行政公益诉讼实践与理论的新探索

胡卫列

（最高人民检察院第八检察厅厅长）

尊敬的应老师、江院长、马老师，各位老师，各位同学，很高兴在焕然一新的母校、崭新的报告厅，向行政法学界的同仁们汇报检察公益诉讼这项新时代新的检察职能、新的行政法律制度，也是新的司法制度，最新的一些实践和新的问题，以及我们作为实务工作者的一些新思考，其实也是借这个机会来请求和期待更多的行政法学者关注了解研究检察公益诉讼制度，为推进公益诉讼实践的可持续发展，为构建中国特色的检察公益诉讼制度提供更加强大的理论支持。以下围绕着实践当中的一些问题，从六个角度介绍一下情况。

一是办案数量稳步上升，行政公益诉讼占比有所下降，体现了强劲的发展势头，也始终在提醒着我们进行行政公益诉讼如何可持续发展的冷静思考。检察公益诉讼全面实施以来，2018年全年办案11.3万件，行政公益诉讼占比达到96%以上。2019年办案12.7万件，同比上升12.2%，但是行政公益诉讼占比有所下降。2020年立案达到15.1万件，这是就整个民事和行政公益诉讼而言，同比上升19%，但行政公益诉讼占比为90%，又下降了三个百分点。2021年的前三季度立案12.4万件，办案数量持续上升。大家看到，办案数量每年大概以百分之十几的比例在增长，但行政公益诉讼的占比继续下降到88%。所以，一方面我们看到确实是呈现一种很强劲的发展势头；另一方面其实怎么样可持续发展，我们和地方也在思考，因为基层的行政机关是有限的，每年监督对象都是这些行政机关，如何做到可持续需要我们进行深入思考。

二是领域和范围不断拓展，从完善治理和维护公益等方面反映了国家和人民群众对公益诉讼的现实需求，展现了公益诉讼的制度价值和发展潜力，也需要我们进行制度定位、边界、适用条件和标准等涉及行政公益诉讼向何处去问题的深层次思考。拓展有这么几个方面，一个是单行法，刚才其实我们雪樵检也提到了，我这里列了今年通过的三部法律，军人地位和权益保障法、安全生产法和个人信息保护法，而且这三部法采用了一个新的立法表述，针对这些损害公共利益的，可以根据民事诉讼法和行政诉讼法的相关规定提起公益诉讼。换句话说，在条文中一揽子解决了提起民事公益诉讼以及行政公益诉讼的法律依据，和相关适用程序问题，这是一个新的立法表述模式。第二个是根据中央文件要求开展新领域的实践探索。这里我也点了一个今年印发的中央关于加强新时代法律监督工作的意见，即中央28号文件，其中要求积极稳妥拓展公益诉讼案件范围，包括要拓展安全生产、公共卫生、妇女和残疾人权益保护，个人信息保护、文物和文化遗产保护等领域的公益诉讼案件。中办和国办发布的要加强历史文化保护传承的意见当中提出要加强城乡历史文化保护的公益诉讼。国家人权行动计划里面又提到了要开展预防性环境公益诉讼，又提出来要完善妇女权益保障领域公益诉讼，包括人格、贬低损害妇女人格、侵害妇女财产权益、在就业等领域歧视妇女等等，也包括不履行预防和制止家庭暴力职责等，这些都对检察公益诉讼提出了新的要求。地方还有一些人大常委会的专项决定，对于公益诉讼新领域拓展也做了一些授权，比如说反垄断、证券等等这些领域。实践中，，除法定领域外，按照十九届四中全会的要求，各地也开展了一些新领域的探索，包括无障碍环境建设，反不正当竞争、知识产权等等。总的来说，就是党和国家对公益诉讼拓展案件范围要求越来越明确，人民群众对公益诉讼在更广泛领域发挥维护公共利益职能作用的需求越来越强烈。但基层在实践中也有一些模糊认识，或者说是在进一步拓展范围冲动下，如何保持为民司法责任担当同时，保持应有的司法理性，审慎把握公益诉讼介入的领域、范围及标准，确实需要我们进行不断进行深层次思考，并构建相关标准和制定规则。

三是制度规范得到充实和加强，法律保障还不充分，需要我们进行立法模式、路径等涉及如何构建行政公益诉讼法律和制度体系的前瞻性思考。今年很重要的一件事是高检院印发了人民检察院公益诉讼办案规则，在办案流程机制构建和规范方面迈出了一大步。第二是配合民法典修订，修订了两高关于公益诉讼的司法解释；同时我们与最高法院正在联合制定一个关于海洋领域公益诉讼的司法解释，应该很快就可以出台。第三是地方性法规和其他的规范性文件。目前已经有26个省级人大常委会就检察公益诉讼出台专项决定，其中23个是专门关于公益诉讼的专项决定，3个是加强检察机关法律监督的决定中包含对检察公益诉讼的规定；另外还有很多地方党政领导针对公益诉讼作出批示、很多地方党委政府及其两办出台支持公益诉讼意见。

四是与行政机关等相关主体的协同增强，彰显了行政公益诉讼的中国特色和制度优势，需要我们进行行政公益诉讼制度本质的深度挖掘，以及如何在国家治理体系中更好的发挥司法和法治功效的深度思考。在实践当中，我们做了很多探索，比如说高检院张军检察长提出双赢多赢共赢理念，我们定位公益诉讼是督促之诉、协同之诉，不是代替行政机关去做，也不是纯粹对行政机关进行追责；我们要办理一案治理一片，从促进和完善国家治理角度去发挥制度功效等。实践当中，我们与生态环境部等在生态环境领域形成九部委协作意见，在食品药品安全领域形成十部委协作意见，与文物保护部门、应急管理部门等的协同协作有有了新的发展。

五是科技手段的运用与更广泛的公众参与，工作机制的创新探索，为公益诉讼增添了动力，需要我们不断进行总结提炼以及如何纳入制度构建的理性思考。办案实践中，包括无人机、大数据智能研判系统等均发挥了重要作用，我们还拓展了遥感技术的司法运用。我们还搭建了公众参与平台；探索一体化办案机制、跨区域协作机制等等。这些实践当中的探索和创新如何转化为制度需要深入思考。

六是理论探索不断丰富和深化，新问题层出不穷，需要我们进行更多、更深入的关于行政公益诉讼基础理论、制度建构、实践规范保障的理论思考。这两年学者们对公益诉讼的关注明显增强，我简单搜索了一下，核心期刊当中关于公益诉讼的文章就有二三十篇，议题也很广泛。除了论文以外，我们也注意到像杨建顺教授、关保英教授、高家伟教授、刘艺教授，包括华政的练育强教授等等，都通过各种方式组织学生们广泛、深度地研讨公益诉讼制度。郑州大学还成立公益诉讼研究院，并已经启动了公益诉讼方向的硕士研究生招生工作，下一步还要推动二级博士点的招生。

关于下一步需要更多关注的问题。其实很多前面已经涉及到了，当前需要思考和研究的主要问题有三个方面：一是基础理论方面，包括检察权与行政权、检察机关法律监督与公益诉讼等关系问题；检察机关提起行政公益诉讼的目的、诉权、诉讼模式及类型化、与民事公益诉讼关系等；特别是诉前程序与诉讼的关系、它的独立性问题以及法治化构建、不履行法定职责认定等等。二是立法与制度构建方面，是修改两个诉讼法还是单独立法？行政公益诉讼是否应当以及如何拓展主体和领域的范围等等。三是实践的规范和保障方面，检察机关行政公益诉讼中调查取证的定位、程序保障及其对举证责任等诉讼程序规则的影响等等，这些都值得而且急需大家关注和研究。

最后再次感谢老师们对公益诉讼的关注，期待大家投入更多的精力，产生更多的成果，给我们公益诉讼以更大的支持和保障，谢谢大家！