市场监管法治建设对行政法学的期待

任端平

（国家市场监督管理总局法规司副司长）

2019年10月19日，中国法学会行政法学研究会2019年年会在安徽省合肥市召开。上午10点，大会进入主题报告环节，由北京大学法学院姜明安教授和中共中央党校胡建淼教授主持。这一环节邀请了交通运输部法制司司长魏东、民政部基层政权建设和社会治理司一级巡视员李健、自然资源部法规司副司长迟恒伟、国家市场监督管理总局法规司副司长任端平、最高人民检察院第七检察厅厅长张相军就法治政府建设过程中的具体经验和存在问题作了报告。

本文是国家市场监督管理总局法规司副司长任端平年会报告“市场监管法治建设对行政法学的期待”的精华部分。

一、市场监管职责基本情况

2018年，党中央决定将工商总局、质检总局、食品药品监管总局的职责，发改委的价格监督检查与反垄断执法职责，商务部的经营者集中反垄断等职责整合，组建国家市场监管总局。

考虑到药品监管的特殊性，单独组建国家药品监管局，由国家市场监管总局管理。药品监管机构只设到省一级。国家药监局负责药品、医疗器械和化妆品研制环节的许可、检查和处罚。省级药品监督管理部门负责药品、医疗器械、化妆品生产环节的许可、检查和处罚,以及药品批发许可、零售连锁总部许可、互联网销售第三方平台备案及检查和处罚。市县两级市场监督管理部门负责药品零售、医疗器械经营的许可、检查、处罚以及化妆品经营和药品、医疗器械使用环节质量的检查和处罚。

重新组建国家知识产权局，由国家市场监督管理总局管理。国家知识产权局负责对商标专利执法工作的业务指导，国家市场监督管理总局负责组织指导商标专利执法工作。

可以看出，市场监管工作涉及的领域广阔复杂，主要包括市场主体准入、市场秩序监管、食品安全监管、产品质量安全监管、质量基础设施体系建设等职责，并与国家知识产权局、国家药品监管局依职责承担的知识产权保护、药品质量安全监管职责。

二、市场监管法治工作基本情况

目前，据初步统计，我国现行270余部法律中有130余部法律规定了市场监管部门职责，约占一半；750余部行政法规中有210余部行政法规规定了市场监管部门职责，约占三分之一；此外还有310余部部门规章规定了市场监管部门的职责。同时，市场监管部门主要负责执行的法律已多达20多部，行政法规已达到60多部。今年，除了已经出台的疫苗管理法、药品管理法等法律和行政法规之外，已经列入立法计划，或者在修订进程之中的还有专利法、公司法、反垄断法、产品质量法、计量法，以及企业名称登记管理条例、消费者权益保护法实施条例、个体工商户条例、食品安全法实施条例、医疗器械监管条例、化妆品卫生监督条例等十多部法律和行政法规。列入今年立法工作计划第一类规章项目37部，第二类规章项目60部。

三、市场监管法治建设对行政法学的期待

（一）改革与法治的有效衔接需要进一步强化

法律、行政法规修订中常常会涉及职责的设定、增加、减少或者调整，这与机构改革密切相关；同时，机构改革中涉及部门职责的事务需要于法有据。实践中一些领域出现了立法与机构改革、财政支持相互牵涉的问题，出现了立法决策权不完整的情况，出现了多个改革目标统筹不够、理解认识不一、修订时间程序不同步、贯彻实施不衔接等立法与改革衔接不畅的情况和问题，值得关注和研究。

（二）行政处罚主观过错制度的科学构建值得高度重视

近年来，市场监管立法中的主观过错不断引入行政法律责任的界定之中，回应了人民群众对执法办案公平性和正义性的期待。同时，也还有一些不区分主观过错，只要出现违法行为，就予以行政处罚的规定，在实践中遇到一些争议。

（三）处罚到人制度的需要深入研究

根据党中央国务院要求，对于食品药品严重违法行为要处罚到人。在具体立法中贯彻处罚到人的决策部署对于严控安全风险，保障让人民群众买得放心、用得放心、吃得放心具有非常重要的意义。但也出现了一些不区分具体过错，一律要求对负责人给予处罚的情形。结合行政处罚法的修改，迫切需要对于处罚到人的客观要件、主观要求、处罚程序、具体执行等问题，进行进一步深入研究。

（四）行政执法与刑事司法衔接的机制需要进一步完善

目前，我国实行行政立法与刑事立法并行的二元立法体制。在考察行为是否构成犯罪的时候，不但要看行为的客观表现与性质，还要看行为的“危害量”是否属于情节严重。这些行政刑法问题，从根源上看属于技术上对危害性的认识，客观上也与行政法上对上述问题危害性的判断、管理程序不完备有关，需要加强对相关鉴定评估制度的研究。

（五）科学立法的机制还需要进一步健全

一是如何加快形成包容改革创新的法律制度环境。实践中出现的一些问题，需要反思，为什么对同样的行为，有的国家是鼓励的行为，是合法的行为，我们的有些制度却认为是违法的行为，背后深层次的原因是什么？背后的逻辑是什么？二是如何有效降低不必要的制度性成本与合规性成本。可否研究形成一些机制、规则和方法，对一些重要制度进行事先的成本分析，通过比较分析的方法来审视一些制度措施的合规性成本是否科学。三是如何贯彻比例原则。比例原则既需要立法层面考量，也需要执法和司法层面深入考虑，能否建立一些机制和规则，进一步在立法、执法、司法中贯彻落实比例原则，不断满足人民群众对公平正义的需求。

以上只是本人不成熟的思考，请各位专家予以批评指导。