罗智敏

（中国政法大学法学院教授）

2020年10月24日，中国法学会行政法学研究会2020年年会在天津市召开。上午10点10分，大会进行主题报告环节，由北京大学法学院姜明安教授和最高人民检察院第七检察厅张相军厅长共同主持。中国政法大学法治政府研究院副院长、教授赵鹏、中山大学法学院教授高秦伟、上海师范大学人事处处长、教授马英娟、中国政法大学法学院教授罗智敏、北京师范大学法学院教授张红、中共中央党校（国家行政学院）政治和法律教研部副主任、教授杨伟东、西北政法大学行政法学院副院长、教授李大勇、浙江大学光华法学院教授胡敏洁分别对法治政府、行政法理论基础、行政组织法、行政行为、行政处罚、行政救济等领域的研究现状和未来展望作了主题报告。

本文是罗智敏教授年会报告“我国行政行为研究的进展与问题”的精华部分。

近一年中，理论界对行政行为基础理论研究有所进展。对行政行为概念认识的分歧没有变化；在行政行为效力方面，传统的“三效力”“四效力”说与“新四效力说”与“折中说”并存，在效力内容方面，出现行政行为“强制力”的观点；在行政行为基础理论的具体问题方面，对于行政行为说明理由制度、违法性继承、拒绝行为性质及行政行为撤销等方面的研究有所推进。对行政行为具体表现形式的研究较为繁荣，表现为研究成果数量多、范围广泛，多以司法审查为研究进路，以解决“中国问题”作为研究的出发点和落脚点。

关于行政行为在行政法学总论的中地位仍有探讨。理论界一种倾向是以行政法律关系理论取代行政行为理论，也有学者提出行政法律机制方案。这表明面对纷繁复杂的社会现状及行政任务，行政法学的研究路径正在从“面向司法的行政法”转向“面向行政的行政法”。在这种背景下，行政行为是否仍然适合作为行政法总论的阿基米德支点受到挑战。

整体而言，目前我国对行政行为的研究面临着既要构建基础理论体系又需回应行政法学结构转型、同时要应对中国本土特色问题的三重挑战。在未来对行政行为的研究中，构建基础理论仍然是行政法学界的重要任务，明确行政行为的功能、对行政行为的基本概念达成共识、扩展行政行为比较法研究的深度与广度是学界需要思考面对的基本问题。在行政行为的功能方面，不可否认行政行为理论研究与行政诉讼类型化之间的关系，但如果将行政行为的研究仅局限于服务于司法救济，会不断出现界定何谓可诉行政行为的怪圈，也无法应对纷繁复杂的新的国家任务。行政行为体系化的任务，除了为司法救济提供类型化标准之外，还需为立法机关及行政机关提供理论基础。在行政行为的概念方面，主要存在两种解决思路，一是将行政行为的范畴与《行政诉讼法》保持一致，同时为了与传统行政行为效力、违法、撤销、废止等理论相协调，可将这类行为称为“行政处理”，再结合新行政法、行政行为过程论等理论，对不断出现的新型行政行为进行类型化研究，同时不断扩充可以纳入到行政诉讼中的行政行为。另一种就是坚持行政行为的狭义概念，将行政诉讼法中的行政行为概括为行政活动，将来在对行政诉讼法修改中，可以以法律关系为核心进行审查，而不再以行政行为为中心。在关于行政行为的比较法研究中，目前国内更多关注的是国外的法律制度、原则与理论，判例研究较少，也缺乏对该理论发展的政治、经济、社会与文化背景的进一步的深入挖掘，仍需进一步拓宽对行政行为研究的内容与深度，进行动态的研究。

总之，2019年以来，我国行政法学界立足实践，在行政行为理论研究上进一步拓展，研究更加深入，但还有很多亟待解决的问题，需要理论界与司法界共同推进。