杨伟东

（中共中央党校（国家行政学院）政治和法律教研部副主任、教授）

2020年10月24日，中国法学会行政法学研究会2020年年会在天津市召开。上午10点10分，大会进行主题报告环节，由北京大学法学院姜明安教授和最高人民检察院第七检察厅张相军厅长共同主持。中国政法大学法治政府研究院副院长、教授赵鹏、中山大学法学院教授高秦伟、上海师范大学人事处处长、教授马英娟、中国政法大学法学院教授罗智敏、北京师范大学法学院教授张红、中共中央党校（国家行政学院）政治和法律教研部副主任、教授杨伟东、西北政法大学行政法学院副院长、教授李大勇、浙江大学光华法学院教授胡敏洁分别对法治政府、行政法理论基础、行政组织法、行政行为、行政处罚、行政救济等领域的研究现状和未来展望作了主题报告。

本文是杨伟东教授年会报告“变革中的行政复议：理论争点与未来发展”的精华部分。

1990年《行政复议条例》和1999年《行政复议法》建立起的我国现行行政复议制度，对推动依法行政和法治政府建设发挥了重要作用。不过，由于在解决行政争议和矛盾中未能发挥出应有作用、自身存在的缺陷和满足新时代人民对法治和公平正义需要的需要，行政复议制度迎来了变革的重要契机。自2008年起，建立行政复议委员会与集中行政复议权成为两项改革重点，一些地方形成相应的方案。围绕相关改革，学术界积极探讨，直指行政复议变革中的重大问题和焦点问题，并形成一定的交锋和研究热点。概括来看，主要集中在五个重要方面：

有关行政复议的性质与定位，讨论最多，争议最大。对此，曾有定性于行政性、定位于行政监督与准司法性和解决争议的对立观点。在新一轮的讨论中，融合两种观点看法增多，认为复议应兼具“行政性”和“司法性”，其目的或定位包括监督行政、维护权益和解决行政争议。不过，看似一致的背后仍存在着重大分歧。有主张复议的主要功能是解决行政纠纷，司法属性应具有优先性；相反则认为行政性是其本质属性。在三种功能主次上也存在歧见。主流的观点将化解行政争议或权利救济作为主导功能。同时，一些学者坚持或更重视行政复议的行政性。

与行政复议制度变革重点相适应，就行政复议体制问题的研究集中在三方面：行政复议委员会、相对集中复议权与机构改革后的复议体制问题，主要是对改革实践的分析，观点交锋不多。针对2018年以来年机构改革的新情况，一些研究提出了不同的方案。

针对复议维持后的共同被告，形成了一定的交锋。支持者认为其理论基础是原行政行为与行政复议行为一体化，实证研究判断这一制度取得了较好效果。质疑者认为 “一体化”理论是错误的，且导致行政机关正常工作受到消极影响及资源浪费等困境。完善者认为，此种情形下的共同被告应属于因同类行政行为产生的共同被告，不应采用因同一行政行为产生的共同被告安排。

针对与行政诉讼的关系问题，有两个密切相关的问题引发了学术界的讨论。不少学者认为，行政复议应成为解决我国行政争议的主渠道。但在成为主渠道的方式上，存在实行复议前置和仍采用现有自由选择两种策略。

围绕修法的整体思路，有主张应在全面依法治国背景下考量，也有建议从行政复议、行政诉讼、信访制度的各自定位及发展方向考虑。

2020年上半年，中央全面依法治国委员会第三次会议审议通过和印发的《行政复议体制改革方案》，就两大问题作出了政治决断：行政复议的定性定位——化解行政争议的主渠道，行政复议的体制——集中复议权。要将方案的思路和部署转化为具体制度安排，写入行政复议法之中，需要在行政复议的整体性、全面性和深入性加以着力。