交通运输法治政府部门建设的探索与思考
——在中国法学会行政法研究会2019年年会上的发言
魏东
（交通运输部法制司司长）
2019年10月19日，中国法学会行政法学研究会2019年年会在安徽省合肥市召开。上午10点，大会进入主题报告环节，由北京大学法学院姜明安教授和中共中央党校胡建淼教授主持。这一环节邀请了交通运输部法制司司长魏东、民政部基层政权建设和社会治理司一级巡视员李健、自然资源部法规司副司长迟恒伟、国家市场监督管理总局法规司副司长任端平、最高人民检察院第七检察厅厅长张相军就法治政府建设过程中的具体经验和存在问题作了报告。
本文是交通运输部法制司司长魏东年会报告“交通运输法治政府部门建设的探索与思考——在中国法学会行政法研究会2019年年会上的发言”的精华部分。
很高兴有机会向行政法学界报告交通运输法治政府建设情况及我们的实践探索、思考和困惑，也诚挚感谢和欢迎法学家们关注和研究交通运输工作！
法治政府建设是全面依法治国的重点任务、主体工程。近年来，交通运输部深入贯彻落实习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略，深刻认识和把握法治在交通运输工作中的基础性地位和不可替代的保障作用，率先开展了“交通运输法治政府部门建设”工程，这一理念或者说这一载体区别于以往的法制工作，凸显了把法治要求贯穿于交通运输规划、建设、管理、运营服务、安全生产的各环节和全过程，将法治建设与交通运输改革发展融为一体推进，强调将交通运输各项工作全面纳入法治轨道实现法治化，改变了“法治工作仅仅是法制工作机构的事”的认识误区。目前。我们正按照已经确定的交通运输法治政府部门建设的总目标、路线图和时间表深化推进，法治在交通运输领域的固根本、稳预期、利长远的保障作用和成效日益显现。
交通运输作为先导性、基础性、战略性和服务性行业，是国民经济和社会发展的先行官，与人民群众生产生活息息相关，在法治实践中，也遇到不少热点难点问题。这些问题，社会高度关注、群众充满期待、行业亟需破题，在此期待大家的帮助和指导。
一、关于深化法治政府建设
2015年，党中央国务院印发了《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》，明确到2020年基本建成法治政府。党的十九大报告将“法治国家、法治政府、法治社会基本建成”纳入2035年基本实现社会主义现代化的奋斗目标。建设法治政府是建设法治国家的主体工程，是法治国家、法治政府、法治社会一体建设的“着力点”和“支撑点”。在新时代，如何理解和把握法治政府建设的进程节奏、阶段性目标、建成目标乃至更高更长远的追求需要不断深化认识和加强研究。我们坚持目标、问题和效果导向，同步跟进法治政府建设步伐，努力实现2020年基本建成交通运输法治政府部门的奋斗目标。与此同时，我们也在思考：在新的历史起点上，如何在基本建成法治政府部门的基础上，进一步深化目标任务举措，进而全面建成法治政府部门；如何科学设定当前至2035年全面深化法治政府部门建设的路线图和时间表，提出什么样的阶段性目标和任务；如何进一步创新法治政府部门建设载体，完善考核评价指标体系，健全相关工作机制；如何让法治真正成为交通运输治理体系和治理能力的重要依托，保障和促进交通强国建设。这些问题既是实践问题，也事关理论研究。期待法学家们能够在理论上为我们答疑解惑，为深化法治政府实践提供理论支撑。
二、关于信用建设
注重加强社会信用体系建设，是现代文明国家的重要特征。近年来，社会信用体系建设成效显著，失信联合惩戒已逐渐成为社会信用体系建设广泛运用的且具有显性效果的重要手段。但也应看到，目前除少数法律原则性地写入了信用记录、信用激励与惩戒等条款外，失信联合惩戒散见于各地各部门的大量的行政规范性文件之中。信用立法不足、失信行为认定和记入信用记录泛化问题在一定范围客观存在，信用体系建设工作亟待加强和规范。
我们认为，要注意避免单纯的结果导向推进信用建设，要抓紧研究推进信用体系建设的专门立法，切实防止失信联合惩戒泛化问题。一是要研究对信用评价的法律规制。要科学准确界定信用范畴，从确保信用信息的关联性、准确性、完整性，规范信用评价程序等方面着手。二是研究对惩戒措施的法律规制。如：惩戒措施在形式上需要什么层级的法律规范性文件进行授权，联合惩戒的适用范围和边界是什么、惩戒手段本身是否符合比例原则、联合惩戒需要遵循什么法定程序。三是研究建立有效的救济机制。建立和畅通异议、陈述、申辩、复议、诉讼等救济渠道及措施，切实依法保障当事人合法权益。
三、关于行政问责
“有权必有责、用权受监督”的理念已经深深扎根于行政实践中。目前，我国行政问责的主要依据是《监察法》《公务员法》《行政机关公务员处分条例》等法律法规，最近党中央又印发了《中国共产党问责条例》等党内法规。但从国家层面看仍缺乏专门系统规范行政问责的法律法规。实践中问责标准不够明确、问责权限模糊、问责对象不够清晰、归责原则不够统一、责任追究存在弹性的问题不容忽视。近年来，很多管理人员因为没有履职尽责受到党纪政纪法纪处分，甚至被追究刑事责任。问责制度有效倒逼了行政人员依法履职，但与此同时，由于缺乏法律规定的系统明确预期，少数管理人员存在“不求有功、但求无过”的思想，在监管工作中首先考虑的是如何避免被追责，而不是监管实效。
我们建议，行政问责应当将问责与问事、问效相结合，将追责问责与明责担责相结合，研究落实中央提出的“尽职照单免责、失职照单问责”的归责原则，细化问责情形、统一问责标准、明确问责方式和问责程序，科学区分主要责任与次要责任、直接责任与间接责任、决策责任与执行责任、过程责任与结果责任的范畴和界限，既要做到依法严肃问责，又要研究建立“容错”机制，形成敢于担当、勇于担责的干事环境。
四、关于行政组织架构及运行机制的法治化
党的十九届三中全会作出的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》明确将交通运输综合行政执法改革作为推进综合执法改革的五个领域。目前，交通运输系统正按中央部署要求整合组建交通综合执法队伍、积极推进落实改革的任务要求。在推进改革的过程中，我们也深切感受到行政组织架构及其运行的法治化程度不高带来的困难和挑战，执法机构和人员编制性质尚不明确，执法力量配置不科学，行政执法正规化建设薄弱，执法保障不强、执法权威不足等等，这些问题与执法不规范、甚至乱执法与执法不作为问题交织在一起，使改革任务的推进落实增加了难度。同时，行政执法程序的建设需要进一步加强，尽管《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》对有关执法程序作出了规范，但全面来看，行政程序建设的法律制度覆盖面仍然不够，对于行政检查、行政征收、行政确认、行政裁决、行政备案等，缺乏明确的程序法律规则。这些困难和问题，客观上都对推进改革进程、确保改革实效造成了掣肘。
党的十八届四中全会明确要“完善行政组织和行政程序法律制度，推进机构、职能、权限、责任法定化”。我们建议，一是要加快制修订机构设置和编制管理的法律法规，完善国家和地方组织机构法体系。二是要加强对行政执法规范保障体系的研究，切实提高行政执法权威，确保严格规范公正文明执法。三是要加强行政程序的法制建设。处理好公平和效率的关系。既要严格规范行政程序、对行政权力进行有效控制，又要切实避免行政程序司法化的问题、保障行政职责顺利行使、提高行政效率；要处理好一般和特殊的关系。在明确一般行政程序的基础上，细化行政行为分类，科学区分不同行政行为的特点和要求，设定繁简不一的行政程序。
五、关于交通运输新业态监管
近年来，随着互联网等新技术的快速发展，网约车、共享单车、共享汽车、互联网物流等与交通运输相关的新业态呈井喷式发展。这些新业态以互联网技术为依托，呈现出跨地区、跨领域及多产业融合，发展扩张速度快，业务形态变化快、业务边界较为模糊等特点，新业态的崛起带来了庞大的新型消费群体，满足了公众多样化出行需求，培育了经济发展新动能，同时由于对新业态的自我认知、社会认知、治理认知不足，部分新业态在快速发展的同时也出现了甚至暴露出一定的安全风险和隐患。
新业态的发展给治理工作提出了新课题。面对新业态、新模式，政府是否需要监管？我们对新业态发展的态度是鼓励创新、维护社会公众利益、包容审慎监管。对于新业态的管理，一方面，涉及多个行业、多个部门，跨领域、跨行业监管成为常态，另一方面，强调对信息数据的规制，政府监管往往需要建立在依法掌握和监管涉及公共利益的平台数据的基础上。我们需要研究监管对象是什么？如何完善市场准入制度？如何实现对平台企业信息数据的有效监管？如何加强政府部门间的联合监管？如何依法保障用户和消费者的合法权益？这些都是需要认真思考和解决的问题。我们也期待行政法学界能够在行政法理论方面帮助推进政府治理创新。
六、关于“超限入刑”热议再说行刑衔接
前不久，江苏无锡市锡港路上跨桥发生了桥面侧翻事故，造成了3死2伤。经初步调查，事故发生与超限超载直接相关。这起事故引起了社会广泛关注，也再次引发了“超限入刑”的热议。此前，因非法超限运输破坏公路基础设施，严重危害人民群众生命财产安全，一些人大代表、专家学者也曾多次呼吁将“超限入刑”。
虽然对于“超限入刑”还存在争议，但“超限入刑”涉及的行政执法与刑事司法的衔接问题却值得深入研究。如：行政违法行为与刑事违法的分水岭是什么？什么样的行政违法行为需要纳入刑法的调整范围？行政违法和刑事司法在行为构成和处罚方面的规定如何做到相互协调、相互衔接，做到当罚则罚、当刑则刑？
我们认为，一是需要行政法学界和刑法界加强和关注“两法衔接”理论和实务研究。二是需要行政执法机关与司法机关完善案件移送标准和程序，建立相互配合、有效衔接的工作机制。
我们有幸生活在精彩纷呈的新时代！丰富的社会活动和管理实践为法学研究提供了深厚的土壤。行政法学理论源于行政法治实践，行政法治实践呼唤行政法学理论创新。我们期待在深化交通运输法治政府部门建设实践中，与法学家们进一步加强沟通交流、强化互动合作，共同推进法治政府建设和依法治国的进程！
