【摘 要】 传染病防治向来依赖公共权力的运用，在新冠肺炎疫情暴发的紧急情况下更是如此。对法律来说，挑战在于，如何在授予政府必要权力与对这种权力保持反思品质之间寻求平衡。从本次新冠肺炎疫情防控来看，在新发传染病监测、纳入法定传染病管理前的即时控制等方面，法律赋予政府的权力与职责似不充分；将新发传染病纳入法定传染病管理的行政程序也缺少规范。与此同时，新冠肺炎疫情暴发后，在确保常态法制和非常态法制顺畅、规范地切换，为重大管制措施划定基本条件、范围和程序要求等方面，也有不少值得反思之处。为了提升传染病防治的法治水平，在未来修改《传染病防治法》时，需要进一步完善新发传染病的监测预警和报告制度，系统提升应对新发传染病风险的处置能力，进一步规范传染病种类划定的程序，进一步明确传染病管控中的法律适用，适度优化疫区宣布的措施。
【关键词】《传染病防治法》；风险防控；政府权力
2020年初，突如其来的新冠肺炎疫情成为新中国成立以来在中国发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件。维系公共卫生安全高度依赖行政权力。本次疫情应对既检验了政府依法合理使用行政权力的能力，也检验了政府直面突发事件时的应急管理能力。本次疫情检验，也在一定程度上暴露出了现行法制体系在相关制度方面的完备性和妥当性问题。为此，习近平总书记强调：疫情防控不只是医药卫生问题，而是全方位的工作，是总体战。“疫情防控越是到最吃劲的时候，越要坚持依法防控，在法治轨道上统筹推进各项防控工作，全面提高依法防控、依法治理能力，保障疫情防控工作顺利开展，维护社会大局稳定。”
传染病防治是一个涉及权力运用的话题，法律在其中既要授予政府必要的权力，以采取措施限制疾病传播，又要为有关授权设置必要的边界。就前者而言，当面对疫情暴发等紧急时刻，需要授权政府采取积极有效的行政执法手段乃至刑事司法措施以强化防控的效果；就后者而言，则需要明确有关强制性措施的适用对象、原则和条件，并控制好有关权力运用的强度和规模。因此，本文从法律角度，运用更加理性和可预见的制度安排来平衡相互冲突的法益，通过反思本次疫情应对以及《中华人民共和国传染病防治法》（以下简称《传染病防治法》）的实施来检视长期的制度安排。
一、现行法框架下传染病防治的权力运行逻辑
中国传染病防治采取法定主义模式。《传染病防治法》详细列举了法定传染病的种类，并将其细分为甲、乙、丙三类。在此基础上，强化政府对上述有关传染病的干预，授权政府采取必要的预防和控制措施。这一模式的好处在于，为需要政府采取干预措施的法定传染病框定了直接对应的监测、预防和控制体系。因此，在应对已经被列入法定管理目录内的传染病时，有关权力运行的方式、模式相对成熟，其权力运行的制度逻辑主要体现在以下几个方面。
（一）监测传染病
在传染病防治体系中，监测制度无疑具有基础性的地位。监测制度的实施需要设定社会公众、医疗机构及其人员的法定报告义务，需要平衡公共利益和患者隐私权利的保护范围等，因此，传染病防治是一个需要法律系统予以调整的具体领域。关注传染病防治，就不能仅限于单纯的技术和管理领域。
目前，《传染病防治法》针对法定传染病系统地规定了医疗机构、疾病预防控制机构等主体的报告义务。国务院卫生行政部门发布了《中华人民共和国传染病防治法规定管理的传染病诊断标准》，有关制度体系相对清晰。就此而言，法定传染病一经被发现，有关主体须遵循法律要求，履行将其纳入疫情报告体系并依法采取干预措施的法定义务。不过，相比较而言，对于新发传染病，《传染病防治法》对监测的具体要求语焉不详，仅概括性地规定了监测义务。
（二）划定传染病的种类
哪些传染病需要政府干预，以及政府应采取何种手段予以干预，都不是简单的技术问题，需要协调不同的法益。传染病防治之所以采取法定主义模式，即意在通过立法机关立法的法益平衡机制来保障规则设计的民主性，协调传染病划定和防控中的政治、经济和伦理争议。毕竟防治传染病不是一个单纯的医学技术问题，必须与社会的权利观念和伦理共识相协调。“非典”以后，为了汲取防治“非典”的经验，2004年在修订《传染病防治法》的时候，就传染病的划定进行了一定的调整，从而较之前的《传染病防治法》产生了两点变化。一是虽然仍规定乙类和丙类传染病调整的权力归属于国务院卫生行政部门，但并未以此类推将调整甲类传染病的权力授予国务院，相反，仍保留于立法机关。二是基于控制传染病效率的考虑，在规定乙类传染病的预防和控制措施方面，创造了一种不完全对称的管制结构。具体而言，即明确了乙类传染病的具体类别，但又规定国务院卫生行政部门在履行向国务院报批的手续之后，可以将一些适用于甲类传染病的防控手段适用于部分乙类传染病，从而为其他类别的传染病采取甲类防控措施留有余地。在本次新冠肺炎防治中，国家卫健委即是根据上述规定，将新冠肺炎列入乙类传染病，并经国务院批准，采取甲类传染病的预防、控制措施。
（三）采取管制措施
划定法定传染目录只是控制传染病的第一步。划定目录的目的在于明确控制传染病应当行使的权力和承担的义务，从而将传染病的防控接入《传染病防治法》的管制框架。就此而言，《传染病防治法》所搭建的是一个层次多元、逻辑递进的管制框架。首先，需要将某种传染病列入法定的传染病目录进行管理，而一旦被列入目录，有关管制方案便接入了法律所确定的相对固定的管制框架；其次，如果传染病呈现暴发、流行的态势，则需要启动应急响应，在行政区域内开展更多的社会管控措施。当传染病进一步出现跨区域扩散的风险时，有关管制框架就上升到一个新的层级，由此可能采取跨区域的检疫措施乃至全面封锁等手段。由此，在这一管制体系不断升级和扩散的过程中，需要就有关法益进行衡量，从而选择和适用不同的具体管制措施。
首先，按照甲类传染病进行管理为采取隔离措施提供了前提。隔离可通过限制当事人的行动自由阻断病原传播的路径。其在具体的管制环节，又可以细分为不同的管制手段，如针对病人、病原携带者、疑似病人的隔离治疗，对有关密切接触者、无症状感染者的医学观察或其他防控措施，以及对发生病例的特定场所及其人员的隔离措施等。
其次，由于隔离是在特定病例发生后，对已经被证实的具体危险展开的防卫行为。一旦出现传染病暴发、流行，这种“点”式防御可能不够充分，进而需要在“面”上对社会活动采取更为全面的限制。因此，更大范围的应急响应与社会活动的管控也就顺理成章了。
最后，传染病疫情暴发以后，还需开展疫区宣布和跨区域的旅行限制等管制措施。在本次疫情应对中，一些地方政府就采取了外地抵达人员进行居家隔离、劝返特定地区抵达人员乃至对特定地区实施全面封锁等管制手段。这些措施在本质上是设定实际或者虚拟的防疫线，从而对人员跨区域的旅行和流动设定条件乃至全面禁止。
二、现行制度框架下传染病防治的法律难题
（一）对新发未知传染病监测和报告的滞后问题
一是对传染病的监测、报告存在制度缺陷。传染病防治的关键是落实“四早”措施，特别是早发现、早隔离，有利于迅速切断传染链条，将传染病扼杀于初发状态。“非典”、新冠肺炎等传染病，由于其突然发生，且传播迅速，控制疫情暴发的时间窗口很小，对传染病监测预警系统的灵敏性要求极高。就此而言，《传染病防治法》在监测新发传染病方面欠缺具体的制度设计，导致实际应对过程暴露出了问题。尽管“非典”以后，为了使“非典”初期的错误不再重演，中国卫生健康行政部门曾作出巨大投入建设全球规模最大的传染病疫情和突发公共卫生事件网络直报系统，但是由于缺乏针对新发传染病系统化的监测标准，该系统在有效监测新发传染病方面，并未达到理想的效果。
具体而言，《传染病防治法》第30条虽然概括规定了相关主体的传染病报告义务，但未就新发未知传染病的报告作出具体而明确的制度安排。这使得现有传染病报告局限于“法定传染病”的信息速报，而未明确涵盖“疑似传染病”，难以对新发未知传染病开展有效监测。虽然卫生健康行政部门在实际操作中有所扩张，但由于没有法律的明确规定，卫生健康部门的扩张缺乏刚性约束。各类新发和未知的疑似传染病出现后，需经相关部门组织专家进行确认，方可被纳入网络直报系统，这期间存在的较长时滞可能降低疫情防控效率。特别是如果地方相关部门懈怠，或者出于其他考虑隐瞒疫情，有关信息可能不会被网络直报系统有效监测到。
二是传染病报告义务主体设计不够精细。《传染病防治法》第30条将报告的义务主体限定于各级各类医疗机构、疾病预防控制机构、采供血机构及其执行职务的人员，这与很多国家和地区将报告义务明确到医务人员个人有明显差别。虽然卫生健康部门发布的《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》和《传染病信息报告管理规范（2015年版）》等细化了首诊医生、乡村医生、个体开业医生等主体的报告义务，但由于缺乏上位法的明确规定，在实际执行中也难以形成刚性约束。在个人（例如首诊医生）向机构报告，再由机构向主管部门报告的程序设计下，无论是从报告效率，还是从漏报、瞒报的可能性来看，都存在一定的缺陷。
上述问题反映出《传染病防治法》在贯彻风险预防原则方面存在的结构性缺陷。由于当代社会生活环境和社会观念的变化，消极的“危险防卫”已经难以适从。为此，政府需要扩大安全保障的职责范围，将权力运行的逻辑起点从应对明确而现实的威胁扩张至不那么确定的潜在威胁，这即是“风险预防”原则的内在要求。事实上，新的疫情并非远在天边，也不是百年不遇的偶然事件，而是往往以几年就发生一次的高频率出现。如此密集的发生频率和对人类生命健康造成的巨大威胁，显然不在社会可以普遍容忍和接受的范畴。法律的作用就在于通过制度化的方式，强化积极的风险预防职责，当“史无前例”的危机不期而至的时候，整个国家的疾病预防控制系统能够随时做好迎面阻击的准备。
（二）对应急响应和社会活动管控职权的配置真空问题
监测到新发传染病以后，需要通过法定程序来确定具体的管制方案。根据《传染病防治法》，只有被纳入法定传染病特别是甲类传染病管理的，才能采取相应的隔离、指定场所医学观察等阻断传播措施。对于突发原因不明的传染病需要采取相应预防、控制措施的，须由国务院卫生行政部门报经国务院批准后予以公布、实施。由于从发现疾病具备传染性到将其纳入法定传染病管理需要时间，这期间，基层可以采取何种措施阻断疾病传播缺乏法律的明确授权，很容易贻误处置的时机。在疫情防控初期，地方政府对于采取措施的权力就具有不同的认知，也不乏一些超前应对的事例。比如，根据媒体报道，在国家宣布将新冠肺炎纳入乙类传染病并按照甲类传染病进行管理之前，湖北潜江就率先在辖区内采取了隔离措施。这一行为尽管遭遇了“冒险违规”的非议，但从传染病防治的实际效果来看，却被证明高度有效，从而成为典型事例。不过，如果从严格的法治主义视角来看，有关强制隔离等措施往往涉及限制人身自由，属于地方无权干涉的立法保留事项，如果没有明确的法律授权，地方政府的权力行使即使结果正确，也会面临很大的法律障碍。
（三）对传染病种类进行划定的程序阙如问题
国家卫健委将新冠肺炎纳入法定传染病进行管理虽然在形式上只是一纸公告，但实质上具有立法的性质。正是这一公告补充了既有法律应对新兴情况之不足，从而将《传染病防治法》所设定的疫情报告、发布、控制等规范适用于新冠肺炎。正如台湾学者的分析，行政机关划定传染病的行为属于实质意义上的制定法律规范的活动。然而，我国现行立法对于将新发传染病纳入法定传染病进行管理这类具备实质性补充法律效力的立法行为还缺乏明确的程序设计。
不仅如此，在采取前述方式将新发传染病纳入法定传染病进行管理之后，仍面临进一步的法律程序难题。比如，由于划定传染病的种类具有补充法律效力的性质，行政机关在作出划定传染病种类的行政决定之后，是否需要经过事后评估进而向人大报备，以及如何评估、如何报备，凡此种种，更加缺乏法律层面的规定。在《传染病防治法》修订过程中，有一种意见认为，国务院卫生行政部门将疾病划归乙类但经国务院批准采取甲类的管理措施，应当是一项暂时性的权力。法定传染病既然是法定，增加或者减少病种就应由全国人大常委会通过修改法律的方式予以决定，但是基于防范未被列入法定传染病目录的新发烈性传染病的需要，立法者又不得不赋予行政机关一定的临机处置之权。不过，虑及确定甲类传染病病种绝非小事，故立法者又采取了较为审慎的立场，取消了国务院径直调整甲类传染病的权力，而是退而求其次，基于应对新发突发性传染病应急处理的需要，设定了国务院批准按照甲类传染病进行管理的权力。但问题在于，立法并未直接赋予国务院调整甲类传染病的权力，如果认定国务院的批准就可以视作一种调整甲类传染病的常态化手段，那么就等于变相赋予了国务院调整甲类传染病的权力，这将可能与提升甲类传染病设定权限的规范意旨相冲突。特别是，甲类传染病的管理因涉及限制人身自由等强制措施，而相对明确地属于法律保留事项，因此，如果理解为实质赋予国务院直接调整甲类传染病的权力，就实际上承认了国务院可以增设限制人身自由的措施，这又将与《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）的意旨产生明显的冲突。
（四）采取管制措施的法律适用不统一问题
首先，法律秩序的切换程序问题。在防控传染病之时，政府的行政权力应如何从常态化的社会管制向非常态下的全面管控和应急处置扩张尚欠缺清晰的法律依据。一种观点认为，前述法律秩序的转换应当以《传染病防治法》规定的疫区宣布为前提。然而，从当下的实定法来看，这种主张似乎并无明确依据。《传染病防治法》第42条规定了政府可以采取的紧急措施。对于这些措施的适用，需要满足“传染病暴发、流行”、“按照预防、控制预案进行防治”和“报经上一级地方政府决定”三个要件，并未要求以疫区宣布为前提。实际上，疫区宣布是在该法第43条予以规定的，从其文本中也难以推导出宣布疫区是采取相关紧急措施的前提。相反，从第43条的规范意旨来看，宣布疫区主要是为采取第42条之外的其他管制措施，包括对出入疫区的人员、物资和交通工具实施卫生检疫以及封锁疫区提供依据。考虑到《突发公共卫生事件应急条例》和《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称《突发事件应对法》）就公共卫生事件应对设定了分级响应制度，并强化了地方政府制定应急预案的法定职责，因此，《传染病防治法》第42条关于“按照预防、控制预案进行防治”的要求实际上衔接了《突发公共卫生事件应急条例》和《突发事件应对法》的上述规定。就此而言，在疫情暴发、流行后，常态法制向非常态法制的转换，应当通过启动突发公共卫生事件应急预案，同时向社会宣布应急响应来完成。
其次，疫情应急处置中的法律适用问题。针对疫情防控可以采取的紧急措施，《传染病防治法》以第42条为核心，对政府可以采取的紧急措施进行了明确列举，包括限制或者停止人群聚集的活动，停工、停业、停课，封闭或者封存水源、食品以及相关物品，控制或者扑杀染疫动物，封闭可能造成传染病扩散的场所等。但是，《突发事件应对法》以第49条为中心，也授予了政府采取部分应急处置措施的权力，且《突发事件应对法》的授权更加灵活和宽泛。在本次疫情应对中，应适用《传染病防治法》的紧急措施，还是适用《突发事件应对法》的应急措施，尚未厘清。
（五）地区间旅行检疫措施的实施难题
如前所述，尽管结合有关法律意旨，疫区宣布并不是从常态法治向非常态法治切换的前提，但是疫区宣布仍然是有价值的。根据《传染病防治法》第43条规定，县级以上地方人民政府报经上一级人民政府决定，可以宣布本行政区域部分或者全部为疫区；国务院可以决定并宣布跨省、自治区、直辖市的疫区。疫区划定和宣布是对出入疫区的人员、物资和交通工具实施卫生检疫的前提，为出入疫区的人员、物资和交通工具实施检疫提供了依据。遗憾的是，在本次疫情防控中，出现了一些并未严格遵守这一程序的现象。例如个别地区在没有宣布疫区的情况下即对所有外地抵达人员采取隔离管控等措施，更有甚者，以损毁道路、阻断交通等手段采取名目繁多的“硬封锁”，甚至对其他地区的人员、交通工具和物资向武汉、湖北等付出极大代价的重点疫区进行正常流动造成了不利影响。这一系列相互限制和重复管制的策略产生了代价巨大的权利限制，值得从法律层面予以反思。
四、完善《传染病防治法》的具体路径
（一）进一步完善新发传染病的监测预警和报告制度
一是扩大传染病监测预警、报告的范围。建议将专业机构和相关人员的报告义务扩张至“疑似传染病”，以便将可能造成传染病流行的潜在风险因素、能够判断疾病暴发传染的信息数据均纳入监测、报告的网络。同时，法律可以要求卫生健康部门或者疾控机构对报告事项发布明确的指引性规则。例如，考虑到一些疾病的病理现象，如不明原因发热、上呼吸道感染、腹泻的聚集性发生，往往预示存在传染病或者其他突发公共卫生风险，因此，法律可以要求相关主管部门对这些疾病群聚的报告发布指引，规定一旦满足一些人、时、地的关联性，就需要进行报告，而无须等到确诊之后。
二是细化疫情报告责任人的传染病报告义务。根据近年来中国在金融监管、环境保护、食品药品监管等领域的经验，“责任到人”是一项加强制度约束的重要手段。建议《传染病防治法》清楚界定“疫情报告责任人”的具体范围，对于医务人员等个人的疫情报告义务和法律责任作出明确规定。
（二）系统提升应对新发传染病风险的处置能力
相对于实定规则，行政机关应遵循的基本程序要素更具有制度层面的独特价值。由于传染病防治在本质上是一种面向未来、着眼于不确定事件的风险规制活动，而防控传染病本身又是高度专业的、复杂的和情景依赖的，因此，人大立法很难就此予以充分的事先认知，有关法律规范就不可避免地失于原则，而难以用确定化的规范表达予以明定。相比较而言，行政机关在人员组织结构、专家资源和产业合作网络等方面具有立法机关无可比拟的优势。因此，行政机关能够开展相对更为及时的风险调查，并在此基础上形成更具专业性的、符合“事物本质”的规制方案。
现代风险兼具客观性和主观建构的特点。就传染病防治而言，对“事物本质”的探究，既要考虑疾病本身的致病性、传播能力、传播途径等技术问题，又必须充分平衡民众的风险偏好、社会可接受度以及疾病防控的实际能力和水平等政策性问题。不过，技术性问题仍是基础。就此而言，需要通过强化有关制度来提升破解技术性问题的能力。
一是尽可能全面地获得关于疾病的科学知识。行政机关自身不可能生产关于这方面的知识，因此，专家咨询在这类决定中是不可或缺的程序安排。在疫情应对的过程中，尽管卫生健康部门也高度重视发挥专家作用，但有关工作仍存在可资提升的巨大空间。究其根本，在于专家发挥作用的程序性保障机制仍不健全。事实上，专家在决策咨询中的角色和纯粹科学研究中的角色有很大的差异，外部压力、政策考量、学科知识、个人偏好都可能深刻地影响咨询意见的质量。特别是，在面临重大社会稳定问题时，不排除专家会基于决策后的舆论压力而不自觉地削弱决策的科学技术，放弃全面客观地科学评估，而选择迎合决策者的政策取向。因此，迫切需要健全有关程序性制度，在专家遴选、意见发表、记录公开、同行评审等方面堵塞制度漏洞，以程序性机制保障专家充分发挥诚实的科学代理人作用。
二是谋相对确定于不确定。从科学上讲，对新发传染病的认识不是一蹴而就的，而是需要经历一个科学探索的过程。对传染病致病性和传播性的研究的技术路线即使从一开始就是正确的，有关科学结论的取得也必须经过严密的实验和论证。然而，行政决策不等人。当疾病来袭时，行政决策需要在有限的时间和有限的证据面前一锤定音，进而采取相应的管制措施。因此，行政决策要善于谋相对确定于不确定。这是因为，在证据尚且有限的时候，基于风险预防的考虑就作出决定，相当于为了保护尚未受到波及的人群，而让即将受到限制的人群承担可能的错误成本；而如果选择等待进一步证据后再做决定，则相当于让已经暴露于风险的人群承担可能的错误成本。
因此，建议《传染病防治法》规定地方政府和相关基层部门的临时性干预职权。对已经发现传染迹象但原因不明的疾病，在国家决定是否将其纳入法定传染病管理以及按照何种类别进行管理之前，应当采取适度的临时性干预措施，以阻断传染病传播。与此同时，也尽可能通过法律规定行政主体实施此类措施所需遵守的程序和受影响个体的救济途径，以规范其使用。总体而言，行政机关在采取应急响应和社会活动的管控措施时需要重点考虑是否符合比例原则的要求，通过充分考虑当事人受到感染的概率，传播疾病的危险是否显著，乃至病原的传播规律、建筑物的结构等因素综合进行审慎的裁量。比如，针对密切接触者的处置方案，国家卫健委基于医学方面的共识制定的管理方案就相当于行政机关的裁量基准，为具体决定的作出提供了正当化的保障机制，参照这种方案处理，一般不会出现系统性的问题。对于一些涉及人员较多、权利影响较大的管制措施就需要采取更加慎重的处置措施。比如，可以通过设定程序来限制和规范权力的行使，如要求决定机关同时向上一级人民政府报告，且明确上一级人民政府有否决权等。此外，考虑到传染病防控的决定具有高度的科学依赖属性，因此，还需要设定专家咨询等机制来弥补纯粹行政管控的不足。为此，尚需要对相关专家咨询机构的组织架构、议事规则和信息记录作出明确的法律安排，确保专家客观、中立地开展工作，不受干扰地表达专业意见，从而确保政策选择建立在坚实的科学基础之上。
（三）进一步规范传染病种类划定的程序
如前所述，划定传染病是一种实质性补充法律效力的活动，具有明显的立法属性，因此，需要按照立法的要求平衡各方面的法益，从而需要严密的程序设计予以保障。此外，对于传染病划定后是否需要向人大报备的问题，应该从理念层面予以突破。一方面，赋予行政机关采取果断措施划定传染病种类并将其纳入法定传染病的管制权力架构，本身是符合风险预防原则的。试想，新发传染病疫情暴发伊始，行政机关对病毒的致病性、变异的可能性缺乏充分理解，医疗体系准备不足且民众心理高度恐慌，此时，只有及时采取高强度的干预措施，才能有效回应社会关切，也才能将风险损失降到最小。另一方面，承认行政机关这一权力的有限性和临时性，也是确保依法行政、民主行政的需要。当疫情稳定之后，社会的理性因素增多，此时，得以有机会对行政机关划定传染病种类的行为进行科学评估，既评估其干预的力度是否和传染病本身的性质相适应，又评估其干预的强度是否符合社会公众的预期以及社会的风险承受程度，如不符合，则可通过立法的民主形式予以纠偏。事实上，仅从法治政府建设的意义上看，在疫情稳定后启动程序对传染病划定行为进行后评估，并在必要时向最高权力机关报备说明，接受立法机关的监督，本身也体现政府决策开放反思品质。
（四）进一步明确传染病管控中的法律适用
法律明确性并非要求法律预设唯一正确的管制选项，而是力图建构一个关于管制秩序的框架性要求。它也应当允许阶层化的适用，在面对新冠肺炎疫情这类科学认识不足、经验积累缺乏又情况紧急的事件时，在管制措施适用构成要件的明确性方面作适当的放宽。
其一，在采取旨在切断传播路径、控制传染的核心措施时，应当优先适用《传染病防治法》规定的紧急措施。《传染病防治法》第42条规定的紧急措施，是基于历来传染病防治经验总结出来的行之有效的管制手段，本身就是针对疫情暴发、流行而专门设计的措施。为了保证行政机关在使用这些措施的过程中有灵活应对的余地，这些措施的构成要件已经相当开放，行政机关有充分的政策因应空间，完全可以根据疾病性质和防控形势采取适当的行动。
其二，《突发事件应对法》可以作为维护传染病防治秩序的补充规范。《传染病防治法》的措施对于干预、控制疾病传播本身已经足够，但是它自身无法支撑整个疫情控制所需要的法律秩序。首先，疫情暴发期间，可能产生衍生的管制需求，例如基本生活物品供应的管制、交通管控的特殊要求等。对此，《传染病防治法》并未提供相应的规则供给，此时，如果该领域缺乏特别法律规定，可以依据《突发事件应对法》建立管制秩序。其次，《传染病防治法》的法律责任规范并未考虑紧急情况下管制命令的执行需求，因此，地方政府可以按照应急预案在启动应急响应之后，对违反政府依据《传染病防治法》授权发布的决定、命令行为认定为违反应对突发事件的决定、命令的行为，进而依照维护应急秩序的相关规范进行制裁。
（五）适度优化疫区宣布的措施
虑及“疫区”的术语容易产生污名化的后果，影响社会团结，建议修订《传染病防治法》关于“疫区宣布”的规定，吸纳本次疫情划分“高、中、低”风险区域的做法，来替代“疫区宣布”，并将其作为在不同区域间建立“防疫线”措施的法定前提。同时，法律应当明确要求国务院卫生健康行政部门对于风险区域的划分及时出台指引性规范。此外，本次疫情应对也暴露出北京作为首都，需要采取不同于一般地区的管控手段，在修订法律时也可以考虑对此进行明确的规定。
