专家呼吁将规范性文件统一立法纳入国务院立法计划

张维

对规范性文件的规范，已经成为法治政府建设新时期亟待破解的一个重大课题。

“不管是从法治政府建设的实践需要、法治政府目标的实现，还是从地方的现实需求来看，规范性文件统一立法应该提上日程。”中国政法大学终身教授、中国行政法学会研究会名誉会长应松年在近日举行的行政规范性文件统一立法研讨会上表示，期待能尽快把规范性文件的统一立法纳入国务院立法计划。

由中国政法大学法治政府研究院起草的《行政规范性文件制定和管理条例（专家建议稿）》（以下简称专家建议稿），在研讨会上首次亮相。共八章五十五条，对目前争议较大的规范性文件界定及审核等问题均作出详细的规定。

已成法治政府建设短板

规范性文件，俗称“红头文件”，是我国行政规范的重要组成部分，与老百姓关系极为密切。

对外经济贸易大学副校长王敬波教授说，规范性文件在行政管理中发挥着非常重要的作用，但与此同时，“它多小散乱的现象也直接影响着法治政府建设成效”。

中国政法大学校长马怀德教授则直接称之为“法治政府建设的短板”“甚至可以说在某一些方面是重灾区”。究其原因，主要在于规范性文件的数量特别大，涉及领域特别多，而制定主体又极其多元，由此引发的问题必然比其他行政行为更多。

尤其是“规范性文件的制定不像行政处罚、行政许可、行政强制这些一般行政行为可诉，且有相关法律严格加以规范和约束”，在马怀德看来，就更容易出现问题，或侵害公民法人合法权益，或破坏国家法制统一。

马怀德认为，必须要对规范性文件进行治理和规范，为其提供一个法治轨道，否则规范性文件就会“横冲直撞”。

应松年说：“改革开放40多年来，我国的法治政府建设取得了显著成就。从法治政府建设发展的历程来看，我国在1996年率先启动行政行为立法，这也成为我国行政法律体系发展路径的一个重要模式和特点。随着法治政府建设的深入推进，我们也意识到‘红头文件’这种具有抽象行政行为的特点，又对老百姓权益产生重要影响的规范种类，一旦违法，对法治建设的破坏不言而喻。”此外，在新的发展时期，从高质量法治政府建设的角度来看，急需实现规范性文件的法治化。

实践中积累了丰富经验

近年来，对于规范性文件的规范，已经进入决策层视野。

仅在2018年，两份针对规范性文件制定的重要文件就先后由国务院办公厅发布。一是《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》，二是《关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》。由此，“基本上构建了我国行政规范性文件制定和监督管理的基础性框架”，司法部行政执法协调监督局一级巡视员方军说。

规范性文件是当前法治政府建设必须面对的重大课题之一。方军说：“行政规范性文件的制定工作，加强行政规范性文件的监督管理，包括严格行政规范性文件的适用，这是一个大的课题，对于健全我们国家行政行为的制度体系，推动依法行政，保障行政机关严格、规范、公正、文明执法，促进我们国家治理体系和治理能力现代化，包括推进全面依法治国都是意义重大。”

方军透露，党中央国务院对这一问题高度重视，“在我的印象里，在这方面的议题一直没有断过”。司法部也在认真履职尽责，采取了诸多措施积极推动行政规范性文件的规范化和精细化管理。

虽然我国还没有统一的行政规范性文件立法，但是在实践层面，已经开启了行政规范性文件的法治化进程。

与会的一些部委与地方政府就带来了他们的相关经验。退役军人事务部政策法规司司长李向东介绍说，退役军人事务部注重提高审核水平，主要是落实两个主体即起草部门与审核部门的责任。

自然资源部法规司副司长迟恒伟介绍，自然资源部实行开门立法，起草过程中要请有关专家介入，同时听取下级部门的意见。

文化和旅游部政策法规司副司长王鹤云说，文化和旅游部健全审核机制，压实起草单位的主体责任，要求在提交合法性审核前组织开展自查，研究自查意见。

上海市政府办公厅法律事务处处长钱焰青介绍说，上海市政府围绕关键环节把控质量，严格发文前的合法性审核。提交市政府常务会议的草案，都必须经过合法性审核才能够进入后续的领导审核，同时加强发文后的备案审查，2020年的规范性文件纠错率达到10%。

统一立法时机已经成熟

有成果也有困惑。例如，王鹤云就提出，实践中认定规范性文件的标准不统一，审核流程、审核内容的不明确等，都是需要解决的问题。

这些问题几乎是规范性文件治理中的共性问题。专家建议稿课题组负责人、中国政法大学法治政府研究院教授曹鎏介绍说，课题组在调研中就发现，在什么叫行政规范性文件、规范性文件的内涵和外延以及影响规范性文件实际违法的因素等方面，认识存在很明显的不一致。

另外一个值得注意的问题是，虽然国办已于2018年发布了两部关于规范性文件的重要文件，但刚性约束不足。课题组专门对上述文件发布后各地有没有据此作出及时修订进行了统计。“比较遗憾的是，2018年后，只有不到30%的地方政府规章有修改，30%的地方规范性文件有修改。”曹鎏说。

在浙江省司法厅政府法律事务处处长何健勇看来，规范性文件条例就应当尽早纳入国家层面的立法计划，彻底解决行政规范性文件长期游走于法律制度的边缘及这些规范与被规范之间明显失衡的问题。

正是这些问题的存在，使得实现统一立法成为必要。“全国上下应当一盘棋，统一立法迫在眉睫。”曹鎏说。

专家建议稿的提出可谓正逢其时。专家建议稿主要内容包括行政规范性文件的起草、合法性审核、决定与公布、备案与评估清理、监督与责任追究、信息化与智能化等。对于困扰实务界的诸多问题都予以回应，如界定了行政规范性文件的范围，设定了起草行政规范性文件的负面清单，明确了审核内容与程序等。

为了让行政规范性文件更合理合法，专家建议稿还提出了多项举措。例如，规定行政规范性文件应当规定有效期。有效期一般为三至五年，最长不得超过五年。标注“暂行”“试行”的，有效期最长不超过两年。

曹鎏坦言，在专家建议稿拟定的过程当中，发现立法难点有六个方面：制定主体众多且千差万别；各地法治发展不平衡；行政规范性文件数量浩如烟海；常态与非常态一体推进；数字时代的升级转型；坚守目标导向和问题意识。

“统一立法时机已经成熟，应当尽快将行政规范性文件制定程序相关立法纳入国务院立法计划，并且推动其成为行政法典的重要组成部分。与此同时，应当持续推动地方层面尽快完成各自规范性文件制度建设的转型升级，为国家统一立法提供典范地方文本。”曹鎏说。