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专题报告 | 李红勃、王婧:基层社会治理法治化的问题与对策

| 时间: 2021-09-15 00:05:52 | 文章来源: 法治政府研究院

基层社会治理法治化的问题与对策

李红勃 王婧[1]


[摘  要]:在建设法治社会的背景下,全国各地基层社会治理的法治化水平不断提高,在基层群众自治、行业协会自治、司法所的基层法律服务等方面取得了一定的成绩,但也存在一些不足,包括基层群众性自治组织行政色彩浓厚、行业协会自治效果不佳、司法所职能发挥不全面等。因此,需要采取积极措施,理顺群众自治、行业自治与政府管制之间的关系,激发群众自治和行业自治的活力,加强司法所能力建设,优化基层法律服务供给,不断提升基层社会治理的法治化水平,为法治中国打牢社会基础。

[关键词]:社会治理 基层群众自治 行业协会 司法所


2019年,党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出:健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系,健全社区管理和服务机制,推行网格化管理和服务,发挥群团组织、社会组织作用,发挥行业协会商会自律功能,实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动,夯实基层社会治理基础。加快推进市域社会治理现代化。推动社会治理和服务重心向基层下移,把更多资源下沉到基层,更好提供精准化、精细化服务。”2020年,中共中央印发的《法治社会建设实施纲要(2020—2025年)》指出:法治社会是构筑法治国家的基础,法治社会建设是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。建设信仰法治、公平正义、保障权利、守法诚信、充满活力、和谐有序的社会主义法治社会,是增强人民群众获得感、幸福感、安全感的重要举措。

根据国家的统一部署,社会治理必须在法治的轨道上进行,治理的目标就是建成法治社会。当前,我国基层社会治理在各方面均取得了一定的成就,但也存在缺陷和不足,治理过程中出现选择化、碎片化、行政化等非法治化现象,社会治理法治化面临诸多困境。[2]本报告将以基层群众自治、行业协会自治、司法所的基层法律服务三个方面为例,选择全国若干有代表性的地区,总结其基层社会治理的做法,分析存在的问题,在此基础上,提出进一步推进基层社会治理法治化的对策建议。


一、基层群众自治

通过村民委员会和居民委员会进行的基层群众自治,在推进社会治理法治化过程中发挥着重要作用,是社会治理的基础环节,也是社会治理的重点和难点。截至2019年,全国基层群众性自治组织约有64万个(见图1,略),在地方政府的指导和支持下,基层群众性自治组织切实履行法定职能,开展自我管理、自我服务,推动了基层社会治理的健康发展。

(一)取得的成绩

基层治理,应做到自治、法治、德治相结合,让广大群众真正成为基层群众自治的主体。目前,基层群众自治取得了一些成绩,具体表现为:自治基础得到有效夯实,社区治理体系不断优化,社区自治程度不断提高,城乡社区协商实践不断深化,社区减负工作有效开展。

1.自治基础得到有效夯实

《村民委员会组织法》和《城市居民委员会组织法》修订后,其有效实施对推进基层群众自治发挥了基础性作用。截至2019年底,全国共有30个省(自治区、直辖市)制定或者修订《村民委员会组织法》实施办法,29个省(自治区、直辖市)制定或者修订《村民委员会选举办法》,28个省(自治区、直辖市)实现了村民委员会和居民委员会换届选举统一届期、统一部署、统一指导、统一实施。全国85%的村建立村民会议或者村民代表会议制度,89%的社区建立居民代表大会制度。村(居)委会选举工作制度化、规范化水平不断提升,村(居)民参选率达90%以上。[3]

除国家法律之外,村规民约、居民公约等民间规范在规范基层群众自治方面有着不可替代的价值。截至2019年底,全国98%的村制定了村规民约或村民自治章程,城市社区普遍制定了居民公约或居民自治章程。[4]在民政部等联合下发《关于做好村规民约和居民公约工作的指导意见》后,各地纷纷出台相关政策文件推动当地村规民约、居民公约的有效实施,充分发挥村规民约、居民公约在城乡基层社会治理方面的引领作用。例如:甘肃省出台了《关于做好村规民约和居民公约工作的实施意见》,从提高思想认识、从严工作要求、强化监督落实、加强组织领导等四个方面对村规民约、居民公约提出了要求;山东省出台了《开展村规民约和居民公约监督落实专项行动工作方案》,进一步规范村规民约、居民公约的制定和实施。

2.社区治理体系不断优化

2017年,中共中央、国务院《关于加强和完善城乡社区治理的意见》明确指出要全面提升城乡社区治理法治化……水平。之后,重庆、北京、甘肃等地纷纷出台了本地的《关于加强和完善城乡社区治理的实施意见》,坚持以基层党组织建设为关键、政府治理为主导、居民需求为导向,健全体系、整合资源、增强能力,完善城乡社区治理体制,推动社会治理重心向基层下移,实现党领导下的政府治理和社会调节、居民自治良性互动,全面提升城乡社区治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。中共武汉市委还专门出台了《武汉市社区党组织领导社区治理若干规定》,对党组织领导社区自治、法治、德治建设作出了相应规定。北京市还制定了全国首部《社区管理与服务规范》地方性标准,印发了《关于加强城乡社区协商的实施意见》《北京市社区议事厅工作指导规程》,推广“参与型”社区治理模式,全市所有城市社区全部建立社区议事厅,农村超过80%的村建立了议事厅。

3.社区自治程度不断提高

为了推动群众自治,各地广泛搭建了群众参与社区活动和公共事务的平台,创新群众参与社区治理的形式,社区自治更加充分。例如,北京市西城区探索形成了“社区服务+物业管理+居民自治专家+社会组织+专业社工、自管会带动居民自治等多种工作模式,通过坊间茶会等形式进行民主协商与讨论,停车管理、胡同精细化管理、老旧小区自我服务管理等热点难点问题得到有效解决。[5]浙江省杭州市西湖区创新打造共建共治共享的社区治理体系的路径,坚持把82个无物业小区划分为60个自管片区,整体推进家园自管小组组建,社区居委会通过居民代表大会形式赋予自管小组开展自我服务管理的权力,极大地增强了居民开展自治的参与感和获得感。[6]

4.城乡社区协商实践不断深化

城乡社区协商是基层群众自治的有机组成部分,是人民群众直接行使民主权利的有效途径。2015年,中办、国办出台《关于加强城乡社区协商的意见》后,城乡社区协商在全国各地普遍开展,全国约64%的社区成立了协商议事委员会,[7]内容不断丰富,机制逐步健全,形式广泛多样,取得了显著成效。例如,广州市增城区出台《开展农村社区协商,加强农村基层治理》,首先以石滩镇下围村为试点进行探索,初步形成了民主商议、一事一议的下围村模式,并逐步在全区推广,获得了良好的社会反响。[8]贵州省福泉市大胆创新,形成一套将村组权力交给村民、重大公共事务决策由村民商议的“5+3”“5”5步决策:集议动议合议复议决议。“3”3项监督:群众监督、监事会监督、主管部门监督)城乡社区协商工作模式,有效地激发了村级自治的活力。[9]

5.社区减负工作有效开展

民政部会同五部门联合印发《关于改进和规范基层群众性自治组织出具证明工作的指导意见》,明确社区治理要善做减法,规范各地基层群众性自治组织出具证明工作,推动社区减负工作不断开展。湖南省制定《基层群众性自治组织权责清单》,“三个清单”明确了基层群众性自治组织依法自治事项、协助政府工作事项、减负工作事项,厘清了基层政权和基层群众性自治组织的权责边界,推进基层群众性自治组织自治工作有效开展。

(二)存在的不足

在取得成绩的同时,当前基层群众自治工作在一些方面仍然存在不足,例如,基层党组织与基层群众性自治组织的关系有待改进、基层群众性自治组织行政负担较重、群众自治意识和能力有待进一步增强等。

1.基层党组织与基层群众性自治组织的关系有待改进

我国有370多万个基层党组织,这些基层党组织中活跃着7500多万名基层党员。基层党组织是基层社会治理的领导核心和政治核心,在推动党的路线方针政策贯彻方面发挥着引领作用。根据我国《村民委员会组织法》和《城市居民委员会组织法》,基层群众性自治组织是村(居)民实行自我管理、自我教育、自我服务的社会组织。按照党内法规和有关法律的规定,基层党组织与基层群众性自治组织之间是一种领导与被领导的关系,这就意味着基层党组织应当在基层群众性自治组织开展活动过程中扮演积极角色,基层群众性自治组织要在坚持基层党组织领导下开展各项工作,贯彻执行基层党组织的各项重大决策。然而,在基层社会治理实践中,少数地区还存在基层党组织与基层群众性自治组织关系不协调的问题,主要原因在于基层党组织和村(居)委会在“领导—被领导”关系方面存在片面认识:基层党组织过分强调自己的领导作用,而忽视了基层群众性自治组织的自治权力;村(居)委会则过分强调自己的自治权力,对基层党组织的领导未能重视。[10]

2.基层群众性自治组织行政负担较重

基层群众性自治组织是由农村村民、城市居民选举的非政府、自治性社会组织,然而在基层社会治理实践中,却一直存在基层群众性自治组织行政化倾向严重、行政负担过重等问题,村委会、居委会与基层政权关系不协调,缺乏独立性与自主性。近几年,政府出台一些政策文件,通过制定权责清单等方式,推动基层群众性自治组织减负工作开展,取得一定的成效。但是一些地区的村委会、居委会仍存在严重行政化倾向,考核硬指标等沉重的行政负担,导致村委会、居委会成员压力过大,疲于应对。

在村民自治组织的日常工作中,村民自治权利有时会被政府行政权力所掩盖。乡镇政府在村委会工作中应当扮演指导、支持和帮助的角色,政府指导应当以促进而不是妨碍村(居)民自治为界限,不可过度干预基层群众性自治组织的日常工作。但是,在实际工作中有些乡镇政府将自己视为村委会的上级领导,指派各种计划、指令或指标等任务,使得村委会在村级公共事务决策中的自主性受到侵害。城市居委会同样如此,在工作中承担着过重的行政负担。许多居委会的主要日常工作就是协助政府部门开展工作,存在检查考核多、硬性指派任务多等问题,导致居委会无暇顾及社区自身建设与发展,严重弱化了居委会作为基层群众性自治组织的职能,影响社区自治的健康发展。

3.群众自治意识和能力有待进一步增强

村民、居民是基层群众性自治组织的主力军,应当在基层群众自治中发挥主体作用。但是,目前在有些地方,在基层群众性自治组织中参与活动的,主要是年纪比较大的人,其精力、能力和创新意识有限,年轻人则认为基层群众自治工作与自己无关,漠视群众性自治组织的存在,这导致基层群众整体参与积极性不高、参与能力不足,群众参与积极性尚未被充分调动起来,主体作用尚未充分发挥。

究其原因,主要在于基层自治活动内容单一,群众参与渠道不通畅,群众对基层自治组织工作认可度低,对基层干部不信任等。在一些地区,存在基层政权、宗族势力等因素干扰基层选举的问题,指定选举、贿赂选举、强迫选举等现象时有发生,严重损害了基层群众自治制度,使得群众民意无法正常表达,导致基层群众性自治组织公信力下降。同时,一些基层干部滥用自治权力,严重侵犯群众合法权益,出现欺压百姓的“村霸”,基层民主遭到严重破坏;有些基层干部为了尽早完成“上级任务”,将民主决策变为内部形式程序,严重违反基层民主程序,使得基层民主流于形式。

(三)改进的建议

为了推进基层群众自治的健康发展,应当采取积极措施,促进基层党组织与基层群众性自治组织关系协调发展,减轻基层群众性自治组织的行政负担,提高群众参与意识和自治能力。

1.促进基层党组织与基层群众性自治组织关系协调发展

一方面,完善体制机制,着力强化党建引领,加强基层党组织建设,发挥党的领导核心作用,将基层党建贯穿于基层社会治理的全过程和各方面,坚持“党建带社建”。加强对基层党员的教育,创新基层党建工作方式,正确认识基层党组织对基层群众性自治组织的领导作用,同时要尊重基层群众性自治组织的自治权力。另一方面,对基层群众性自治组织成员进行思想教育,提高其思想认识水平,理解基层群众自治权力的行使必须以坚持党的领导为前提,任何工作的开展都必须矢志不渝地贯彻落实党的方针政策。

2.减轻基层群众性自治组织的行政负担

为解决基层群众性自治组织行政负担过重的问题,需要进一步完善相关法规政策,坚定推进基层群众性自治组织“去行政化”工作,构建基层政权和基层群众性自治组织之间的良性工作关系。具体而言,可以通过制定基层群众性自治组织权责清单、开展“村(社区)万能章”专项整治活动等方式,明确基层群众性自治组织的工作内容、范围,使基层群众性自治组织的工作人员能够有充足的精力投入到基层群众自治事业中来。除此之外,还可以考虑增加村(社区)对基层政权职能部门满意度测评的权重,倒逼基层政权转变工作作风,减少对基层群众性自治组织指派工作任务,减轻村(社区)负担。

3.提高群众参与意识和自治能力,切实发挥主体作用

党的十九大报告指明了基层社会治理的发展方向,即“完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”。作为基层社会治理的核心和重点,基层群众自治必须保证群众广泛、真实的参与,以便焕发基层自治的活力。一方面,要培育群众的参与意识和自治能力,具体可以通过设立村(居)群众代表大会、议事会、监事会、恳谈会、听证会等民主协商形式,推动村(居)民深度参与基层群众自治实践,引导群众依法行使民主权利,不断提升参与意识和自治能力。另一方面,为改变群众对基层群众性自治组织和干部不信任的局面,提高公信力,应当确保群众对基层选举、日常工作的参与权、知情权和监督权,让他们在参与中加深理解,在监督中建立信任。


二、行业协会自治

在政府进一步“简政放权”后,行业治理需要行业协会承担更多自治责任。行业协会通过制定行业规范、开展行业管理、惩戒违规成员,在行业自治方面发挥了独特作用。目前,全国共有社会组织900409个,其中民政部登记的共2276个。[11]在全部社会组织中,社会团体占很大的比例,而在全部社会团体中,行业协会也占很大的比例,这些行业协会是行业自治的中坚力量,在基层社会治理中发挥着独特作用(见图2,略)。

(一)取得的成绩

行业协会商会是构建社会治理新格局的重要主体,是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。[12]随着我国改革开放的不断深入和社会主义市场经济体制的逐步完善,行业协会得到了快速发展,在积极履行自律协调职能、积极扮演行业纠纷第三方调解角色等方面发挥着重要的作用。

1.积极履行自律协调职能,制定相关行业规范与标准

党的十九届四中全会通过的决定指出:“发挥群团组织、社会组织作用,发挥行业协会商会自律功能,实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动,夯实基层社会治理基础。”为加强行业自律规范建设,各个行业协会根据章程示范文本的要求,纷纷制定本行业的章程,大致包括总则、宗旨和业务范围、会员、组织机构、财务、章程修改程序、终止程序和财产处理、附则等内容。同时,各行业协会根据行业特征和实际情况制定符合自身需求的专门行业规范。通过制定行业规范和行业标准,规范会员行为,维护行业秩序,抵抗恶性竞争,保持行业健康持续发展。例如,温州商会与行业协会制定相关行业规范与标准,规范会员企业行为,积极履行自律协调职能,促进产业良性循环发展,有效规避了产业混乱。[13]

2.积极承担社会责任,倡导社会新风尚

行业协会商会作为社会治理主体,积极承担社会责任,参与社会治理,倡导社会新风尚。例如,在习近平总书记对制止餐饮浪费行为作出重要指示后,各地餐饮、烹饪协会积极行动起来,接连发出倡议,在会员单位和广大消费者中大力倡导节约行为,倡导节约新风尚。江苏省餐饮行业协会在倡议书中明确,餐饮服务单位要将制止餐饮浪费纳入餐饮生产、加工、服务的全过程,减少餐厨垃圾;山东省旅游饭店协会要求,各地旅游饭店行业协会要积极引领绿色饭店餐饮发展方向,打造节约型饭店餐饮,深入开展“光盘行动”,将制止餐饮浪费行为作为饭店餐饮业常态化工作任务;武汉餐饮业协会发出倡议,推行“N-1”点餐模式,即点餐数比实际人数少一,不够再增加,在确保顾客吃好的同时,从源头杜绝餐饮浪费。

3.积极扮演行业纠纷第三方调解角色

2019年,最高人民法院和全国工商联联合印发《关于发挥商会调解优势推进民营经济领域纠纷多元化解机制建设的意见》,提出发挥行业协会商会调解优势,加强诉调对接工作,推进民营经济领域纠纷多元化解机制建设。在该意见指导下,各行业协会商会积极扮演行业纠纷第三方调解角色,根据本行业特色创新调解方式,化解社会矛盾。例如,北京网络行业协会创新推出网民与网站间矛盾纠纷调解网站与自媒体用户网风评议两项举措,旨在广泛动员民众参与到网络社会治理中,实现网络矛盾预防在前、化解在后,打造新时代全民共建共治共享的健康网络社会新局面。

4.参与法规政策制定

2019年,国务院办公厅印发《关于在制定行政法规规章行政规范性文件过程中充分听取企业和行业协会商会意见的通知》,据此,各地区、各部门在制定行政法规规章行政规范性文件过程中,安排听取企业和行业协会商会意见,行业协会商会积极参与法规政策制定,为相关领域科学立法作出了自己的贡献。

(二)存在的不足

1.行业协会违法违规现象频发

我国行业协会数量众多,由于监督不足,行业协会违法违规行为时有发生,造成了不良影响,降低了社会对行业协会的信任。例如,在“娄丙林诉北京市水产批发行业协会横向垄断协议纠纷上诉案”[北京市高级人民法院(2013)高民终字第4325号民事判决]一案中,北京市水产批发行业协会在其《北京市水产批发行业协会手册》中规定:禁止会员向本协会会员所在的市场向非会员销售整件扇贝”“禁止会员不正当竞争,不按协会规定的销售价格折价销售扇贝。娄丙林退出水产批发行业协会后无法获得獐子岛扇贝供货渠道,无法销售獐子岛扇贝。法院审理后认为:水产批发行业协会的行为构成《反垄断法》所禁止的横向垄断协议,损害原告合法权益。[14]再比如,人力资源和社会保障部、国家市场监督管理总局明确规定:行业协会商会按照要求承担相关职业资格认定工作的,不得收取除考试费、鉴定费外的其他任何费用。在实践中,个别行业协会商会却存在违规搭车收费行为。

2.行业规范存在缺漏,行业管理有待加强

就总体情况而言,各行业协会在制定行业规范、开展行业管理方面水平参差不齐,存在不少问题。一方面,自治规范建设方面有待改进,有的行业协会,制度规范建设不完善,在行业“自我立法”方面主动性不够,该有的规范存在缺失,现有的规范在合法性和合理性上还存在不足,这导致行业自律先天不足;另一方面,行业管理方面有待改进,有的行业协会开展行业管理的动力不足,对行业事务的管理不够,出现“有协会无管理”的情形,有的行业协会重管理而轻服务,在维护成员利益方面不作为,导致成员对行业协会缺乏认同。

3.行业协会政府主导色彩浓厚,自治性较差

要实现行业的有效自治,政府必须适当放手,给行业协会留下发挥自治功能的机会和空间。目前,尽管行业协会与行政机关脱钩的工作早都已经展开,但效果并不理想,一些行业协会仍然存在与政府机构“一个机构两个牌子”的问题,行业协会负责人来自主管单位,甚至直接由主管单位领导兼任,行业协会政府主导的色彩浓厚。如果行业协会依附于政府,行业发展就必然会受到政府部门的掣肘,行业协会自治性就很差,其自治职能就无法有效发挥。

(三)改进的建议

1.推进行业协会监管体系转型

长期以来,我国对行业协会的监管体系呈现“双重管理”的格局,即由民政部门和业务主管部门分别就登记事项和业务事项对行业协会进行监管。随着《民法典》的出台,行业协会的管理模式应该有所改进和转型。一方面,行业协会属于法人,政府应当尊重其独立地位;另一方面,政府要科学监管,不断优化行业发展环境。在行政部门积极承担监管责任的同时,要打破行业的自我封闭状态,适度引入社会监督。

2.加强行业协会自身建设

行业协会自治功能的有效发挥,也受到自身内部因素的限制。目前,行业协会存在内部治理结构不顺、人才配备不足等问题,这些都制约了行业协会自治的推进。因此,应当优化内部治理机构,强化工作团队能力,聘用专职人才,加强人员培训,提升其工作能力,加强行业协会的自身建设,促进行业协会的规范发展。同时,有关部门要加大扶持力度,为行业协会发展提供资金支持和政策扶持,加强人才培训,加快行业协会发展,发挥行业协会专业优势,为经济社会发展作出重要贡献。

3.继续推进行业协会与行政机关脱钩

政府代表官方,行业协会代表民间,二者之间既要有联系,也要有分工。在优化行业协会监管体制的同时,要继续推进行业协会与行政机关脱钩工作全面展开,将带有政府主导色彩的行业协会与政府部门分开,使行业协会的筹建、选举、经费筹集、人员聘任、会务管理实现自主化,推动行业协会自治重新焕发活力,从而在行业管理和社会治理中发挥更大的作用。


三、司法所的基层法律服务

截至2019年底,全国共有基层法律服务机构1.5万多家,其中乡镇所9400多家,占61%;街道所5900多家,占39%[15]在基层社会治理中,司法所是极其重要的法律服务机构,承担着调处纠纷、基层普法、社区矫正、刑满释放人员安置帮教、法律咨询等诸多职能,发挥着协调推进辖区内基层法治建设,统筹提供基层公共法律服务,促进和维护基层社会和谐稳定的重要作用。

(一)取得的成绩

1.建设智慧司法所

近年来,随着社会治理方式的创新发展,利用“互联网+”进行社会治理成为新趋势,各地纷纷建设智慧司法所。浙江省桐乡市司法局为加速推进数字法治、智慧司法信息化体系建设,依托乌镇为世界互联网大会永久举办地独特优势,利用互联网+”在乌镇打造智慧司法所,形成线上线下、内网外网协调一致,便捷实用、互联互通的智慧司法运作模式,大幅提升了司法行政质效,切实增强了群众的获得感、幸福感、安全感。[16]江苏省也不断加强智慧司法所建设,截至20208月,全省1276个司法所已全面使用智慧司法所平台,实现了智慧采集、智慧分析、智慧服务、智慧指挥,走在全国前列。[17]2020年安徽司法所建设进一步提档升级,积极建设智慧司法所,实现一个平台登陆、一个账户办理,不断提高司法所工作效率和服务能力。[18]

2.司法所队伍建设成效明显

司法所在基层社会治理中发挥着重要的作用,各地纷纷采取措施加强司法所队伍建设,取得了明显成效,队伍工作能力进一步加强。例如,河南省各地通过机关工作人员下沉司法所、增加事业编制人员、乡镇(街道)调剂、政府购买服务(一名以上社区矫正专职社工、两名以上专职人民调解员)等多种措施,建设司法所队伍,为司法所开展各项工作提供人员保障。据统计,河南省226个司法所共配备1469名工作人员,所均6.5人,10人以上司法所有7个,人员最多的达13人。截至2019年底,全省司法所配备专职人民调解员4328名,其中聘用经费按不低于当地最低工资标准配备的有1612名,各地配备情况良好。[19]江苏省赣州市章贡区为解决基层有能干事问题,通过积极争取专项编制、购买社会服务等途径,实现全区司法所所均人数达到5人,在编在岗工作人员15人,彻底消除过去的无人所一人所现象。[20]

3.建立科学的司法所工作考评体系

司法所是推进基层法治建设的重要力量,建立科学的司法所工作考评体系将有利于提高司法所的工作质量和水平。近年来,内蒙古为切实解决以往司法所传统考核方式存在的工作绩效考评制度不健全、执行不严格、评价不精准等问题,建立司法考评人民满意标准,同时加强对司法所履职能力的客观工作标准评价,建立围绕大局服务中心工作标准,实行科学有效的考评办法,推动内蒙古司法所建设与发展。[21]

4.司法所职能有效发挥

首先,调解矛盾纠纷。基层司法所的重要职责之一就是对矛盾纠纷进行调解。基层司法所受理的案件主要包括邻里纠纷、农村土地承包经营纠纷等,这类夹杂着复杂人情关系的案件具备进行调解的可能性和必要性。基层司法所凭借自身优势,多采用“动之以情,晓之以理”的调解方法,在依法处理的同时也体现出地方性特色。

其次,进行普法宣传。基层司法所在普法宣传工作方面发挥着重要的作用。全国各地基层司法所在开展普法宣传工作时,会根据各地群众文化水平、接受程度等因素,采取符合当地特色的普法方式,实现普法的目的。

最后,提供其他法律服务。基层司法所承担着提供基层法律服务的职能,具体包括提供法律咨询、代理诉讼和开展法律援助等,这对于提高乡村社会的法治水平、维护社会安全稳定和公平正义发挥着重要作用。

(二)存在的不足

1.司法所专业水平有待进一步提高

虽然司法所队伍建设取得了突出成绩,工作能力有所提高,但队伍专业化水平仍有待进一步提高。由于各地基层司法所面临的实际情况比较复杂,这就对司法所工作人员的能力提出了新的要求。另外,司法所的工作重点之一是社区矫正,这也需要工作人员具备较强的专业素养和工作能力。

2.纠纷化解效果有限

随着经济社会的发展,基层矛盾不断增多且日益复杂,导致司法所面临的解决纠纷的压力不断增大,在此背景下,有些司法所在解决纠纷的过程中,刻意追求调解时间短、次数少,对于纠纷解决的实质性内容和最终效果有所忽视,无法达到真正解决纠纷的目的。

3.有些职能未能有效承担

根据《司法所条例(征求意见稿)》第8条的规定,司法所依法履行以下职责:(一)指导辖区内人民调解、行业性专业性调解、行政调解工作,参与调处重大疑难复杂纠纷。(二)组织开展基层普法依法治理工作,指导推动基层法治文化建设。(三)受社区矫正机构的委托,承担社区矫正相关工作。(四)协调相关部门和单位组织开展对刑满释放人员的安置帮教工作。(五)受法律援助机构委托受理法律援助申请并进行初审,开展法律咨询服务,提供律师、公证、司法鉴定、仲裁等法律业务需求指引。(六)负责辖区内行政执法协调工作。(七)指导监督基层法律服务所、乡镇(街道)公共法律服务工作站、村(社区)公共法律服务工作室工作。(八)具体承担或协调指导乡镇人民政府(街道办事处)法律顾问工作。(九)指导监督村(社区)法律顾问工作;参与面向社会征集立法建议,协助开展人民陪审员选任工作。(十)完成法律法规赋予和县(市、区、旗)司法局交办的其他事务。”就目前情况看,因为受到各种因素的制约,司法所在承担有些职能方面还不到位,比如担任乡镇政府法律顾问、开展法治文化建设、刑满释放人员安置帮教、征集立法建议、陪审员选任等。

(三)改进的建议

《法治社会建设实施纲要(2020—2025年)》指出:2022年,基本形成覆盖城乡、便捷高效、均等普惠的现代公共法律服务体系,保证人民群众获得及时有效的法律帮助。在此背景下,未来司法所工作应该从如下方面开展。

1.进一步提高司法所队伍专业化水平

面对司法所队伍专业化水平有待提高的问题,要进一步加强基层法律队伍人才建设,开展专业培训,购买法律服务,推动智慧司法所建设,不断提高基层法律服务能力,确保运转规范、衔接有序、智慧高效。

2.建立矛盾纠纷多元化解长效机制

及时化解矛盾纠纷是维护社会长治久安的重要方式与途径,这就要求司法所应当与政府、公安派出所、人民法院派出法庭等部门加强沟通合作,建立矛盾纠纷多元化解长效机制,不断优化工作协调机制,统筹各单位力量,通力合作,及时有效化解矛盾纠纷。

3.全面承担基层社会治理的各项职能

随着法治建设对基层社会治理的要求不断提高,司法所未来承担的法律服务职能会越来越多。在此背景下,司法所要注意工作的协调性和全局性,在做好法律咨询、矛盾调解、普法宣传等传统工作之外,还要积极承担起社区矫正、刑满释放人员安置帮教、立法建议征集、陪审员选任等职能,这些工作有的任务重,有的属于新领域,需要司法所尽快熟悉业务,全面承担职能。


四、推进基层社会治理法治化的方向

202012月,中共中央印发《法治社会建设实施纲要(2020—2025年)》,明确指出:全面提升社会治理法治化水平,依法维护社会秩序、解决社会问题、协调利益关系、推动社会事业发展,培育全社会办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治环境,促进社会充满活力又和谐有序。社会治理的法治化发展方向,就是在法治模式下完成对社会治理体系的建构,具体包括进一步完善社会治理体制机制、推进多层次多领域依法治理、充分发挥多元主体在社会治理中的作用、推动矛盾纠纷多元化长效解决等方面。

(一)进一步完善社会治理体制机制

在社会建设从社会管理向社会治理迈进的过程中,已有的社会治理体制机制需要进一步完善,要逐步完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体系,打造共建共治共享的社会治理格局。

1.坚持党建引领

党的领导是中国特色社会主义最本质的特征,是中国特色社会主义制度的最大优势,也是实行有效社会治理的根本保证。

首先,充分发挥基层党组织的领导核心作用,把党的领导融入基层社会治理,确保基层社会治理政治方向不偏离,形成党领导下的自治、德治、法治的有机统一。

其次,加强基层党组织建设,扩大基层党组织的覆盖范围,推动基层党组织有效嵌入各类基层社会组织,切实将党的政治优势、组织优势、制度优势等转化为社会治理优势。

最后,充分发挥党员先锋模范带头作用,通过党员密切联系群众、了解群众诉求、有效服务群众等方式推动基层社会治理水平不断提升。

2.增强自治活力

基层群众自治是社会主义民主的本质要求,增强自治活力是推进基层社会治理法治化的重要内容之一。要深入开展民主决策实践、民主治理实践、民主监督实践,推进基层群众自治制度化、规范化、程序化,引导人民群众依法行使民主权利。

(二)推进多层次多领域依法治理

实现良好的社会治理,要求政府、基层群众性自治组织、社会组织和企业职责明确、各负其责,共同管理社会公共事务。

1.深化基层群众性自治组织和行业治理

基层群众性自治组织和行业协会是社会的重要组成单元,在社会治理中具有重要地位。深化基层群众性自治组织治理,要求深入贯彻落实基层群众自治法律法规,完善基层群众性自治组织,推动基层群众性自治组织自我管理、自我服务。深化行业治理,要求大力推动各行业普遍开展依法治理,健全行业自治的国家立法和行业内部规章,推进行业协会内部建设,积极开展有效的行业管理。

2.发挥社会规范在社会治理中的积极作用

现代社会治理规则体系,除国家法律外,还包括村规民约、居民公约、行业规章等多种形式的社会规范,这些社会规范既是法律的补充,也是法律的细化,在社会治理法治化中发挥着不可替代的作用。因此,国家要鼓励、扶持自治团体出台相关社会规范,并为这些社会规范发挥独特作用提供空间。

(三)充分发挥多元主体在社会治理中的作用

传统的社会管理模式主体单一,即由政府主导管理。随着社会的发展,这样的社会管理模式已经无法满足当下的需要,社会治理主体开始由单中心向多中心转变,这就要求充分发挥多元主体在社会治理中的作用。

1.明确政府的角色定位

随着社会治理模式的转型,为了使得多元主体参与的社会治理焕发生机与活力,就必须对政府的角色进行明确的定位,防止政府过度干预而影响其他主体参与社会治理的积极性和主动性,也要发挥政府的职能作用,实现二者的有机平衡与协调统一。在社会治理方面,政府要坚持依法行政,严格按照法律赋予的权力履行职责;坚持科学民主决策,建立健全决策程序,减少决策失误;严格公正执法,提升执法水平;转变政府职能,建设服务型政府。

2.充分发挥社会组织的治理作用

社会组织是政府与市场之间、政府与社会之间、政府与公民之间的桥梁和纽带,是社会治理的重要主体。在推进社会治理法治化的进程中,各级政府部门必须转变观念,认真对待社会组织,要充分发挥社会组织在基层社会治理中的积极作用,要引导和支持社会组织参与依法治理,完善社会组织管理相关法律法规,建立健全社会组织发挥作用的机制和制度化渠道。

(四)推动矛盾纠纷多元化长效解决

随着中国改革和现代化建设进入新时期,各类社会矛盾纠纷将会不断显现,因此,需要建立矛盾纠纷多元化解长效机制,依法有效化解纠纷,维护社会安定团结和公平正义。

1.要完善多元调解模式

调解是中国传统的纠纷解决方式,体现了中国人独特的正义观与和谐观。当前社会治理对纠纷解决提出了很高的要求,需要构建矛盾纠纷多元化解长效机制,其中特别要重视调解的价值。相比于诉讼,调解方式灵活、成本低廉、易于执行,且能够实现案结事了,对于化解不尖锐的社会矛盾而言,其应该成为首选方式。因此,要不断完善多元调解模式,综合运用人民调解、行业调解、行政调解、司法调解等多种手段,形成合力,推进社会矛盾纠纷的有效解决。

2.进一步完善人民群众利益表达机制

随着社会发展,利益复杂化,随着社会公众权利意识的不断提升,人民群众对于事关自身利益的事务有了越来越多的关注,表达和参与的意愿也越来越高。在此背景下,社会治理一定要尊重公众的知情权、参与权和表达权,不断畅通民意表达的渠道。要进一步完善信访制,通过信访制度,让人民有不满可以表达、有建议可以传达、有问题可以提出;要充分发挥大众传媒的积极作用,通过客观的传媒,建立起一个反映社会变化和传达政府回应的专业、快速、有效的机制。


五、结论

在全面依法治国的进程中,需要坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设,其中,法治社会是建设法治国家的前提和基础,是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。当前,我国的社会治理正在经历由政府单一主导模式向多元共治模式的转型,正在走上依法治理的道路。推动基层社会治理法治化,是法治社会建设的一个重要环节,要通过夯实法律基础、激活基层自治、提供法律服务供给,推动和保障基层社会治理在法治的轨道上行稳致远,为法治中国打下扎实的根基、营造良好的氛围。


参考文献及注释:

[1] 李红勃,法学博士,中国政法大学法治政府研究院教授,主要研究方向为法理学、行政法学、教育法学;王婧,中国政法大学法学院法理学专业硕士研究生,主要研究方向为法理学。

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