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专题报告 | 张莉、张玉鹏、吕之滨:经济技术开发区法律规范现状调查 ——基于50份国家级经济技术开发区规范文件的分析

| 时间: 2021-09-15 00:03:06 | 文章来源: 法治政府研究院

经济技术开发区法律规范现状调查——基于50份国家级经济技术开发区规范文件的分析[1]

张莉 张玉鹏 吕之滨[2]


[摘  要]:经济技术开发区是改革开放伟大实践的历史创举。50份国家级经济技术开发区规范文件的分析表明:各地的经济技术开发区规范以地方性法规为主,呈现出较强的顶层驱动性;规范与当地经济发展水平存在一定的相关性;立法缺失、滞后与革新并存;不同规范的立法目的相近,但又不失地方特色;规范的篇章结构与立法更新的时间相关;规范结构科学性不一。诸多经济技术开发区规范呈现出国家级经济技术开发区功能定位落后于国家政策的共性问题。此外还存在经济技术开发区管理机构法律地位不明、管理体制机制创新的规定不足、重大行政决策机制阙如、赋权不到位导致“放管服”改革落地艰难、法律责任条款缺失等共性问题。未来的经济技术开发区立法应当加强顶层设计,可以采用行政法规的形式,确立经济技术开发区产城融合的发展思路,明确经济技术开发区管理机构派出机关的法律地位,赋予其更多的体制机制创新权,为国家级经济技术开发区的长远发展提供法律保障。

[关键词]:经济技术开发区 法律规范 法律地位


为了推进改革开放、促进经济发展,继设立经济特区之后,经济技术开发区(以下简称“经开区”)应运而生。通过适用某些特殊的优惠政策和措施,大力发展外向型、技术密集型产业,经开区带动了区域经济发展,为中国经济腾飞作出了重要贡献。

1984年国务院批准设立首批14个国家级经开区起,经过近40年的发展,中国现有国家级经开区217个,[3]其已成为中国国民经济发展中举足轻重的促进因素。统计数据显示,2019年,全国218个国家级经开区实现地区生产总值10.8万亿元,占同期(余同)国内生产总值的比重为10.9%;实现财政收入2.1万亿元,占全国财政收入的比重为10.9%;实现税收收入1.9万亿元,占全国税收收入的比重为11.7%;实际使用外资和外商投资企业再投资金额532亿美元,占全国吸收外资的比重约为20%;实现进出口总额6.3万亿元,占全国进出口总额的比重为19.9%[4]

市场经济是法治经济,法治是最好的营商环境。20世纪90年代起,与国家级经开区发展相适应,各地陆续出台文件以规范经开区的发展。笔者以国家级经开区规范为切入点,通过对比分析,探寻国家级经开区立法的趋势与问题,并结合当前法治政府建设新形势,提出未来经开区立法的建议。


一、国家级经开区规范之概念界定

经开区是众多功能区中的一类,国家级经开区更是多层级经开区中的翘楚,从历史发展角度看,这类经济区域较早成为各级各类法律规范调整的对象,发挥着引领方向、保驾护航的重要作用。

(一)经济技术开发区

经济开发区是指通过政府特定程序划定的新兴经济区域,具有制造业和相关服务业集聚,享有特殊政策、体制和手段等特点。[5]在体制安排上,为屏蔽传统体制对开发区的负面影响,国家通过特殊的政策和手段,构建开发区封闭运行的小环境,保障开发区小范围内的先行先试,其体制设计具有极强的自主安排性,表现为政府和企业混合运作、职能上的强授权、行政级别上的高配置、财力和资源上的超级安排、地方政府的直接保护、减少社会性管理负担以及解脱对权力机构(如人大)的定期汇报义务等。[6]

广义上的经济开发区包括经济特区、经济技术开发区、保税区、自由贸易试验区、高新技术产业开发区、国家旅游度假区等(见图1,略)。狭义上的经济开发区不包括经济特区,主要是指除经济特区外的以经济技术开发区和高新技术产业开发区为主的开发区。

本报告所研究的经开区是最狭义理解层面的经济技术开发区,有别于高新技术产业开发区,是以发展知识密集型和技术密集型工业为主的特定区域,以增加区域经济总量为直接目标,以外来投资拉动为主,产业以制造加工业为主。

(二)国家级经济技术开发区

依据批准设立的主体不同,经开区可以分为国家级经开区、省级经开区、市级经开区等不同级别。其中,国家级经开区是指经国务院批准设立的经开区,既包括自设立之初就是由国务院批准设立的国家级经开区,也包括经过一定时间的发展,从省级经开区等升级为国家级的经开区。

这类经开区级别最高,数量有限,不仅是先进制造业的聚集区,也是实施区域发展战略的重要载体和区域经济增长极,更是中国经济发展的强大引擎、对外开放的重要载体和体制机制改革的试验区域。因此,深入研究这类经开区,对于把握中国经济社会发展的总趋势、中国体制机制改革的新方向具有重要的指引作用。

(三)国家级经开区规范

本报告所指的“规范”是泛指用以调整国家级经开区的地方性法规、地方政府规章等法律规范。在中国开发区发展的过程中,为了保障开发区内外部各项政策有效实施,各地制定了一系列“条例”或“办法”。这些文件虽然在名称、效力等方面存在差异,但在内容上均侧重对包括国家级经开区在内的开发区的体制机制、发展方向、方针政策等宏观问题进行整体部署,对中国国家级经开区的发展起到了引领方向、保驾护航的重要作用。笔者将这类文件统称为“国家级经开区规范”,即本报告的主要研究对象。

借助网络资源,笔者共搜索整理出现行有效的、适用于国家级经开区的规范文件50份(见附录一,略),并以此为素材展开分析。此外,由于现有的文件覆盖范围不广,为了尽可能保障研究的全面性,笔者还选取了一些相关度较高、具有一定参考价值,但已失效或属于征求意见稿的国家级经开区规范作为研究的补充和参考(见附录二,略)。


二、国家级经开区规范特征分析

中国的国家级经开区广泛分布于全国除港澳台地区以外的31个省级行政区中,因受地方政府管理,故用以调整经开区的文件以地方规范为主,呈现出明显的多样化特征。下面将从经开区规范的外部特征、立法特征和结构特征三个方面展开分析。

(一)外部特征

1.规范的顶层驱动性强

经开区是时代的产物,也是政策的产物。众所周知,经开区并非一级行政区划,其产生、发展得益于政策的大力扶持。同时,由于有关经开区的法律或行政法规始终处于空白状态,公共政策在国家级经开区立法过程中处于举足轻重的地位,对国家级经开区规范的制定与更新起到了较强的推动与导向作用。

近几年来,中央政府高度重视国家级经开区发展,发布了一系列文件。笔者借助网络资源,共检索到中央层面关于国家级经开区的规范4部(见表1,略),并以此为主要依据展开分析。

从形式上看,上述4份文件中3份由国务院办公厅发布,1份由国务院发布。由于《宪法》和《国务院组织法》中仅规定有权发布决定、命令的主体是国务院,[7]不包括国务院办公厅,因此,严格来说,国务院办公厅发布的规范性文件的法律性质不属于国务院规范性文件。但这种理解值得商榷。因为根据《国务院组织法》,国务院总理、国务院秘书长与国务院办公厅存在相互连续的领导与被领导关系。[8]实践中,国务院办公厅也经常事实上行使制定非立法性国务院规范性文件的权力。[9]本报告涉及的3份由国务院办公厅发布的规范性文件,在首部均提及了经国务院同意,现提出如下意见”。因此,这4份文件均可以被看作国务院规范性文件。

从内容上看,4份文件均属于指导意见型,但这并不影响其具有相当的法律效力。依据《立法法》等相关法律规定,4份文件属于非立法性行政规范,不属于中国的正式法源。[10]但在行政执法与司法救济等实践中,该类文件都具有法源地位与效力,具有的类似属性,是当代中国重要的非正式法源,其效力来源于法律的授权传导,[11]中国《民法通则》第6条就曾规定:民事活动必须遵守法律,法律没有规定的,应当遵守国家政策。此外,上述文件内容均未采用倡导性表达,整体行文偏向命令、决定式,与其具有法律效力之属性亦相符合。

在一系列中央文件发布后,地方政府亦迅速反应,立法促进经开区的转型升级和创新发展。据笔者统计,中国现行有效的国家级经开区规范中,2015年及以后修订或制定的有11部,涉及76个国家级经开区。在中国现有的217个国家级经开区中,现行有效的规范共在152个国家级经开区中被适用。通过对比不难发现,随着国家政策的推动,近5年内,53%的国家级经开区规范被更新或创制,显著推进了1/3的国家级经开区的法治进程。在具体修订内容上,各地方在调整国家级经开区的规范中亦积极响应,如很长一段时间内,经开区管委会的法律地位问题悬而未决,而在《国务院办公厅关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》(国办发〔20177号)提出开发区管理机构作为所在地人民政府的派出机关,要按照精简高效的原则,进一步整合归并内设机构后,相继制定或修订的8部国家级经开区规范中,即有过半数的规范都明确了经开区管委会系地方政府派出机关,[12]直接推动了50余个国家级经开区管委会法律地位进一步明晰。

2.规范与经济发展水平具有相关性

国家级经开区在上承接国家政策,在下立足地方实际,对区域经济的发展起到带动作用。经济基础决定上层建筑,与此相应,国家级经开区规范的状况也在一定程度上折射出区域经济的发展水平。在中国,地区间经济发展水平存在差异是一个不争的事实,地方政府的法治水平则在某种程度上直接反映出这一差异。[13]具体到经开区立法,国家级经开区规范的最初颁布时间也呈现出东部相对较早、西部相对较晚、中部居中的总体趋势。[14]在经济相对发达地区,国家级经开区的运行和发展有明确立法依据的比例也相对较高。较之专门针对某一经开区制定规范,一些省(区、市)立足全省(区、市),制定了适用于省(区、市)内所有经开区的规范,如山东、江苏等。而在部分经济欠发达省(区、市),国家级经开区无规范可适用的情况比较普遍,如甘肃、青海等。总体而言,东部国家级经开区规范总量大于中、西部国家级经开区,这与中国东部地区发展早、经济体量大,中、西部次之的状况相一致。

当然,经开区规范与经济发展水平呈正相关的总体趋势下也不乏例外。尽管区域经济发展水平对国家级经开区规范制定时间的早晚、制定数量的比例有着不小的影响,但近年来,在一些经济欠发达地区,国家级经开区发展水平也有所提升,如2019年,西部48个国家级经开区进出口总额为2165亿元,同比增长5%,仅从增长率来看是东部地区的8倍以上。[15]通过附录一可以看出,近几年西部地区国家级经开区加快了规范制定与修订的步伐,而诸如北京、上海等经济发达地区,经开区规范却始终停留在20世纪八九十年代的最初状态。

(二)立法特征

1.立法缺失、滞后与革新并存

1984年第1批国家级经开区设立至今,一些国家级经开区已运行30余年,而有的国家级经开区的成长还不足10年。不同经开区的历史不同,经开区规范的制定时间、修订状况、立法水平亦不同。目前,仍有74个国家级经开区面临着无规范可依的局面,约占全国国家级经开区总数的1/3。现行有效的版本中,最早的国家级经开区规范是1989年的《上海市经济技术开发区条例》;此外还有包括《北京经济技术开发区条例》《河北省经济技术开发区条例》等在内的920世纪90年代制定、至今仍未更新的国家级经开区规范。2015年及以后修订或制定的规范有11部,占国家级经开区规范总数的22%(见图2,略)。

此外,国家级经开区规范的修订频率不同,呈现出“新条例,勤更新;老条例,不更新”的倾向。现行有效的规范中,有很多国家级经开区规范已经历经多次修订,修订次数最多的是1993年制定的《芜湖经济技术开发区条例》,迄今已被修订过5次。有趣的是,现有规范的修订频率与规范的制定时间之间存在很强的负关联性:在2015年及以后修订或制定的11部规范中,修订的有2部,且本次修订距离上次修订时间都在5年左右。[16]反观2010年以前制定且在近10年内未曾更新的规范则多达25部,占现行有效规范总数的一半。

2.法律位阶以地方性法规为主

在现行有效的50部国家级经开区规范中,除《晋城市经济技术开发区管理办法》、《湖南省开发区管理办法》、《中国-马来西亚钦州产业园区管理办法》、《国家级曲靖经济技术开发区管理办法》和《西藏拉萨国家级经济技术开发区管理办法》5部分别由晋城市人民政府、湖南省人民政府、广西壮族自治区人民政府、曲靖市人民政府和西藏自治区人民政府制定并发布,应属于地方政府规章外,其余45部规范均属于地方性法规。其中44部由省级人大审议通过或者市级人大审议通过后由省级人大批准,仅1998年的《厦门海沧台商投资区条例》是由经济特区所在地的市人大常委会制定后直接生效的,但这亦符合2015年修正的《立法法》第72条第6[17]之规定,其在性质上仍属于地方性法规。

3.相近的立法目的中不乏地方特色

通过比较不同国家级经开区规范,可以发现关于立法目的的表述具有较高的相似度,不外乎以下几个方面:发展对外经济技术合作,促进经开区建设与发展;规范开发区管理,营造良好的投资环境;促进经开区体制机制创新,推动产业结构调整和经济转型升级;发挥经开区的引领、示范和带动作用,推动区域经济社会发展;等等。

一些具有特殊功能的经开区,在上述立法目的之外,还有针对性地增加有关地方特色的表述,如:《长春汽车经济技术开发区条例》的立法目的中提及“加快汽车产业发展”;《中国-马来西亚钦州产业园区条例》的立法目的中提及发挥其在服务一带一路建设、推动中国-东盟合作中的示范引导作用;《厦门海沧台商投资区条例》的立法目的中提及推动台湾海峡两岸经济技术合作和交流;等等。

(三)结构特征

1.篇章结构与制定时间的关联性

从宏观上看,国家级经开区规范的篇章结构与制定时间密切相关。制定较早的规范更多地保留了当时发展阶段的烙印。随着改革探索的深入推进,越来越多的实践成果在最新制定或修订的规范中实现制度化。

具体来讲,对于2010年之前的规范,其条文数量多为30余条;篇章结构主要包括总则、管理体制、投资与经营、优惠待遇、附则5个方面。而2015年及以后最新制定或修订的规范,条文数量越发充实,多超过40条;篇章结构也得到扩充,主要包括总则、管理体制、设立整合、规划建设、管理与服务、附则6个章节。其中《山西省开发区条例》总共设置10章,远远超过其他国家级经开区规范的章节数量。从不同章节的篇幅占比来看,2010年之前的规范,有关经开区政策导向与优惠的条款篇幅占比最大,这与经开区最初作为特殊政策区的功能定位相适应。而在2015年及以后制定或修订的规范中,有关管理和服务的内容占据较大篇幅,反映出放管服改革对经开区发展的助推作用。

2.规范结构科学性不一

从微观上看,章节和条文的立法位置反映出各地国家级经开区规范在立法科学性上的不同。第一,不同地方制定的经开区规范对各个章节所规定事项的立法位置认识存在差别。如,同样是管理体制一章,《江苏省开发区条例》将其放置在第4章,《湖北省开发区条例》则将其放置在第2章。相同内容的不同位置体现了不同立法者对同一事项的认识水平、重视程度的差异性。第二,不同经开区规范对原则与规则的结构安排的考虑程度不一。众所周知,作为立法的统领和指导,总则部分一般对其后的法律条文所涉及的基本原则作出规定,总则以下的各章对不同事项所涉及的具体规则作出规定。然而,在一些国家级经开区规范中,原则与规则混杂,立法价值与具体措施糅合。如《江苏省开发区条例》在规定管理体制的第4章中第23条第2[18]的规定,将原则与规则统合在一个条文中;《湖北省开发区条例》第4[19]和第5[20],将属于管理体制事项的规则内容放在总则部分。


三、国家级经开区规范的共性问题

国家级经开区规范存在问题,往往带来法治保障与实践操作的脱节。尽管规范的落后或缺失不一定必然导致经开区发展的后退,但对于国家级经开区来说,规范的不完善就意味着经开区不能准确把握发展机遇、将政策优势及时转化为法治优势。反之,一些与时俱进的经开区规范则能够给对应的国家级经开区带来更多的发展利好。例如,《江苏省开发区条例》最新版本于20185月通过,其中涵盖了最新的立法理念和具体措施。[21]得益于地方立法的保障,在2019年商务部发布的国家级经开区综合实力排行榜中,江苏省的苏州工业园区、昆山经开区、江宁经开区和南京经开区分别排第1579名,仅江苏一省就占据了综合榜单前10名中40%的名额。[22]好成绩的取得得益于多种因素,其中经开区规范的作用不可忽视,毕竟正如习总书记所强调的,法治是最好的营商环境。先进的地方立法对国家级经开区建设的引领作用可见一斑。为此,笔者全面梳理50部国家级经开区规范,检视其中存在的问题,以便为日后国家级经开区规范的完善提供参考。

(一)国家级经开区的功能定位调整不及时

现行多数国家级经开区规范中有关经开区功能定位的规定落后于中央最新表述。

20141030日,《国务院办公厅关于促进国家级经济技术开发区转型升级创新发展的若干意见》(国办发〔201454号)指出:探索有条件的国家级经开区与行政区融合发展的体制机制,推动国家级经开区依法规范发展。”2019518日,《国务院关于推进国家级经济技术开发区创新提升打造改革开放新高地的意见》(国发〔201911号)在指导思想部分指出:坚持新发展理念……以高质量发展为核心目标……着力推进国家级经开区开放创新、科技创新、制度创新……打造改革开放新高地。完善国家级经开区对内合作平台的功能”这一部分,文件指出:“促进与所在城市互动发展。在保障信息安全的前提下,支持国家级经开区与所在地人民政府相关机构共享公共资源交易、人口、交通、空间地理等信息……推动国家级经开区完善高水平商贸旅游、医疗养老、文化教育等功能配套,规划建设城市综合体、中央商务区、专家公寓等。对公共服务重点项目,地方人民政府和国家级经开区可提供运营支持。”可见,作为中国城市化和工业化的主力军,历经近40年的发展,国家级经开区的经济社会生态发生了极大的变化。伴随着从新兴园区走向成熟的经开区,经开区的社会功能不断增强,扩区的需求与日俱增。从国家级经开区的使命来看,其逐步从单一的经济功能走向综合性功能,从单一的工业园区走向兼具经济功能和社会功能、产城融合的城市新区。事实上,经济进步与社会发展不是相互割裂的两个议题,区域产业、经济的聚集与人口的聚集能够相互促进。无论多么诱人的产业发展规划,没有与之相对应的人力资源,也终是空中楼阁。因此,新时代背景下,中央最新的政策文件对国家级经开区的功能定位有了更新、更高的要求。

这些新定位反映到国家级经开区规范中,就要求把近年来国家“放管服”改革形成的有益经验规范化、制度化,实现从政策引导到经验探索,最后通过法律规范固化改革成果的完整闭环,从而形成法律规范和现实实践的良性互动。此种要求的法理基础在于以下两方面。一方面,中央提出的创新、协调、绿色、开放、共享等新发展理念的实质是国家级经开区内人与自然关系的变化,也即生产力的变化。国家级经开区内不同主体所处地位的变化,从本质上看是生产关系的变化。而一定发展阶段的生产力所决定的生产关系的总和构成一定社会的经济基础。经济基础的变化必然引发法律规范的发展变化。法律规范需要不断得到调整,以反映发展变化的生产关系的不同内在需求。另一方面,法对经济基础具有反作用。法律规范不仅是社会现实的反映,更能以国家强制力为保障,发挥其对经济基础的引领作用。法律规范可以通过提供行为规范,以法的形式总结和反映成功的经验,来促进经济关系和经济活动朝着健全、完善的方向发展,对落后的经济基础实行限制、削弱甚至是废除。[23]

而反观目前的国家级经开区规范,尚不能很好地折射政策助推下国家级经开区的新发展,更遑论其推动国家级经开区朝着产城融合的方向高质量发展的功能使命。现行多数国家级经开区规范依旧停留在仅仅关注产业发展的单一使命的状态,尚未对经开区扩区等基础性问题作出合理安排,也没有对人才引进、待遇保障、公共服务等内容作出制度设计。即便近几年最新出台的规范根据中央文件中“与所在城市互动发展”的要求设置了相应的条款,但是也难除照搬中央政策文件的弊病,[24]尚未结合地方实际作出稳定且具有可操作性的规定。这就要求在未来的经开区立法中,要重新审视国家级经开区的功能定位。

(二)经开区管理机构法律地位不明

综观现行国家级经开区规范,在经开区管理机构的法律地位问题上,呈现出派出机构和派出机关两种态度。从现有的50部规范来看,将经开区管委会的法律地位规定为派出机构的有13部,[25]规定为派出机关的则有5部,[26]其余的文件,或者仅称其为经开区管理机构,或者回避经开区管委会法律地位问题。派出机构派出机关虽然只有一字之差,背后的法律逻辑却不同,相应的法律后果也大不相同。

若将经开区管理机构定性为“派出机构”,则容易引发行政相对人对管委会职权的质疑。经开区管理机构实际行使的行政职权以区域为基本框架,涉及区域经济社会发展的方方面面,与同为“委、办、局”的其他政府部门基于行业领域的管理范围相比,带有更强的综合性,但同样承担相对独立的公务使命。[27]然而,法律上,经开区管理机构既不属于《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中规定的县级以上人民政府,也不属于地方政府组成部门,不具有独立的行政主体资格,管委会在制定规范、作出决定时,面临合法性质疑。

中国经开区管理体制以政府主导的模式为主,即所在地政府成立专门的经开区管委会,处理与经济建设相关的工作,为入区企业提供服务。若据此将经开区管理机构定性为“派出机关”,对于各省、自治区内的国家级经开区管理机构,依据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第68条第1[28]的规定,并不存在法律障碍。然而,对于各直辖市内的国家级经开区管理机构,目前并没有明确的上位法依据。若将其直接定性为派出机关,不仅背离《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》对派出机关的穷尽式列举,[29]更不符合《宪法》对行政区划的设计,[30]与依法行政原则背道而驰。

从相关政策的历史变革来看,在早期,为避免前文所述的抵触上位法,中央发布的规范性文件以及地方性法规均将经开区管委会定性为“派出机构”。[31]2017年,《国务院办公厅关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》明确指出,开发区管委会作为所在地人民政府的派出机关,上文所述的5部地方性法规即更新于此文件颁布之后。2018年,最高人民法院的司法解释也认可了由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构的独立主体地位,并认定管理机构的职能部门具备行政主体资格。[32]

可见,将经开区管理委员会认定为“派出机关”已经成为当下的趋势。但同时,以国务院规范性文件和地方性法规这些低位阶的规范为依据,进而突破组织法对“派出机关”的规定,显然存在一定的问题,经开区管委会的合法性危机仍是一个亟待解决的问题。

(三)管理体制机制创新的规定不足

中央顶层政策中有关创新国家级经开区管理体制机制的新表述,尚未在现行经开区规范中得到充分贯彻。中国最近几次的国家机构调整越来越朝着大部制的方向发展,按照精简、统一、高效的原则,合理设置各部门的内设机构。这无疑对各地方乃至国家级经开区的管理体制机制提出了同样的要求。为此,中央政策文件多次强调要创新国家级经开区的管理体制机制。《国务院办公厅关于促进国家级经济技术开发区转型升级创新发展的若干意见》(国办发〔201454号)指出:鼓励国家级经开区创新行政管理体制,简政放权,科学设置职能机构。”2016316日,《国务院办公厅关于完善国家级经济技术开发区考核制度促进创新驱动发展的指导意见》(国办发〔201614号)指出:坚持以体制创新为保障,加大简政放权力度。《国务院关于推进国家级经济技术开发区创新提升打造改革开放新高地的意见》(国发〔201911号)强调,要赋予国家级经开区更大的改革自主权,优化机构职能和运营主体管理机制。

检视国家级经开区的发展和其规范的规定,发现其并未充分落实上述要求。随着产业和人口的集聚,一些发展成效较好的经开区进入了快速城镇化阶段,对管理体制、运行机制等提出了更高的要求。一些地方出于争取资源、吸引人才、激励干劲等考虑,多设机构、多配职数,进而陷入了机构膨胀、效率低下的怪圈,与国家大部制改革的趋势背道而驰。[33]还有一些地方则处在人手紧缺、上级政策执行不到位、疲于应对考核指标的尴尬状态。

从理论上讲,国家级经开区管理体制机制的调整本应受到经开区规范的约束,而在实践中,由于经开区管理机构的法律地位不明,各国家级经开区规范对经开区管理体制机制的规定五花八门。第一,在机构设置方面,有的规范规定经开区管理机构根据经开区所在地县级以上人民政府的授权行使相应的职权,其他具体职能部门的职权交由同级政府各部门在经开区的派出机构行使;[34]有的规范尚未厘清经开区管委会与经开区所在地的人民政府及其部门的关系,机构设置手续繁杂。[35]第二,在人员配备方面,尽管《国务院关于推进国家级经济技术开发区创新提升打造改革开放新高地的意见》(国发〔201911号)指出地方人民政府可根据国家级经开区发展需要,按规定统筹使用各类编制资源,但是多数国家级经开区规范,尚未赋予经开区在选人用人事项上的自主权。第三,在事权划分方面,目前国家级经开区规范多忽视这一点,仅仅关注经开区管委会内部的机构设置和职权行使,对经开区管委会与外部的同级人民政府和上下级人民政府及其各部门、代管乡镇和街道之间的关系,以及职权协调、管辖范围等内容的规定阙如。即使有的规范考虑到了这一点,但其以委任性规则加以规定的立法操作在实践中往往形同虚设。[36]加之,即便省级政府对此作出了规定,国家级经开区作为经国务院批准设立的功能区,在落实国家经济规划中起着重要作用,能否将此种权力交由地方分别行使亦值得探讨。世界是普遍联系的,任何事物都不是孤立的。因此,在未来的经开区立法中,深刻把握中央有关文件的核心要义,赋予国家级经开区创新体制机制的权力,同时厘清其与内外部不同主体之间的事权范围及运作机制势在必行。

(四)重大行政决策机制阙如

国家级经开区法律地位的不明,使得经开区规范对国家级经开区运行过程中重大行政决策机制的规定缺失。早在2014年,《国务院办公厅关于促进国家级经济技术开发区转型升级创新发展的若干意见》(国办发〔201454号)就指出,要完善决策、监督机制。2019年,为了健全决策机制,规范重大行政决策程序,提高决策质量和效率,明确决策责任,国务院制定了《重大行政决策程序暂行条例》。其中确立了科学、民主、依法决策的基本原则,详细规定了公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定、决策执行和调整、法律责任。从决策前、决策中、决策后全程规范,最大限度地减少决策失误,为县级以上地方人民政府重大行政决策提供了明确的程序规范。

然而,因经开区管理机构的法律地位不明晰,其不能被《重大行政决策程序暂行条例》第2条中的县级以上地方人民政府这一法律概念所涵摄,所以在实践中,多数经开区管委会认为其重大行政决策并不受《重大行政决策程序暂行条例》规定调整。反映到国家级经开区规范中,则表现为重大行政决策机制条款的粗疏甚至缺失。比如,《大同市经济技术开发区条例》第17条仅仅概括规定:开发区管委会对涉及开发区长远发展和公众利益等的重大事项应当实行民主决策制度。但是依照何种程序操作方可视为民主决策,则并无相关规定。《天津经济技术开发区条例》第14条规定:开发区管委会对涉及开发区长远发展和单位、个人利益的重大决策事项,推行听证制度,并不断加以完善。但是通过何种程序组织听证、哪些主体参加听证,都没有详细规定。此外,更有大量国家级经开区规范对决策机制只字未提。规范中的重大行政决策机制阙如,使得国家级经开区管委会的重大行政决策游离于法定程序之外,不仅不利于国家级经开区管委会对外树立公平公正公开的形象,也影响经开区决策的公信力和执行力。

(五)赋权不到位导致“放管服”改革落地艰难

国家级经开区规范对经开区赋权的不到位,导致“放管服”改革的推进困难重重。2015512日,国务院召开的全国推进简政放权放管结合职能转变工作电视电话会议,首次提出了放管服改革的概念。放管服改革围绕政府与市场关系,简政放权、放管结合、优化服务三管齐下,推动政府职能转变,优化营商环境,以激发市场活力和社会创造力,促进经济持续健康发展。具体来说,简政放权就是以减少行政审批为主要抓手,将不该由政府管理的事项交给市场、企业和个人,减少政府的微观管理,减少政府对资源的直接配置和对经济活动的直接干预,激发市场主体的活力;放管结合就是在简政放权的同时加强事中、事后监管,从“严进宽管”转向“宽进严管”,转变监管理念,创新监管方式,强化公正监管,维护公平竞争的市场秩序;优化服务就是强化服务意识,创新服务方式,优化办事流程,推行“互联网+政务服务,提升政务服务水平,为企业和公众提供高效便捷的政府服务。[37]

2015年至今,放管服改革持续向纵深推进,已经推广到各级各类行政区,甚至是开发区这类功能区。2019年,《国务院关于推进国家级经济技术开发区创新提升打造改革开放新高地的意见》(国发〔201911号)在赋予更大改革自主权这一部分指出:深化放管服改革。支持国家级经开区优化营商环境,推动其在放管服改革方面走在前列,依法精简投资项目准入手续,简化审批程序,下放省市级经济管理审批权限,实施先建后验管理新模式。深化投资项目审批全流程改革,推行容缺审批、告知承诺制等管理方式。全面开展工程建设项目审批制度改革,统一审批流程,统一信息数据平台,统一审批管理体系,统一监管方式。”

然而实践中,国家级经开区内“放管服”改革的落地仍然道阻且长。首先,在简政放权环节,下级承接以及合理配置下放的职权存在困难。在审批权下放过程中,承接单位往往面临配套政策缺乏、人员专业度不够、人手不足等问题。其次,在放管结合环节,“审管分离”模式虽然有效解决了“审管合一”模式下行政机关只注重对行政相对人的监督,却放松对自身的监管,从而造成审批监管不公的问题,但因信息壁垒的存在,容易出现审管脱节的新问题。在日常监管方面,审批机关与监管机关的信息交流不畅,甚至会出现监管机关不清楚具体监管对象的情形。在事后执法方面,“事前审批”向“事前备案”或“事中、事后监管”的转变,虽然减轻了行政相对人的负担,却给执法主体带来极大的压力,多头执法、重复执法也让经开区内的市场主体不堪其扰。为了克服多头执法、监管碎片化,以北京经开区为代表的一些经开区设立综合行政执法局。[38]然而,机构改革后执法人员不足,也让事后监管大打折扣。最后,在优化服务环节,与普通的地方行政区相比,经开区对高效行政、法律、金融、知识产权等优质服务的需求更加紧迫,但经开区管理机构行使管理职能尚且力不从心,何谈将相关服务顺利接入经开区?

究其原因,现行国家级经开区规范并未赋予经开区足够的改革自主权。综观50部国家级经开区规范,于2015年以前出台且至今仍未修改过的大约占了4/5放管服改革的有益成果尚未被及时法治化。编制的束缚、用人权限的羁绊依旧存在;容缺审批、告知承诺制、时限办理等新型的管理方式尚未在地方立法中确立;基于部门权力争夺产生的信息烟囱尚未被创新型的智慧监管的立法规定所打破。因此,在未来的经开区立法中,通过立法为国家级经开区改革创新充实自主权迫在眉睫。

(六)法律责任条款缺失

国家级经开区规范中法律责任条款的缺失弱化了规范的法律功能。不可否认,经开区是国家政策的产物,经开区规范也因此具有较强的政策色彩。但是从性质上看,其依旧属于广义的法律。而从立法原理上讲,完整的法律规范需要具备假定条件、行为模式和法律后果三个要素。法律责任即行为主体没有履行法定或约定义务或者主体虽未违反法律义务但仅仅由于法律规定而应承担的某种不利的法律后果。法律责任具有法定性和国家强制性,能够通过对违法主体施加法律责难,发挥惩罚和教育作用,倒逼行为主体依法依规行使权力(或权利)、履行义务,[39]如此法律规范才能发挥其应有的作用,有效运行。

而反观目前的国家级经开区规范,对法律责任的规定明显不足甚至是缺失。规范中更多是应然性的表述,如“不同主体应当如何”“不同主体可以如何”等,而对于行为主体违反立法规定的法律后果,却难以在经开区规范中找到对应的责任条款。对于国家级经开区内的私主体,其违法行为往往能够在民事或刑事法律规范中找到对应的法律责任;而对于经开区内的公主体,特别是目前法律地位尚未明确的经开区管理机构及其工作人员,法律责任的缺失将导致在现实中,对明显违反规范要求的主体的处理陷入神秘主义。如果没有经过行政诉讼、信息公开等程序,公众可能永远无法知晓很多违法行为的处理结果,一些违法行为甚至可能未经处理就不了了之了。由此势必形成一种恶性循环,纵容经开区管理机构及其工作人员的慵懒散漫、恶意刁难、推诿扯皮等不正之风,行政效率低下的问题也就随之而来。[40]而对于国家级经开区来说,行政效率的降低势必会大大影响其营商环境的优化。因此,完善法律责任条款,对提升国家级经开区运行效能的意义不言自明。


四、国家级经开区规范的立法建议

(一)及时将政策转化为顶层立法

当前中国国家级经开区规范呈现出明显的地方先行先试特征。中央层面只有4份国务院规范性文件,直接调整国家级经开区的法律或行政法规缺失。地方在立法过程中往往以对《立法法》及相关法律的理解和当地经开区发展与治理过程中的经验为依托,相互借鉴参考,形成各自的规范文本。国家级经开区的顶层立法缺失看似并未给中国的经开区发展带来巨大的阻碍——如上文所述,经开区的相关经济统计数据反映经开区发展形势一片大好,但这并不能掩盖其中存在的种种法律隐患,如困扰各地经开区多年的管委会法律地位的问题等。

在国家级经开区立法的地方主导性与顶层立法缺失的背后,是国家政策长期在经开区规范的制定和调整过程中发挥重要作用的客观事实。政策是政府及其部门或行政机构,运用其职能来规范、引导经济法人实体、市场主体和个人行为,以及有效调动和利用社会经济资源,有利实现公平与效率目标的主张或决定。就性质而言,政策是一种政治决策,而不是法律规范。[41]从本质上讲,现行的4份有关国家级经开区的国务院规范性文件属于政策。较之法律,政策本身带有很强的灵活性和及时性,其虽然也能划入广义的法律法源,发挥导向作用,但是一旦实践要求政策深度发挥法律规范的作用时,政策的不稳定性、程序的非规范性、实施的非强制性,则有可能与法之安定性、严肃性、国家强制力保障实施等特点形成张力。相比较而言,法律具有长远性和普遍性,在巩固改革成果、发挥引航作用方面更胜一筹。当然,政策与法律的差异并不会割裂二者天然的内在联系。政策经过一定时间的推行,若被证明是适用的,便可以通过立法转化为规范。[42]因此,在国家级经开区的规范方面,政策与法律之间的及时转化就显得尤为重要。

在中国经开区发展的过程中,“试点—推广”是一项重要的治理模式改革方法论。从短期来看,基于改革的需求,中央层面的政策性文件在一定程度上可以发挥立法的作用。但是,当改革进入全面、深入阶段,从长期来看,顶层立法的出台就势在必行。事实上,早在2005年《关于促进国家级经济技术开发区进一步提高发展水平的若干意见》在促进国家级经济技术开发区提高发展水平的工作重点部分就提到抓紧研究制定《国家级经济技术开发区管理条例》。但是,由于立法条件和时机等多种因素的制约,该条例一直没有出台。目前,国家级经开区已经经过30余年的成长与发展,从分散混乱逐步走上正轨。对国家级经开区相关的法律问题进行整体性、归纳性立法的时机已经成熟。[43]因此,建议国家适时出台国家级经济技术开发区管理条例,为经开区的长远发展提供统一的法治保障。

(二)准确调整国家级经开区的功能定位

建议在未来的国家和地方层面立法中,增补或及时调整关于国家级经开区功能定位的条款。立足创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念,引导国家级经开区朝着产城融合的趋势发展。[44]产城融合的发展思路可以通过两种途径实现:一是根据经开区实际情况,通过赋予开发区管委会准政府职权,使其逐步过渡成为行政区;[45]二是维持现状,通过建立高效的合作机制,协调好经开区与所在行政区在社会管理、公共服务和市场监管方面的职权。[46]无论何种选择,都要坚持以人为本的原则,充分考虑国家级经开区中人的需求的多样性及其对美好生活向往的合理性,以及开发区内公、私法人和非法人组织等不同主体利益的多元性。通过完善对国家级经开区功能定位的表述,充分尊重个体价值,扩充经开区内多元主体的自由空间,[47]发挥法律规范对人行为的指引作用、对人才引进的导向作用。如此,方能推动整个国家级经开区的经济社会协调发展。

在法律条文的具体表述上,2015年以来现行的地方立法中主要有两种表述。一是概括规定经开区应当坚持产城融合的发展原则,推进经济和社会全面进步。如《阿拉尔经济技术开发区条例》第3[48]、《库尔勒经济技术开发区条例》第4[49]和《天津经济技术开发区条例》第3[50]。二是将新发展理念和对经开区具体的发展定位明确表述,主要内容为:开发区在建设和发展时应当坚持创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念,建设成为培育发展新动能的引领区、打造高水平营商环境和便利创新创业的示范区、发展先进制造业和现代服务业的集聚区、深化改革开放和体制机制创新的先行区、生态文明建设可持续发展的绿色生态区。如《湖北省开发区条例》第3[51]和《辽宁省开发区条例》第3[52]

(三)明确经开区管理机构的法律性质

在未来立法中,建议循序渐进,通过法定程序逐步确立国家级经开区管理机构作为经开区所在地省级人民政府“派出机关”的法律地位。[53]如前所述,对于分布于各省、自治区的国家级经开区,依据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第68条第1款,无论是从实践需求,还是从国务院规范性文件、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》来看,都已经反映出赋予国家级经开区管理机构以派出机关法律地位的必要性,只要再经过国务院批准,其取得派出机关的法律地位就不存在法律障碍。而对于北京、上海、天津、重庆这类直辖市内的国家级经开区管理机构,如果要在未来的“国家级经济技术开发区管理条例”中统一赋予其“派出机关”的法律地位,则仍需要依法履行相应的程序。

具体来讲,《立法法》第13条规定,根据改革发展的需要,全国人民代表大会及其常务委员会有权决定在一定期限内在部分地方暂时调整或停止适用法律的部分规定。为此,对于直辖市内的国家级经开区管理机构,有关主体可以提请全国人大常委会暂时调整《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第68条的适用,将同属于省级行政区划的直辖市也包含到第1款中。[54]这样就可以依据全国人大常委会的决定,确认直辖市内的国家级经开区管委会作为派出机关的法律地位。由此即可以在国家级经济技术开发区管理条例中合法合理地统一赋予国家级经开区管理机构以“派出机关”的法律地位。具体条文可以表述为:国家级经开区管理机构为经开区所在地省级人民政府的派出机关,依照本条例规定的职责对国家级经开区实行统一管理。

(四)为管理体制机制创新赋权赋能

在未来的立法中,应该紧紧围绕赋予国家级经开区改革创新的自主权,以明确的条款将改革的最新成果制度化,使国家级经开区有职权、有能力创新体制机制。

首先,以明确列举和概括兜底的形式,明确国家级经开区管理机构本身的职责。其中兜底条款中既包括法律、法规规定的由国家级经开区管理机构行使的职权,也包括省级人民政府授予经开区管理机构的职权。除依法应当由省级人民政府管理的重大事项以外,省级人民政府及其职能部门可以采用清单形式,将省级管理权限授予或者委托经开区管理机构行使,以提高行政效率。

其次,多方面赋予经开区管理机构创新体制机制的自主权。建立容错免责机制,以鼓励国家级经开区先行先试。在机构设置方面,立法鼓励、支持经开区管理机构按照精简高效的原则,根据经开区发展需要,自主调整内设机构,创新管理体制,推进机构设置和职能配置优化、协同、高效。[55]在选人用人方面,赋予经开区自主用人权,鼓励经开区创新选人用人机制。对经开区管理机构负责人和高级管理人员实行竞争选拔制和任期目标制,推行全员聘任制。以岗定薪,建立岗位绩效工资体系,对于高层次管理人才,可以探索实行年薪制、协议工资制等多种工资分配形式。[56]调动人员履职尽责的积极性,确保能者上,庸者下[57]在事权划分方面,经开区所在地省级人民政府行政执法部门,根据经开区的实际需要和承接能力,可以依法委托经开区管理机构行使相应的行政执法权。经开区管理机构经依法批准可以整合内部执法力量,设立综合行政执法机构,优化执法环境,提高执法效率。

最后,统筹协调内外部不同主体之间的关系。省级人民政府可以建立议事协调机制,完善和落实经开区工作目标责任制。经开区所在地人民政府应当做好经开区的社会管理、公共服务和市场监管等工作。根据经开区管理机构的实际需要和承接能力,将必要的管理和服务职能交由经开区管理机构行使。明确经开区管理机构与经开区所在地乡镇、街道的关系,根据需要,将乡镇、街道交由经开区管理机构代管。

(五)建立健全重大行政决策机制

在未来的国家级经开区立法中,应该完善国家级经开区管理机构的决策机制,以使得决策有法可依。经开区管理机构应当规范行政决策和执行程序,建立重大行政决策公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、公平竞争审查、集体讨论决定和责任追究制度。对涉及经开区内企业和其他经济组织或者个人利益的重大行政决策事项,推行听证制度,完善对听证程序的细化规定,以确保科学、民主、依法决策。

(六)以制度落实“放管服”改革

在国家级经开区立法中,应该通过法定的制度来巩固“放管服”改革的成果。

以目录制度落实简政放权。在审批权方面,省级人民政府应当制定并向经开区公布放权目录。对于暂时未下放的职权,可以通过在经开区设置服务窗口等方式开展工作。经开区应当对编制的权责清单实行动态调整。在处罚权方面,以2021年新修订的《行政处罚法》为依据,因地制宜,在城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理等领域建立推行综合行政执法制度,实行相对集中行政处罚权。省级人民政府应当将有关的行政处罚权限,依法下放到经开区管理机构。经开区管理机构或者其职能机构可根据经开区所在地政府有关行政执法部门的委托事项目录,行使相应的行政执法权。对于项目立项、建设等管理权限,各级人民政府也应当尽可能地将其依法下放到经开区管理机构,做到“园区的事不出园区”,并对下放或者委托的事项实行目录管理。

信息化制度助力放管结合。全面推进智慧园区建设,借助数字化,打造智慧监管,让数据多跑路,让群众少跑腿。建立电子政务审批平台等信息系统,打通审批和监管部门之间的信息壁垒,减少审监分离造成的信息不对称。实行政务公开制度,借助政府网站及其他媒体渠道,及时公开审批、监管、执法等信息,发挥典型执法案例的警示、震慑作用。借助信息的互联互通,用好信用监管这一工具。经开区管理机构应当完善市场主体信用信息数据库及信用公示平台,依法及时公布、公示和共享市场主体的社会信用信息,实行守信联合激励和失信联合惩戒。政府购买服务,鼓励信用服务机构开展信用论证和等级评价,为行政监管、市场交易等提供信用论证及评价服务。

立法推动政务服务转型升级,不断优化。第一,提升基本政务服务的效率。经开区所在地人民政府和经开区管理机构应当统筹政务信息系统和服务资源,统一服务标准,优化服务流程,为经开区市场主体提供一个窗口受理、一站式、一网通办的政务服务。立法确认容缺审批、告知承诺制、时限办理等新型管理方式,提升服务效率。第二,立法鼓励拓展服务范围。经开区管理机构和有关政府部门要急企业所急、想企业所想。一是为产学研一体化、项目孵化提供支持:鼓励企业、高等院校、科研机构在经开区创办高新技术企业,实施高新技术成果产业化项目,兴办科技园、创业园、创业中心等各种形式的企业孵化器。二是丰富出资形式:建立健全知识产权应用和保护机制,鼓励在经开区设立企业的单位和个人,以专利权、非专利技术等无形资产作为注册资本出资。三是加大资金支持力度:经开区管理机构每年可从可支配财政收入中拨出一定比例的资金,设立科技发展基金、产业投资基金、创业投资基金,建立基金规模动态补充机制,扶持高新技术产业发展,引导社会资金建立风险投资基金,鼓励单位和个人设立风险投资机构及专业投资服务管理机构。四是做足专业配套服务:经开区管理机构应当完善重大招商项目跟踪服务机制,鼓励在开发区内设立金融、保险、法律、会计、评估、咨询等服务机构,推动优质资源向优势企业集聚,为单位和个人的生产、经营和创业活动提供全面的服务。第三,完善维权救济、多元纠纷化解机制。建立维权投诉协调机制,受理企业、投资者反映的诉求以及对各类违法违规行为的投诉和举报。同时,培育和发展专业化、国际化的律师事务所,以及仲裁、调解、公证、鉴定等法律服务机构,为经开区内的企业提供确权、维权机制和多元纠纷化解机制。

(七)增设法律责任条款

明确经开区管理机构、政府、有关部门及其工作人员违反立法规定的法律责任,通过法律责任倒逼行政效能的提升。在国家级经开区立法中,应该增设法律责任专章,合理设置确定性规则和准用性规则,强化对法律责任条款的规定。对未依法履行法定职责、未及时办理有关事项、干扰经开区管理机构正常行使管理职权从而影响工作的行为,运用确定性规则,作出相应的不利后果的规定。对在经开区管理和服务工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的经开区管理机构工作人员,进行必要的行政处分,情节严重构成犯罪的,准用《刑法》中的有关规定,依法追究刑事责任。要坚持严管与厚爱相结合、约束与激励并重,做到依法依规问责。既要防止问责不力,也要防止问责泛化。开发区作为体制机制创新的苗圃,要建立健全容错纠错机制,切实保护担当作为、干事创业人员的积极性。


五、结语

不同层级的经开区规范能够为国家级经开区的发展提供不同维度的法治保障。结构合理、制度明晰、具有一定前瞻性的经开区规范能够适应“放管服”改革的要求,为经开区的高速发展助力。针对当前各国家级经开区规范差异化明显、顶层立法缺失的现状,应该加强国家立法回应,明确经开区管理机构的法律地位,理顺体制机制,为经开区可持续、长远发展保驾护航。


参考文献及注释:

[1] 本报告系横向委托课题北京市经济技术开发区法治保障优化研究”“长沙高新技术产业开发区管理委员会法治园区项目的阶段性研究成果。

[2] 张莉,法学博士,中国政法大学法治政府研究院教授,博士生导师,主要研究方向为行政法;张玉鹏,中国政法大学法学院硕士研究生,主要研究方向为部门行政法;吕之滨,中国政法大学法学院本科生,主要研究方向为行政法。

[3] 截至2015年,国家级经开区数量增加至219个,经过综合发展水平考核评价,酒泉经开区与石嘴山经开区分别于2019年、2020年被退出。

[4] 中华人民共和国商务部:《2019年国家级经济技术开发区主要经济指标情况》,中华人民共和国商务部网站,http//ezone.mofcom.gov.cn/article/n/202007/20200702987161.shtml,最后访问时间:2020828日。

[5] 刘传铁主编《科技园区创新性品格——高新区体制机制创新研究》,人民出版社,2010,第5页。

[6] 鲍克:《中国开发区研究——入世后开发区微观体制设计》,人民出版社,2002,第73106页。

[7] 《宪法》第89条规定国务院行使下列职权:(一)根据宪法和法律,规定行政措施,制定行政法规,发布决定和命令。《国务院组织法》第3条:国务院行使宪法第八十九条规定的职权。

[8] 《国务院组织法》第7条:国务院秘书长在总理领导下,负责处理国务院的日常工作。国务院设副秘书长若干人,协助秘书长工作。国务院设立办公厅,由秘书长领导。

[9] 刘滢:《试论行政法律政策——国务院办公厅通知引发的思考》,《法制与社会》2017年第5期。

[10] 陈丽芳:《非立法性行政规范研究》,中共中央党校出版社,2007,第20页。

[11] 陈丽芳:《非立法性行政规范研究》,中共中央党校出版社,2007,第4156页。

[12] 8部规范包括:《江苏省开发区条例》《辽宁省开发区条例》《山西省开发区条例》《湖北省开发区条例》《江西省开发区条例》《天津市经济技术开发区条例》《中国-马来西亚钦州产业园区条例》《库尔勒经济技术开发区条例》。其中,前5部对经开区管委会法律地位为派出机关进行了明确。

[13] 中国政法大学法治政府研究院主编《中国法治政府评估报告(2020)》,社会科学文献出版社,2020,第10页。

[14] 此处东、中、西部地区划分标准与商务部国家级经开区数据统计中的标准相同,具体为:东部地区包括京、津、冀、辽、鲁、苏、浙、沪、闽、粤、琼;中部地区包括黑、吉、豫、晋、湘、鄂、皖、赣;西部地区包括陕、甘、宁、内蒙古、青、新、云、贵、川、渝、桂、藏;不包含港澳台地区。下同。

[15] 中华人民共和国商务部:《2019年国家级经济技术开发区主要经济指标情况》,中华人民共和国商务部网站,http//ezone.mofcom.gov.cn/article/n/202007/20200702987161.shtml,最后访问时间:2020828日。

[16] 《天津经济技术开发区条例》:2016330日天津市人大常委会第一次修正并生效,2019530日天津市人大常委会第二次修正并生效。《西安市开发区条例》:2010715日西安市人大常委会通过第一次修正,2010929日陕西省人大常委会批准第一次修正,2010115日第一次修正生效;20161222日西安市人大常委会通过第二次修正,2017330日陕西省人大常委会批准第二次修正,201759日第二次修正生效。

[17] 《立法法》第72条第6款规定:省、自治区的人民政府所在地的市,经济特区所在地的市和国务院已经批准的较大的市已经制定的地方性法规,涉及本条第二款规定事项范围以外的,继续有效。

[18] 《江苏省开发区条例》第23条第2款:开发区管理机构应当根据工作职责,按照精简、统一、效能的原则,科学合理设置职能机构,具体承担相应职责。

[19] 《湖北省开发区条例》第4条:县级以上人民政府应当加强对开发区工作的领导,将开发区的建设和发展纳入国民经济和社会发展规划,制定促进开发区建设和发展的政策措施,建立议事协调机制,完善和落实开发区工作目标责任制。县级以上人民政府有关部门按照各自职责,做好开发区的相关工作。

[20] 《湖北省开发区条例》第5条:省人民政府设立开发区工作领导小组,统筹开发区的建设与发展,研究解决开发区建设与发展中的重大问题。省开发区工作领导小组办公室设在省人民政府发展改革部门,统筹负责全省开发区改革和创新发展的指导、协调和服务工作。省人民政府有关部门按照职责分工负责开发区的具体指导、管理和服务工作。

[21] 《江苏省开发区条例》总则第3条吸纳了创新、协调、绿色、开放、共享的先进发展理念,将开发区定位为践行新发展理念和培育发展新动能的引领区、高水平营商环境和便利创业创新的示范区、先进制造业和现代服务业的集聚区、深化改革开放和体制机制创新的先行区;第2章第6条第2款对产城融合发展作出了明确规定,第8条对土地集约利用进行了详细规定;第4章第23条明确规定了开发区管理机构作为县级以上人民政府派出机关的定位;第5服务与保障的内容更是对优化营商环境提供了有力支持。

[22] 2019全国经开区排行榜名单》,http//www.ttpaihang.com/news/daynews/2020/20011907541.htm,最后访问时间:2020711日。

[23] 舒国滢主编《法理学导论》,北京大学出版社,2012,第278283页。

[24] 201911月最新通过的《湖北省开发区条例》第40条第2款规定的支持开发区管理机构与开发区所在地人民政府有关部门可靠交换、安全共享经济和社会发展相关统计数据以及公共资源交易、人口、交通和空间地理等信息与中央文件中的规定如出一辙。

[25] 包括:《大同市经济技术开发区条例》、《呼和浩特经济技术开发区条例》、《长春经济技术开发区管理条例》、《长春汽车经济技术开发区条例》、《中国-马来西亚钦州产业园区条例》、《贵州省开发区条例》、《昆明经济技术开发区条例》、《西藏拉萨国家级经济技术开发区管理办法》、《陕西省经济技术开发区条例》、《银川经济技术开发区条例》、《石河子经济技术开发区管理条例》、《库尔勒经济技术开发区条例》和《阿拉尔经济技术开发区条例》。

[26] 包括:《山西省开发区条例》、《江苏省开发区条例》、《江西省开发区条例》、《湖北省开发区条例》和《辽宁省开发区条例》。

[27] 顾玉琪:《国家级经济技术开发区体制机制创新研究》,《唯实(现代管理)》2018年第11期。

[28] 《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第68条第1款:省、自治区的人民政府在必要的时候,经国务院批准,可以设立若干派出机关。

[29] 《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第68条:省、自治区的人民政府在必要的时候,经国务院批准,可以设立若干派出机关。县、自治县的人民政府在必要的时候,经省、自治区、直辖市的人民政府批准,可以设立若干区公所,作为它的派出机关。市辖区、不设区的市的人民政府,经上一级人民政府批准,可以设立若干街道办事处,作为它的派出机关。

[30] 《宪法》第30条:中华人民共和国的行政区域划分如下:(一)全国分为省、自治区、直辖市;(二)省、自治区分为自治州、县、自治县、市;(三)县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。自治区、自治州、自治县都是民族自治地方。

[31] 如,2005年国务院办公厅转发商务部等部门的《关于促进国家级经济技术开发区进一步提高发展水平的若干意见》(失效)指出(五)……国家级经济技术开发区的管理机构一般是所在地市级以上人民政府的派出机构

[32] 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第21条:当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的,以该开发区管理机构为被告;对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的,以其职能部门为被告;对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的,以开发区管理机构为被告;开发区管理机构没有行政主体资格的,以设立该机构的地方人民政府为被告。

[33] 参见庞明礼、徐干《开发区扩张、行政托管与治权调适——H市经济技术开发区为例》,《郑州大学学报》(哲学社会科学版)2015年第2期。

[34] 《四川省开发区管理条例》第14条:开发区所在地县级以上人民政府(含地区行政公署,下同)设立开发区管理机构,根据本级人民政府的授权对开发区实行管理。管理机构的主要职责是:……”15条:财政、税务、工商、公安、国土、建设、环保、海关、商检等有关部门可以在开发区设立办事机构或派出机构,依法履行职责。

[35] 《陕西省经济技术开发区条例》第10条:开发区管理委员会行使下列职权:……”11条:有关部门在开发区设立派出机构或者分支机构,须经开发区管理委员会同意,并报设立开发区的人民政府批准。12条:开发区内的民政、公安、教育、文化、卫生、环保等方面社会管理的职责范围,由设立开发区的人民政府规定。

[36] 《河北省经济技术开发区条例》第14条:开发区管理委员会与当地县级人民政府的关系,由省人民政府规定。但是笔者并未检索到省级人民政府对此的规定。

[37] 沈荣华:《推进放管服改革:内涵、作用和走向》,《中国行政管理》2019年第7期。

[38] 沈荣华:《推进放管服改革:内涵、作用和走向》,《中国行政管理》2019年第7期。

[39] 舒国滢主编《法理学导论》,北京大学出版社,2012,第161页。

[40] 参见沈岿《论行政法上的效能原则》,《清华法学》2019年第4期。

[41] 刘平:《立法原理、程序与技术》,上海人民出版社,2017,第137页。

[42] 刘平:《立法原理、程序与技术》,上海人民出版社,2017,第138页。

[43] 参见伊士国、李先真《论开发区管理委员会的法律地位》,《行政与法》2009年第9期。

[44] 参见方雪等《长春市国家级开发区产城融合度的评价》,《安徽师范大学学报》(自然科学版)2017年第1期。

[45] 参见储著斌《功能区整体托管行政区的体制创新与融合路径——基于武汉经济技术开发区(汉南区)的调研分析》,《决策与信息》2018年第9期。

[46] 参见北京市规划自然资源委、北京经济技术开发区管委会《加强城市综合治理 推动构建基本没有城市病的地区——以北京经济技术开发区为例》,《前线》2020年第2期。

[47] 薛刚凌:《多元化背景下行政主体之建构》,《浙江学刊》2007年第2期。

[48] 《阿拉尔经济技术开发区条例》第3条:开发区的建设、发展和管理,应当遵循统一规划、市场主导、产业聚集、内引外联、产城融合的原则,有效利用区位优势,优化产业结构,提升综合竞争实力,重点发展农副产品精深加工和纺织服装产业集聚区。

[49] 《库尔勒经济技术开发区条例》第4条:开发区应当坚持市场运作、政策引导、统筹协调、创新机制、生态优先、产业驱动、产城融合的原则,提高开放合作水平,增强市场活力和发展动力。

[50] 《天津经济技术开发区条例》第3条:开发区应当成为设施完善、功能齐全、技术先进、环境优越、产业结构合理、生产力高度发达、经济和社会全面进步的现代化国际港口大都市的标志性区域。

[51] 《湖北省开发区条例》第3条:开发区应当坚持创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,遵循统一规划、市场主导、产业集聚、特色发展的原则,建设成为新型工业化发展的引领区、开放型经济和体制创新的先行区、创新创业的集聚区、生态文明和可持续发展的绿色生态区、高水平营商环境的示范区。

[52] 《辽宁省开发区条例》第3条:开发区的建设和发展应当坚持创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,坚持改革创新、规划引领、集聚集约、发展导向的原则,成为践行新发展理念和培育发展新动能的引领区、打造高水平营商环境和便利创新创业的示范区、发展先进制造业和现代服务业的集聚区、深化改革开放和体制机制创新的先行区以及生态文明建设可持续发展的绿色生态区。

[53] 张克轩、樊祥胜:《开发区准政府管理体制机制分析与改进策略研究——基于洛阳市高新区、伊滨区等各功能区的分析》,《行政科学论坛》2018年第8期。

[54] 邹奕:《检视开发区管理机构的法律性质——基于规范分析的视角》,《中南大学学报》(社会科学版)2017年第4期。

[55] 白岩曦:《我国开发区管理体制创新问题研究》,《劳动保障世界》2020年第2期。

[56] 陈荣奇:《完善开发区管理体制机制加快开发区发展的调查与建议——XX经开区为例》,《经济师》2020年第5期。

[57] 嵇晓雯:《创新开发区管理体制机制的若干思考——以东部某省为例》,《行政科学论坛》2020年第5期。


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