行政争议实质性化解的检察实践与理论发展
张相军
最高人民检察院第七检察厅（行政检察厅）厅长
感谢中国法学会行政法学会的邀请。近年来，检察机关深入贯彻习近平法治思想，全面落实《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》，坚持党对检察工作的绝对领导，坚持以人民为中心的发展思想，以案结事了政和为目标，立足行政检察监督职能，主动融入社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，在履行法律监督职责中开展行政争议实质性化解，为百姓求公道，为社会消戾气，“用心”“实质性”解决群众的急难愁盼问题，努力实现办案“三个效果”的有机统一。现将行政争议实质性化解的检察实践和理论发展简要报告如下：
一、立足行政检察职能实质性化解行政争议
实践中，一些行政案件，形式上用尽了法定程序，但当事人的合法合理诉求没有真正解决，导致反复申诉信访。对此，检察机关将解决群众实际诉求、维护群众合法权益，让人民群众在行政检察工作中有实实在在的获得感作为监督办案的出发点和落脚点。重点抓了三件事：一是明确行政检察工作格局和目标。坚持行政检察与民同行，确立以行政诉讼监督为基石，以化解行政争议为牵引，以行政非诉执行监督为延伸的行政检察工作格局，将实质性化解行政争议作为行政诉讼监督的核心任务，并明确“案结事了政和”的行政检察工作目标。二是部署开展专项活动。2019年10月，针对司法实践中一些行政案件程序已结但讼争未解的实际，最高人民检察院部署开展“促进行政争议实质性化解”专项活动。一方面，依法加强监督，对当事人不服生效行政裁判提出申诉的，及时受理审查，加强调查核实、智慧借助、案例检索等精细化审查，对认为确有错误的，依法运用抗诉、再审检察建议等方式启动监督程序，督促再审；另一方面，对司法程序已终结，行政裁判无实体违法情形，但当事人诉求正当的，通过促成和解、公开听证、司法救助、检察建议等方式，促进行政争议实质性化解。至2020年12月，共实质性化解行政争议6304件，集中解决了一批人民群众反映强烈的操心事烦心事揪心事。三是常态化推进。2021年结合党史学习教育，将深化行政争议实质性化解作为检察为民办实事的重要内容。截至今年9月共化解行政争议4937件，其中争议20年以上的49件、10年以上的238件；举行公开听证1019件，占比20.6%。《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》强调，“全面深化行政检察监督。检察机关......在履行法律监督职责中开展行政争议实质性化解工作，促进案结事了”，这既是对检察机关专项活动和常态化推进的充分肯定，也对检察机关开展行政争议实质性化解提出了新的更高要求。
二、加强行政争议实质性化解规范化、制度化建设。落实党中央《意见》要求，总结实践经验，重点做了三方面工作：一是修订行政诉讼监督规则。在2021年新修订的《人民检察院行政诉讼监督规则》中，将实质性化解行政争议作为检察机关办理行政诉讼监督案件的基本职责，综合运用监督纠正、公开听证、释法说理、司法救助等手段，推动行政争议实质性化解。明确全面审查原则，坚持“一案三查”，办理行政诉讼监督案件，首先审查人民法院审判和执行活动是否合法；其次审查行政行为是否合法；再次审查有无实质性化解行政争议可能性。同时从案件管辖、审查期限、调查核实等方面，为更好地开展行政争议实质性化解作出了制度安排。二是围绕“行政争议实质性化解”主题发布指导性案例。发布最高人民检察院第三十批六件指导性案例，明确对于行政赔偿监督案件，可以促成当事人在法定补偿和赔偿标准幅度内达成和解；对于提出抗诉的案件，抗诉后可以继续跟进推动行政争议化解；对于当事人申请监督并提出合法正当诉求的行政非诉执行监督案件，可以立足法律监督职能开展行政争议实质性化解；对于行政争议与民事纠纷交织的案件，可以进行一揽子化解等，指导各地检察机关更好地开展行政争议实质性化解工作。福建姚某案指导性案例印发后，最高检会同最高法院、公安部、司法部制定《关于妥善处理以冒名顶替或者弄虚作假的方式办理婚姻登记问题的指导意见》，推动从全国范围内合力解决冒名登记结婚问题。三是制定《人民检察院开展行政争议实质性化解工作指引（试行）》。更加规范、具体地指导各级检察机关开展行政争议实质性化解。除此之外，最高检还发布相关的典型案例60余件。一些地方检察机关还会同人民法院、行政机关建立健全合力化解行政争议的工作机制。在规则制定、指导性案例编写、指引出台以及行政检察业务教材编写过程中，行政法学界应松年、姜明安、胡建淼、马怀德、杨建顺、湛中乐、于安、余凌云、莫于川、王敬波、王锡锌、刘艺、章志远、解志勇、郑雅方等专家学者都给予了有力指导，最高法院行政审判庭、司法部行政复议局等中央有关部门也提出了宝贵意见建议。
三、加强检学互动，加强理论引领和支撑。会同行政法学界加强对检察机关开展行政争议实质性化解的理论研究，为检察实践提供智力支持和理论引领支撑。重点开展了四项工作：一是去年在北京举办了“加强诉源治理，促进行政争议实质性化解理论研讨会”。应松年教授出席并作总结点评。二是今年4月份，在西安举行中国法学会检察学研究会行政检察专业委员会第一届理事会成立大会暨首届做实行政检察论坛。三是今年6月份在武汉举行首届行政检察高质量发展论坛。四是与中国法学会行政法学研究会、对外经贸大学共同开展2020年度“十大行政检察典型案例”评选活动。行政法学界和实务界对检察机关开展行政争议实质性化解的理论基础、范围、方式、程序、标准、机制保障等，形成了一批创新性研究成果。择其要者有：
第一，关于检察机关开展行政争议实质性化解的理据。行政检察在监督公权外，还有无权利救济、化解争议的功能作用？应松年教授认为，“党中央《意见》拓展了行政检察监督的范围，明确检察机关可以对行政诉讼活动和行政活动开展行政检察监督，同时规定检察机关在履行法律监督职责中要开展行政争议实质性化解工作，促进案结事了”。姜明安教授认为，“行政检察有监督法院依法进行行政审判，监督行政机关依法行政和保护公民、法人和其他组织合法权益，保护国家、社会公共利益的功能与作用，也有促进行政争议实质性化解，维护社会关系和谐稳定的功能与作用”。王锡锌教授认为，“中国行政诉讼在制度设计上是从主观诉讼角度切入，但功能上是主观诉讼与客观诉讼的结合。客观诉讼的目的其实契合了法律监督的根本目的。争议解决表面上是主观权利纠纷，但在背后是一个客观法秩序。法的客观秩序是否归位，是否满足法定状态，是人民检察院行使法律监督权的根本理据”。
第二，关于法院裁定驳回起诉类案件的化解。在行政行为未经人民法院实体审理的情况下，能否通过检察建议促进行政机关自行撤销或者变更？杨建顺教授认为，“违法的行政行为可能由于公定力而暂时被推定为合法，并由于不可争力而被最终确定为有效，但是，该行政行为的违法性并不一定会因此而消解”。刘艺教授认为，“回避实质判断和回避实质作为的诉讼程序形式主义，是行政争议化解程序空转的机制原因。法律监督机关的定位赋予检察机关突破法的形式主义，实质性维护法律秩序的规范基础。在我国宪制框架下，检察机关适度介入行政程序是促进行政争议实质性化解的可行路径”。最高法院在裁判观点中认为，“当事人虽然因法律救济期限届满等原因，不能再通过诉讼途径请求撤销或者废止行政行为，但却可以请求行政机关重开行政程序，对行政行为自行撤销或者废止。”最高检在指导性案例中也明确“人民法院以超过法定起诉期限裁定不予立案或者驳回起诉并无不当的行政案件，并不意味着被诉行政行为当然合法。检察机关应当从促进依法行政、推动行政争议实质性化解的角度，进一步审查行政行为的合法性，通过检察建议的方式，督促行政机关依法履行职责，保护公民合法权利”。
第三，关于民行交叉案件的化解。马怀德教授认为，“公私法规范交织将是今后各个部门法的新常态。公私法相互配合，协同发力，保障个人权利实现，是不断完善和发展中国特色社会主义制度和国家治理体系的题中之义”。在公私法共治的背景下，一揽子化解行政民事交织争议成为检察机关实质性化解行政争议的重要类型。检察机关对于行政诉讼法第61条规定的民行交叉案件，和虽然在第61条调整范围之外，但案件中相关的民事争议足以影响行政争议产生的、分开解决民事争议和行政争议会导致循环诉讼的、行政争议是解决民事争议前提的案件，秉持客观公正立场，在尊重当事人意愿的前提下，依法进行了一揽子化解与行政争议相关的民事争议的探索。
第四，关于行政非诉执行监督中“遗落之诉”的化解。在一些案件中，行政相对人或者权利人针对行政决定虽没有提出复议、诉讼，但在非诉执行监督阶段提出其合法诉求，并向检察机关申请监督，这类行政争议即为“遗落之诉”。杨建顺教授认为，“建立健全‘遗落之诉’的检察监督制度，通过启动检察机关的调查核实权，确认非诉阶段被申请执行人在先行的行政决定阶段的权利义务是否存在，以及采取相应措施来实现相应权利义务内容，将有助于从终局上调处纠纷，实现行政争议实质性化解”。
检察机关开展行政争议实质性化解的实践探索为行政法学理论研究注入了新的素材，行政法学的理论研究成果为检察实践提供了有力理论引领和支撑。在此，我代表最高人民检察院行政检察厅向各位专家学者对行政检察实践和理论研究工作的关心和支持表示衷心感谢。
党的十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》、《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》对健全社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制提出了新的要求。下一步，检察机关将深入贯彻党的十九届六中全会精神，全面落实《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》和《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》，将检察机关行政争议实质性化解更好融入多元矛盾纠纷预防调处化解综合机制，实现行政争议化解机制间的贯通融合；同时加强对检察机关开展行政争议实质性化解的立法研究，从立法上固化检察实践成果，把以人民为中心做实。同时，我们也正在贯彻落实党中央《意见》要求，将积极审慎推进行政违法行为检察监督工作。恳请中国行政法学研究会和各位专家学者继续关注支持行政检察实践和理论研究，通过检学良性互动，促进行政检察在法治国家、法治政府、法治社会一体建设，助力国家治理体系和治理能力现代化建设中发挥更大作用。
谢谢大家！
