当前我国行政组织法研究的现状与展望

李昕

（首都师范大学政法学院教授）

2019年10月19日，中国法学会行政法学研究会2019年年会在安徽省合肥市召开。上午10点，大会进行主题报告环节，由北京大学法学院姜明安教授和中共中央党校胡建淼教授共同主持。中国社会科学院法学所李洪雷研究员、首都师范大学政法学院李昕教授、华东政法大学法律学院章志远教授、清华大学法学院何海波教授、南开大学法学院宋华琳教授分别对行政法基本原理研究、行政组织法研究、行政行为法研究、行政诉讼法研究、行政法学分论研究等领域的研究现状和未来展望作了主题报告。交通运输部法制司司长魏东、民政部政策法规司副司长李健、自然资源部法规司副司长迟恒伟、国家市场监督管理总局法规司副司长任端平、最高人民检察院第七检察厅厅长张相军就法治政府建设过程中的具体经验和存在问题作了报告。

本文是李昕教授年会报告“当前我国行政组织法研究的现状与展望”的精华部分。

组织法研究的核心任务在于回应我国行政体制改革的现实需求，围绕着转变政府职能这一个核心问题，以三大关系（党政关系、政府、市场与社会的关系、央地关系）的定位为基础，涉及行政机关、事业单位、社会组织、国有企业四大法律地位、组织功能不同的组织体。这一时期的研究既有对既往研究的反思，又有对未来发展空间的展望；既有宏观的学理研究，又有立足于现实的对策性分析。2018年的机构改革为行政组织法的研究带来了强烈的问题意识，回应本轮机构改革的法治和立法需求成为一种学术自觉。党政合署在组织层面的具体运作，对行政主体理论及其所支撑的行政救济制度的冲击，成为2018年、2019年行政组织法研究关注的重要议题。在机构设置与职能配置方面，目前的研究侧重于将组织法定原则具体运用到微观的机构设置和职能配置，体现出一般行政法原则在部门行政法领域的运用。此外，央地关系的调整和改革以及区域合作也是本阶段组织法研究的重要议题。自2011年事业单位改革的总体框架制度出台后，行政法学界从组织法的角度对事业单位改革的研究主要集中于反思传统事业单位管理机制的弊端，以及对特定事业单位治理模式的研究，呈现出在反思基础上，以特定事业单位改革为引导，侧重于部门行政法研究的特点。行业协会与国有企业改革属于被行政组织法研究忽视的研究领域。2015年有关行业协会和国有企业改革的顶层设计出台后，鲜有从组织法的角度对行业协会、国有企业的特殊法律地位、内部治理结构进行回应的学术研究。

当前，我国机构改革正处在承前启后、继往开来的过渡期，行政组织法的研究范围、方法、价值与功能等基础性问题，一直是行政法学争论的焦点之一。首先，多元化的分析视角在丰富行政组织法的研究内容的同时，也使得行政组织法研究领域具有了模糊性，行政组织法的研究对象是否应当限定为传统基于职权和授权行使公权力的组织？行政组织法的研究应当如何回应政府履行公共服务的法定职能？这些问题成为组织法必须回应的问题。其次，在通过组织手段满足不断变化的社会需求的过程中，唯一不变的永恒的主题是改革。这种不断的变动与调试使得行政组织体制一直处于变革与重组的阶段。如何协调改革的变动性与法律的安定性？如何定位组织变革中法律的作用、确定法律的边界？如何确定改革中政策与法律之间的关系，进而确定法律在变革的社会现实中恒定的价值，这是建构行政组织法律制度必须回答的前提问题。第三，如何处理组织制度的共性与中国特色的关系，这是在组织法律制度的借鉴与比较研究中必须面对的问题。

行政组织法研究的价值在于通过回应政府职能的定位，在行政体制改革的组织调试过程中探索法的价值与功能，通过法律原则约束行政的权变，借助法律技术实现设立特定组织体的目的，进而将其制度化。十六大以来，政府职能的调整对行政组织法的研究内容与研究视角带来极大的冲击，建立于以自由为核心的不得侵权的政府义务与公法规则，不足以承载保障和规范政府提供“公共服务”的需要，在以公权力规制为核心的规则之外，需要逐步引入以政府职能为核心的责任履行规则。面对“转变政府职能”的改革实践，组织法首先需要在事业单位分类改革的基础上回应“基本公共服务”的保障，体现组织法研究对民生保障的关怀。同时，需要回应行业协会与国有企业分类治理体制与相关法律制度的需求。从组织与任务的关系而言，组织是达成任务的手段，这决定了组织法研究的两大特点，其一，组织目的决定组织的法律地位与组织形态；其二，“功能最适宜的机关结构”是组织建构的基本原则。前者明确了组织目的与组织的法律制度之间的关系；后者决定了有效、最佳是考量组织法律制度是否具有正当合理性的标准。对于始终处在变革中的组织体制，法律的作用在于以法律的可预期性、安定性减缓改革所带来的动荡性；通过立法的民主程序，为改革提供民主正当性保障和依据；通过法律制度的约束降低政策的随意性，因而，探寻组织变革中的法律问题，进而给予回应是法学研究的责任。