“穿透式”行政检察监督与促进社会治理

张相军

（最高人民检察院第七检察厅厅长）

2019年10月19日，中国法学会行政法学研究会2019年年会在安徽省合肥市召开。上午10点，大会进入主题报告环节，由北京大学法学院姜明安教授和中共中央党校胡建淼教授主持。这一环节邀请了交通运输部法制司司长魏东、民政部基层政权建设和社会治理司一级巡视员李健、自然资源部法规司副司长迟恒伟、国家市场监督管理总局法规司副司长任端平、最高人民检察院第七检察厅厅长张相军就法治政府建设过程中的具体经验和存在问题作了报告。

本文是最高人民检察院第七检察厅厅长张相军年会报告“‘穿透式’行政检察监督与促进社会治理”的精华部分。

我国检察制度是中国特色社会主义国家制度和法律制度的有机组成部分，在实现国家治理能力和治理体系现代化中发挥着独特的、不可替代的重要作用。最高人民检察院新一届党组适应新时代人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境的新要求，提出做优刑事检察、做强民事检察、做实行政检察、做好公益诉讼检察的“四大检察”全面、协调、充分发展新格局，成立专司行政检察职能的第七检察厅，为发挥行政检察监督作用，促进社会治理，提供了有力组织保障。穿透式行政检察监督正是立足我国行政检察“一手托两家”作用，立足行政检察以行政诉讼监督为核心职能的前提下，着眼于如何在加强和创新社会治理中更好发挥法治保障作用而提出的。

穿透，就是不局限于事物的表面现象，对内部的、原始的、深层次的问题进行逐层的剖析。“穿透式监督”借鉴于互联网金融领域的穿透式监管理论，是对我国行政检察监督职能配置的反思，是对行政诉讼监督实践中面临“倒三角“”程序空转”挑战的回应，是对上海等地方检察机关行政检察监督探索的经验提炼。穿透式监督至少有两层含义：一是从监督法院行政审判活动穿透至监督行政机关作出的行政行为。二是从个案监督穿透至类案监督。易言之，就是通过直接监督人民法院的审判和执行活动，间接地对行政机关依法行政起到督促作用，使“间接”也能发挥出“直接”的效果。“穿透”，是坚持以问题为中心，针对的是实践中突出的“遮蔽”。因为存在三大遮蔽，所以才要穿透。第一，程序给实体披上“合法的外衣”。第二，“案结事未了”。第三，个案解决遮蔽类案漏洞。穿透式监督的理论基础主要是检察机关法律监督的宪法定位，其次是实质法治理念。

穿透式行政检察监督具有独特的价值。一是发挥“一手托两家”作用，促进依法行政。穿透式监督透过监督诉讼活动对行政行为进行监督，正是切合 “一手托两家”的履职根本，一方面监督人民法院公正司法，另一方面促进行政机关依法行政。二是着眼于实质性化解行政争议，促进解决程序空转问题。行政诉讼案件程序空转是人民群众反映强烈的烦心事、操心事、揪心事，也是当前社会治理的难点和重点。穿透式监督对那些虽然法院裁判正确但行政违法行为依旧存在的程序空转案件进行了有效回应。三是发挥检察监督能动性，提升社会治理能力。行政检察监督是专门监督、一体监督，也是双重监督，具有主动性、规范性、权威性等优势。穿透式监督从个案探清行政违法普遍性、根本性问题，提出改进工作、完善社会治理检察建议，有助于解决依法行政和社会治理层面的共性问题。

实现穿透式监督的功能，一是要以合法性审查为基础，做到精准监督。要以精准化监督为导向，强化精细化审查，加强调查核实。检察机关对行政机关、行政行为存在的问题要有所作为，审查范围不局限于当事人申请监督，应加大对行政行为作出合法性、合理性的调查核实，同时拓宽依职权监督范围。二是要以完善治理为目标，强化跟踪监督。穿透式监督的有效性不仅取决于抗诉书和检察建议的有理有据，更取决于跟踪监督情况。要立足办案，坚持在办案中监督，在监督中办案。坚持个案监督与类案监督相结合，个案办理与专项治理相结合，发挥类案检察建议和专项监督活动在集中解决一类问题，促进一个行业或领域突出问题治理中的作用。发挥行政诉讼监督年度报告制度在社会治理中的积极作用，当好党委法治参谋。三是要以行政诉讼监督为基点，恪守有限监督。穿透式监督不同于一般监督，并未超出行政诉讼监督的范围，坚持谦抑性，仍然是有限监督。要用有限监督维护司法公正，提升依法行政能力水平，实现双赢多赢共赢，促进国家治理能力和治理体系现代化。