设的协调发展。

(四)智能化趋势明显

“十四五”时期,科技和创新是国家发展的重要命题。“十四五”规划纲要将创新放在社会主义现代化建设全局的核心位置,提出“坚持创新驱动发展,全面塑造新发展优势”,反映出科技和创新在“十四五”时期的重要地位。《法治政府建设实施纲要(2021—2025年)》也正是基于科技和创新的重要价值,将“智能高效”作为法治政府建设的目标之一,并提出了“健全法治政府建设科技保障体系,全面建设数字法治政府”的相关要求。

中国政府所承担的职能包括宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理、环境保护等多个方面,全面履行政府职能需要面对“履职质量”和“履职效率”之间的内在张力。互联网、大数据、人工智能等现代化数字技术的普遍应用是解决这一问题的重要方式。当前实践中,已出现利用自动化系统进行行政审批、利用远程技术展开非现场监管等尝试。“十四五”时期,应当进一步发挥数字技术对于政府治理过程的优化、提升作用,利用数字化技术改善行政权力运行的流程和方式。同时,在单纯的效率提升之外,数字法治政府的建设还要注重数字技术与法治价值的契合,防止数字技术的应用对行政法治价值带来负面影响。例如,对于自动化行政程序,一方面要高度重视其对于行政效率的提升作用,另外一方面也要关注其对正当程序等法律基本原则可能产生的遮蔽效应,通过完善相应的技术设计和法律程序设计来防控数字技术的法治风险。此外,建设“智能高效”的法治政府,也意味着政府要运用更加多元化的手段,回应监管对象的智能化趋势,积极回应创新所带来的法治挑战。


三、“十四五”时期法治政府建设的主要任务


习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上强调,走中国特色社会主义法治道路,“既要立足当前,运用法治思维和法治方式解决经济社会发展面临的深层次问题;又要着眼长远,筑法治之基、行法治之力、积法治之势,促进各方面制度更加成熟更加定型,为党和国家事业发展提供长期性的制度保障”。“十四五”时期的法治政府建设,应当坚持长远与当下相结合,全面推进与重点突破相结合,按照《法治中国建设规划(2020—2025年)》《法治政府建设实施纲要(2021—2025年)》等法治规划的布局有序展开。

(一)推进行政法法典化,进一步完善行政法律体系

中国行政法律体系的构建具有鲜明的中国特色。以《行政诉讼法》和《国家赔偿法》等救济法为先导,在适应市场经济快速发展的背景下,先行对实体行政中几项重要行政行为制定了单项的小法典,形成了《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》这“行政三法”,并制定了《政府信息公开条例》等重要的行政法规。总体来看,中国行政法律制度框架体系初具规模,但“实践发展永无止境,立法工作也永无止境,完善中国特色社会主义法律体系任务依然很重”。“十四五”时期,应当坚持科学立法、民主立法、依法立法,着力实现政府立法质量和效率并重并进,增强针对性、及时性、系统性、可操作性。

《法治中国建设规划(2020—2025年)》明确提出:“对某一领域有多部法律的,条件成熟时进行法典编纂。”《法治政府建设实施纲要(2021—2025年)》也提出要“加强规范共同行政行为立法,推进机构、职能、权限、程序、责任法定化”。推进行政法的法典化是“十四五”时期完善行政法律体系的核心任务。当前中国行政法律体系依然存在系统性不足和重要法律缺位、滞后等问题,行政法律规范之间的重复、冲突、不协调、不衔接等问题随着法律规范的丰富而渐趋突出,行政组织法和行政程序法等重要法律规范的缺位也一直未能得到弥补。通过行政法的法典化,一方面能够解决分散型、碎片化的发展进路导致的体系性缺失问题,另一方面也能够以通用性、基础性的规则供给统一行政法的实施,降低实施成本,同时亦可通过行政法的法典化来构建完整有序的行政法体系,整合不同价值追求,兼顾多元利益,从而推进行政法的健康发展。

推进行政法法典化的路径,学界形成了制定行政程序法、制定行政法通则、制定完整的行政法典以及制定行政法总则等不同主张。制定行政程序法的主张学界已提出多年,这一路径的现实条件也最为充分。但行政程序法典对实体规则的可容纳量有限,“受程序法之名的影响与限制,依据这一方案作出的立法,在体系结构、规范容量等方面又难以凸显实体性规定的重要性”。全国人大常委会2021年度立法工作计划已提出“研究启动环境法典、教育法典、行政基本法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂工作”。其中“行政基本法典”应当理解为行政法领域的一般性、通用性规则,“十四五”时期可先从制定行政法通则或行政法总则入手,在条件成熟时进一步编纂包括各分编在内的行政法典。

(二)持续深化“放管服”改革,完善行政许可法律制度

“放管服”改革既是当下行政体制改革的重要内容,也是法治政府建设的基本要求。“十四五”时期,应当进一步延续并巩固“十三五”期间“放管服”改革的成果,依据《优化营商环境条例》和《法治政府建设实施纲要(2021—2025年)》的部署,分级分类推进行政审批制度改革,持续优化行政审批服务流程。同时要进一步加强对改革实际效果的监督,坚决防止以备案、登记、行政确认、征求意见等方式“明减暗增”变相设置行政许可事项,减损改革红利。

同时需要注意的是,“放管服”改革的制度目标并不仅仅是单纯的下放审批权力,减少许可数量,其核心目的是解决由计划经济向市场经济转轨所遗留的“重审批,轻监管”的问题,推动行政规制模式的整体转型,也即《法治政府建设实施纲要(2021—2025年)》所提出的“推动政府管理依法进行,把更多行政资源从事前审批转到事中事后监管上来”。从这个意义上说,行政审批制度改革必须与事中事后监管的强化形成有效的衔接,共同完成监管体制转型升级的重任。但由于当前行政许可评价程序的失效,事前许可与事中事后监管之间还缺乏常态化的衔接机制,事中事后监管手段与事前许可的比较优劣,以及各类手段之间的执法效能并未得到充分有效的评估,统筹事前、事中、事后各个环节的监管体系也就尚未能够完全形成。

造成这一问题的原因与《行政许可法》实施效果不佳有重要关系。由于《行政许可法》中存在较多模糊和宽泛的表述,加之欠缺有效的外部激励和制约,“无法对政府自我革命形成足够的持续的动力、压力和制约力”,导致其约束力不足,实施效果不够理想。“十四五”时期,应当推动《行政许可法》的全面修改,完善行政许可法律制度。一方面,应当在充分吸收近年来“放管服”改革成果的基础上,将告知承诺、容缺受理、先证后核等制度纳入行政许可法的调整范围,以法治方式巩固改革成果,同时也避免改革举措架空现行有效的法律。另一方面,应当完善规制影响评价制度的设计,并强化其制度刚性,促进《行政许可法》从静态的、单向的行政许可控制法转变为动态的、系统性的规制改革法。

(三)进一步理顺行政执法体制,完善综合执法改革的配套机制

《法治政府建设实施纲要(2021—2025年)》提出,要继续深化行政执法体制改革,“完善权责清晰、运转顺畅、保障有力、廉洁高效的行政执法体制机制,大力提高执法执行力和公信力”。“十三五”时期,综合行政执法改革已取得重要成果,市场监管、生态环境保护、文化市场、交通运输、农业综合、城市管理等领域的综合行政执法队伍已基本组建完毕,上述领域曾经存在的执法队伍结构分散、力量不足、多头执法、重复执法、执法扰民等问题得到初步解决。

“十四五”时期是综合行政执法改革的又一关键时期——既需要推动各项改革措施迅速落实,避免出现“中梗阻”;又需要妥善处理好改革中出现的新问题,确保执法工作的稳定性和延续性。在“十三五”时期的改革基础上,“十四五”时期的综合行政执法改革还必须解决好以下几个方面的问题。

一是进一步理顺综合行政执法权的纵向配置,处理好省、市、县三级执法队伍设置的问题。从执法资源向基层下沉的考虑出发,省一级原则上不设执法队伍,省级机关更多发挥规则供给、业务指导、统筹协调和督查督办等“非执法类”职能,将“执法类”职能更多配置到低层级地方政府;设区市与市辖区原则上只设一个执法层级,具体是保留市级执法队伍,抑或是保留区级执法队伍,在坚持“高效利用执法资源,同时不弱化执法力量”的原则下,由各行业和各地方根据实际情况自主决定;县(市、区、旗)一般实行“局队合一”体制,但“局队合一”的具体制度内涵还需进一步确定,如明确“局队合一”是否赋予全局的业务科室、执法队、基层所办案权等。

二是进一步处理好综合行政执法机构与乡镇街道的关系。修订后的《行政处罚法》在第24条第1款规定,“省、自治区、直辖市根据当地实际情况,可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使”。该条文对于下放的条件、程序作了规定,但留给各省份的裁量空间较大。各地需要因地制宜、因事制宜向乡镇街道下放执法权,防止“一旦出现上面不切实际、胡乱下放,下面承接不住、胡乱执法的情况,将激化人民群众和基层政府的矛盾,引发大量的行政争议”。在下放权力的同时,还要建立健全乡镇街道与上级相关部门之间的案件移送、协调合作、指导监督等制度安排,确保实现“放得下、接得住、管得好、有监督”。

三是要进一步完善综合行政执法改革的配套机制,如划清业务机构与执法机构的职责边界,解决实践中存在的监管和执法“两张皮”和推诿扯皮问题;再如完善综合行政执法的保障机制,解决综合行政执法人员的身份、编制等问题,强化装备、设备配套,提升执法人员的能力和素质。

(四)以新《行政处罚法》的实施为契机,全面推进严格规范公正文明执法

十八大以来,“严格规范公正文明”成为行政执法的整体性目标。这一目标既是法治政府建设坚持“以人民为中心”思想的具体体现,也是习近平法治思想中公平正义观的内在要求。《法治政府建设实施纲要(2021—2025年)》就明确提出,要“努力让人民群众在每一个执法行为中都能看到风清气正、从每一项执法决定中都能感受到公平正义”。“严格”“规范”“公正”“文明”是一个统一整体,不可割裂理解。在行政执法中,既要做到严格执法,杜绝执法不作为,提升执法公信力,同时也要确保执法在法治框架下推进,符合法律要求,实现规范执法;既要做到公正执法,彰显行政执法在促进社会公平正义实现上的重要作用,同时也要体现人文关怀,考虑执法对象的切身感受,实现文明执法。

2021年1月,全国人大常委会通过了新修订的《行政处罚法》。作为规范行政活动的基础性法律,《行政处罚法》的全面修改将对执法实践产生重大影响。尤其是本次修法以习近平法治思想为根本遵循,充分体现和巩固了近年来法治政府建设、行政执法领域的重大改革成果,就提升行政处罚制度的系统性、整体性、协同性作出了重要规定,为推进严格公正文明执法注入了新的法治力量。“十四五”时期,各级行政机关应当以贯彻实施新《行政处罚法》为契机,进一步提升行政执法的法治化程度,全面推进严格规范公正文明执法。

第一,在严格执法方面,新《行政处罚法》增加了行政处罚的定义,同时补充列举了行政处罚种类,更好适应了实践需要。新法同时完善了违法行为追责期限制度,规定涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的,追责期限由2年延长至5年。基于新冠肺炎疫情防控期间的执法经验,新法还规定在重大突发事件中,为了控制、减轻和消除突发事件引起的社会危害,对违反突发事件应对措施的行为可依法快速、从重处罚。此外,从强化执法监督的考虑出发,新法强化了对行政机关有该制止违法行为不制止、该立案不立案、该处罚不处罚、该移送司法机关不移送等情形的追责力度。

第二,在规范执法方面,新《行政处罚法》进一步完善了执法程序,根据实践发展更新了简易程序的适用条件,完善了行政处罚的普通程序,扩大了听证的范围,并明确规定了听证程序中的“案卷排他”要求。同时,新法充分吸收了行政处罚“三项制度”改革的成果,在第39条、第48条规定了执法公示制度,在第47条规定了执法全过程记录制度,在第58条规定了重大执法决定法制审核制度,推进了行政执法“三项制度”改革的法定化。尤其是新法在第41条规范了电子技术手段在行政处罚中的应用,适应了数字化时代的现实需求。

第三,在公正执法方面,新《行政处罚法》第29条明确了“从一重”的要求,规定对同一个违法行为违反多个行政法律规范的情形,由相应机关按照罚款额度最高的规定处以罚款。新法同时还系统完善了从轻或减轻处罚的情形,并在第31条增加了对智力残疾人在不能辨认或不能控制自己行为时有违法行为不予处罚的规定,在第33条增设了“首违不罚”“无主观过错不罚”等制度,确立了行政处罚的责任主义立场,这有利于实现过罚相当,确保当事人在具体的行政执法决定中感受到公平正义。

第四,在文明执法方面,新法在第42条第2款规定,执法人员应当文明执法,尊重和保护当事人合法权益。同时,新法还通过对执法程序的完善,更好体现了法律程序在尊重当事人主体地位上的价值功能。如新法在第55条规定“执法人员在调查或者进行检查时,应当主动向当事人或者有关人员出示执法证件。当事人或者有关人员有权要求执法人员出示执法证件。执法人员不出示执法证件的,当事人或者有关人员有权拒绝接受调查或者检查”。各级执法机关应当全面贯彻落实《行政处罚法》的上述规定,推进严格规范公正文明执法。

(五)加快社会信用立法进程,推进社会信用体系法治化

2012年,党的十八大报告中提出“深入开展道德领域突出问题专项教育和治理,加强政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设”。以这一精神为指导,国务院在2014年发布了《社会信用体系建设规划纲要(2014—2020年)》,对社会信用体系建设的总体思路和具体措施进行了系统部署。近年来,伴随着信息技术的飞速发展,中国社会信用体系建设取得了长足发展。尤其是以失信联合惩戒为核心的信用奖惩机制,在社会治理中发挥了重要的功能。

但与此同时,社会信用体系推进过程中缺乏法治约束的情况也日渐凸显。尤其是作为社会信用体系核心机制的失信联合惩戒引发了高度关注。学界对其“法治分散”“德治集中”“规制强化”的特征进行了分析,指出失信联合惩戒可能违反依法行政、尊重保障人权、不当联结禁止、比例原则、公平原则等公法基本原则,存在违法建立双惩制、以行政权力为民事违约兜底、冲击法人独立人格、突破公法与私法区隔、削弱行政裁量的法律约束等问题。基于全面推进依法治国的要求,“十四五”时期,应当加快推动社会信用体系建设法治化,尤其是将守信激励、失信惩戒等信用规制措施纳入法治轨道,确保其形式合法性和实质合法性。《法治社会建设实施纲要(2020—2025年)》在对社会信用体系

设做出部署的同时,也明确提出要“推动出台信用方面的法律”。

对于失信联合惩戒的法治化路径,曾有观点主张将符合行政处罚特征、带有制裁性质的失信惩戒行为纳入《行政处罚法》调整。尤其是有多位研究者均提出,应当将“列入黑名单并公布”等措施明确规定为行政处罚的具体种类,适用《行政处罚法》的规则进行调整。然而,新修订的《行政处罚法》虽然规定了限制开展生产经营活动、限制从业等与失信惩戒措施在外观上极为相似的处罚措施,却并未明确行政处罚与失信惩戒的关系。未来,一方面需要在行政行为类型化框架下进一步澄清社会信用体系建设中各类措施的性质,确保失信联合惩戒不会逾越《行政许可法》和《行政处罚法》等成文法的规定;另一方面也应当考虑加快制定专门的“社会信用法”,对社会信用体系做出整体性的制度安排。在这个过程中应当处理好社会信用机制和传统法律实施机制的关系,避免出现社会信用体系对传统法律机制的挤压和替代。

(六)完善政府数据开放的顶层设计和整体安排,推进数字政府建设

大数据时代,由数据驱动的数字经济发挥着改造传统经济面貌,引领科技和产业革新的重任。政府所掌握的公共数据体量巨大、效能丰富,因而成为数据开放和共享中的重要环节。从近年来的顶层设计可以看出,中国正在探索一条以公共数据为先导,促进数据规模化、创新性应用的道路。中共中央办公厅、国务院办公厅于2016年印发的《关于全面推进政务公开工作的意见》明确指出,“优先推动民生保障、公共服务和市场监管等领域的政府数据向社会有序开放。制定实施稳步推进公共信息资源开放的政策意见”。2017年2月,中央深改组第32次会议审议通过《关于推进公共信息资源开放的若干意见》,提出“着力推进重点领域公共信息资源开放,释放经济价值和社会效应”。2020年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》更是将数据与资本、土地、劳动力等并列,作为重要的生产要素,并明确提出了推进政府数据开放共享的举措和要求。

“十四五”期间,基于政府信息公开和政府数据开放存在的实质性差异,应当在政务公开立法之外制定单独的政府数据开放法,或考虑由国务院先行制定政府数据开放条例,对政府数据开放的基本制度作出规定。政府数据开放立法应当重点解决三个方面问题:其一是对政府数据的概念和政府数据的公开范围进行科学合理的界定;其二是设定政府数据的权属,在数据所有权问题未得到彻底解决的情况下,可将重点从所有权规则转移到利用规则上,按照政府数据的不同类型设定区别使用的规则;其三是处理好政府数据公开中的个人信息保护问题,为政府数据控制者和利用者设定相应的个人信息保护义务。

(七)加快《行政复议法》修改,增强行政争议解决机制的系统性

修改《行政复议法》,系统完善行政复议制度是“十四五”时期法治政府建设的重要任务。《行政复议法》的修改关涉整个行政救济和行政争议解决的全局,将对依法行政和法治政府建设产生重要的影响。

完善行政复议制度的核心问题是明确行政复议的制度定位。行政复议制度具有“行政性”和“准司法性”的双重性质,这也引发了行政复议制度改革方向“行政化”和“司法化”的争论。事实上,无论是“行政化”还是“司法化”,都不是行政复议制度改革所追求的目的。中央全面依法治国委员会第三次会议审议了《行政复议体制改革方案》,强调“发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用”,意在要求行政复议制度发挥其特点和优势,与行政诉讼制度形成“差异化竞争”,从而形成各有所长、相互补充的行政救济和监督机制。因此,修法的核心问题是如何通过完善制度设计,发挥行政复议制度在解决行政争议,为公民、法人、其他组织提供救济上的独特优势。具体而言,应当根据《行政复议体制改革方案》的部署,从以下三个方面进行完善。

第一,在复议体制上,现行《行政复议法》确立的是“条块结合”的双重管辖体制。这一模式赋予了当事人管辖选择权,但也存在复议资源分散、案件审理标准不一、不便于群众找准复议机关、公正性不足等弊端。本次修法应当推动行政复议体制的整体性变革,确立一级政府之下相对集中的行政复议管辖体制。  第二,在办案机制上,本次修法应当确立以开庭审理为主的办案机制,并规定开庭审理的基本要求。第三,在程序设计上,应当吸收《行政复议法实施条例》中的部分内容,规定行政复议的回避制度、调查取证制度,明确基本的证据规则,允许有条件的调解和解,明确行政复议与行政裁决的衔接机制等。目前,司法部门已经发布了行政复议法修订草案的征求意见稿,未来应当在此基础上进一步修改完善,早日完成《行政复议法》的修改工作。

(八)修改《国家赔偿法》,完善国家责任制度

以1994年《国家赔偿法》的颁布施行和2010年《国家赔偿法》的修订为标志,中国国家赔偿制度取得长足发展,国家赔偿的归责原则从单一到多元,赔偿程序日益便利,赔偿标准逐步提高,赔偿制度日臻健全,对保护公民、法人和其他组织的合法权益发挥了重要作用。尤其是十八大以来,在“当赔则赔、应救尽救”“把好事办好”等理念的指引下,各级司法机关妥善化解了一批社会关注度极高的重大刑事冤错案件,有效地增强了人民群众的获得感、幸福感、安全感。但由于体制机制上的制约,国家赔偿制度还存在着案件总量低、赔偿率低、赔偿标准低、受政策影响大、与相关制度的衔接不畅等一系列问题。

“十四五”时期,中国特色社会主义进入新发展阶段,落实“以人民为中心”的理念,提升人权司法保障水平,对国家赔偿制度提出了更高要求。应当将系统修改《国家赔偿法》提上立法日程,推动国家责任制度的发展完善:第一,从坚持国家赔偿“救济法”和“人权保障法”的定位出发,应当继续扩大国家赔偿的范围,将行政不作为致害、公有公共设施致害、轻罪重判等纳入国家赔偿范围中,并进一步丰富归责原则、适当提高赔偿标准、完善赔偿程序;第二,鉴于监察权是一种新型的国家权力,无法适用现有的行政赔偿制度或刑事赔偿制度,因此应当在《国家赔偿法》中以专章的形式专门对监察赔偿制度作出规定;第三,要处理好国家赔偿、国家补偿、国家救助等不同定位下的国家责任制度之间的关系。从实践来看,国家补偿制度缺乏系统性规定这一问题在新冠疫情防控过程中体现得尤为明显,《法治政府建设实施纲要(2021—2025年)》也明确要求“健全突发事件应对征收、征用、救助、补偿制度,规范相关审批、实施程序和救济途径”。随着近年来司法救助工作的推进,推动司法救助立法也成为一项重要任务。未来应当考虑对国家赔偿制度进行扩容,通过制定统一的“国家责任法”,将国家赔偿、国家补偿、国家救助等制度进行统一规定。



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