摘 要：在全面建设数字法治政府背景下，行政机关运用互联网、大数据和人工智能等新兴信息技术开展行政执法，开辟了在线行政执法新模式。在线行政执法的制度逻辑、运行机制和实践样态有别于线下行政执法，其要求行政机关转变传统观念，积极应用信息技术，创新行政执法方式，实现行政执法的技术化转型。当前，在线行政执法呈现自上而下的“政策推动式”制度建构和自下而上的“领域先行式”“地方先行式”制度落实的建设路径，形成了具有典型性、示范性的实践经验。在线行政执法制度构建应当符合实体性要求和程序性要求。实体性要求包括“互联网+执法”的系统设计能够实现“科学配置执法资源”“促进行政执法协同”“监督执法权力行使”“优化行政执法程序”“提升执法专业水平”的功能目标。程序性要求包括在线行政执法要遵循技术性正当程序和等价性保护，确保行政相对人的合法权益不因互联网技术的应用而受到不当减损。

关键词：数字法治政府；行政执法；行政执法体制改革；正当程序

全面建设数字法治政府，是新时代党和国家对法治政府建设提出的新要求。伴随着信息技术的快速发展与广泛应用，行政执法改革进入了数字化时代。行政机关运用信息技术改革行政执法的制度逻辑、运行机制和实践样态，形成了融合信息技术与行政执法的在线行政执法，开辟了有别于传统线下行政执法的行政执法新模式。在线行政执法是对行政执法予以技术“赋能”的产物，是行政执法的数字化、网络化与智能化，构成了行政执法体制改革的重要方面。“互联网有助于推动执法体制改革。”实践中，行政机关广泛应用的非现场执法、行政执法自动监测、行政执法结果公示、行政执法全过程记录、行政执法监督、社会信用体系等制度建设都依赖信息技术的有效运用，要求行政机关转变传统思路，创新行政执法模式，实现行政执法的技术化转型。随着互联网、大数据、人工智能等新兴技术的普及，行政处罚、行政许可、行政强制等行为加速向线上迁移，形成了技术化的新型行政方式。在功能与效果上，在线行政执法有助于促进行政执法的规范化、智能化与透明化建设，整合执法数据，提升执法水准，保障政令畅通、执法统一，助力执法机关组织机构和办事流程优化重组，构建集约、高效、透明的行政执法制度体系。当前，党中央、国务院以发布政策文本的方式对在线行政执法的制度构建目标与方向提出了要求，应急管理部、公安部、文化和旅游部等国家部委和各地方人民政府也相继对在线行政执法展开了探索，形成了丰富的文本材料与实践经验。本报告以在线行政执法的制度文本和实践探索为研究素材，梳理在线行政执法的制度建设模式与基本形态，提炼在线行政执法的实体性要求与程序性要求，为今后在线行政执法的制度建设提供参考。

一、在线行政执法的制度阐释和实践现状

在线行政执法是数字法治政府建设的重要内容。数字政府的建设目标就是将政府这一巨型科层制组织变革为适应现代信息社会的网络化服务型政府。在制度建设方面，党中央、国务院多次发文要求深入推进“互联网+监管执法”，加强信息化技术、装备的配置和应用，推进非现场执法，建设行政执法综合管理监督信息系统，建立行政执法数据库。法律、行政法规也对行政执法的信息化建设提出了明确规定，为在线行政执法提供了规范依据。在实践探索方面，公安部、文化和旅游部、应急管理部、市场监督管理部门等部门积极推进在线行政执法制度建设，建立了体系内的“互联网+执法”系统，为在线行政执法制度建设提供了实践范例。

（一）在线行政执法的制度阐释

1.党中央、国务院有关在线行政执法的政策文本

我国的在线行政执法制度主要体现在党中央、国务院出台的一系列“法治规划”“指导意见”等政策文本中，随后由各部委、地方先行先试、积极探索，呈现自上而下的“政策推动式”制度建构和自下而上的“领域先行式”“地方先行式”制度落实的两重“面孔”。正如习近平总书记所指出的：“我们要在短短几十年时间内在十三亿多人口的大国实现社会主义现代化，就必须自上而下、自下而上双向互动地推进法治化。”通过制定实施法治规划的方式，来对法治建设进行系统性谋划、整体性推进，已经成为中国特色社会主义法治道路的重要经验。当前，党中央、国务院出台的一系列文件明确了信息技术在法治政府建设中的重要地位，指出各领域均应当加强互联网、大数据、人工智能等技术和监管执法制度体系的有效结合。因此，梳理研究党中央、国务院出台的有关“在线行政执法”的政策文本，可以为在线行政执法制度的建立和完善提供基本的方向指引。

早在2006年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《2006—2020年国家信息化发展战略》就已经指出，我国信息化发展的战略重点包括“提高行政效率、规范监管行为”，“促进部门间业务协同，提高监管能力”。可见，提高行政效率、规范监管行为、提高监管能力是信息化建设的主要目标，也是在线行政执法应当具备的基本功能。中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》（以下简称《法治政府纲要》）进一步指出：“深入推进‘互联网+’监管执法。加强国家‘互联网+监管’系统建设，2022年年底前实现各方面监管平台数据的联通汇聚。积极推进智慧执法，加强信息化技术、装备的配置和应用。推行行政执法App掌上执法。探索推行以远程监管、移动监管、预警防控为特征的非现场监管，解决人少事多的难题。加快建设全国行政执法综合管理监督信息系统，将执法基础数据、执法程序流转、执法信息公开等汇聚一体，建立全国行政执法数据库。”2022年国务院发布的《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》指出：“大力推行‘互联网+监管’，构建全国一体化在线监管平台，推动监管数据和行政执法信息归集共享和有效利用，强化监管数据治理，推动跨地区、跨部门、跨层级协同监管，提升数字贸易跨境监管能力。以新型监管技术提升监管智能化水平。充分运用非现场、物联感知、掌上移动、穿透式等新型监管手段，弥补监管短板，提升监管效能。”“以信息化平台固化行政权力事项运行流程，推动行政审批、行政执法、公共资源交易等全流程数字化运行、管理和监督，促进行政权力规范透明运行。”党中央、国务院有关在线行政执法的政策文本见表1。

表1 党中央、国务院有关在线行政执法的政策文本

梳理上述政策文件中提出的各项要求，在线行政执法制度建设的模式和形态可以从以下几个方面理解。第一，在线行政执法是“互联网+监管”的组成部分。监管是指行政机关对某一领域、行业行使行政管理职权的总称，包括行政检查、行政许可、行政处罚、行政指导等一系列管理行为，而行政执法则是监管概念之下的某几类具体行为。在学理上，行政执法主要包括行政检查和行政处罚。在实践中，行政执法的范围较为广泛，包括行政检查、行政处罚、行政许可等一系列行政机关行使行政权的行为。需要特别指出的是，当前部分地方提出的“管罚分离”实际上指的是行政执法内部的检查权与处罚权相分离，而非监管与执法相分离，行政执法应当是监管范围内的下位概念。因此，在线行政执法建设属于国家“互联网+监管”建设的范畴，应当以党中央、国务院的有关文件为基本遵循。第二，国家“互联网+监管”系统建设。在智能化时代，数字政府治理的数据资源唯有实现真正意义上的互联互通才能发挥效用。国家“互联网+监管”系统建设旨在解决实践中监管平台“条条”管辖与各地方政府政务平台“块块”管辖下的“条块分割”“数据孤岛”问题，实现各方面监管平台数据的联通汇聚。第三，信息化技术应用和执法装备保障。一方面，在线行政执法是信息化技术与行政执法的有机结合。执法部门需要持续关注信息技术的发展与变化，在具体执法环节中尝试运用新兴信息化技术，在法治轨道上探索“技术与执法”之间的结合点，实现行政执法的“数治”与“法治”。另一方面，在线行政执法需要信息化的执法装备保障。在线行政执法需要相应的信息技术载体才能实施，执法部门应当为执法人员配置信息化执法终端、掌上执法App等装备。第四，监管平台执法端建设。监管平台执法端建设是在线行政执法得以实现的必要条件。一般而言，监管平台执法端应当包括信息共享共用、监管对象分类管理、执法检查内容、违法风险预警、典型案例推送等功能。第五，探索非现场执法。非现场执法是近年来广泛兴起的执法模式。一般而言，非现场执法包括运用监控技术设备调查取证阶段、通过在线平台实施处罚两个环节。当前，非现场执法主要运用于查处道路交通违法行为和环境污染领域，在其他行政执法领域如何运用非现场执法还需要进一步探索。第六，建设全国行政执法综合管理监督信息系统和全国行政执法数据库。在线行政执法可以实现行政执法全过程留痕，所有信息均要上传上报，形成完整的执法信息链，便于监督行政权力依法行使。

此外，“互联网+执法”与大数据之间存在紧密关联。大数据是指以容量大、类型多、存取速度快、应用价值高为主要特征的数据集合。《国务院办公厅关于运用大数据加强对市场主体服务和监管的若干意见》指出：“应充分运用大数据，建立科学合理的仿真模型，对监管对象、市场和社会反应进行预测，并就可能出现的风险提出处置预案。”事中监管与非现场检查的开展包括“双随机、一公开”检查，都与“互联网+监管”平台建设相挂钩，并以大数据预测为主要活动方式。因此，在线行政执法信息系统的建设需要重视大数据相关技术的开发和运用，充分发挥“互联网+执法”的制度效能。

2.法律、行政法规中有关在线行政执法制度的规定

在非现场执法的问题上，《行政处罚法》第41条规定：“行政机关依照法律、行政法规规定利用电子技术监控设备收集、固定违法事实的，应当经过法制和技术审核，确保电子技术监控设备符合标准、设置合理、标志明显，设置地点应当向社会公布。电子技术监控设备记录违法事实应当真实、清晰、完整、准确。行政机关应当审核记录内容是否符合要求；未经审核或者经审核不符合要求的，不得作为行政处罚的证据。行政机关应当及时告知当事人违法事实，并采取信息化手段或者其他措施，为当事人查询、陈述和申辩提供便利。不得限制或者变相限制当事人享有的陈述权、申辩权。”该条对我国实践中普遍应用的非现场执法进行了明确规定，旨在解决非现场执法中存在的监控设备设置不合理、证据不充分、程序保障缺位等实施乱象，在“法制和技术审核”“监控设备设置”“取证标准”“处罚程序”等方面提出了要求。在大数据技术的应用方面，《数据安全法》第14条第1款规定：“国家实施大数据战略，推进数据基础设施建设，鼓励和支持数据在各行业、各领域的创新应用。”因此，行政机关运用大数据技术开展在线行政执法具有法律依据。

相较于法律层面对特定行政行为的单独规定，我国“互联网+监管”的主要依据是2019年出台的《优化营商环境条例》（以下简称《条例》）。《条例》第56条规定：“政府及其有关部门应当充分运用互联网、大数据等技术手段，依托国家统一建立的在线监管系统，加强监管信息归集共享和关联整合，推行以远程监管、移动监管、预警防控为特征的非现场监管，提升监管的精准化、智能化水平。”该条为行政机关开展在线行政执法提供了直接规范依据。行政机关应当依据《条例》规定，充分运用互联网、大数据等技术手段，建立统一的在线监管系统，加强部门协作和信息共享，推动对线上、线下的非现场执法，实施大数据预测性执法。

（二）在线行政执法的实践现状

应急管理部、公安部、文化和旅游部等国家部委在全国各地方开展了在线行政执法制度建设试点，发布了一系列有关在线行政执法的制度文本，打造了系统内或地方性的在线行政执法信息系统。本报告将就实践中具有典型性、示范性的在线行政执法制度建设现状展开分析，梳理在线行政执法制度建设的基本逻辑、典型形态和主要内容。

1.应急管理部“互联网+执法”系统

2021年5月，应急管理部在江西南昌、四川成都、贵州贵阳、陕西铜川、宁夏银川五个地市组织开展了“互联网+执法”系统工贸专项执法试点工作，线上执法办案率达100%。“互联网+执法”系统按照“一云一端一系统”的总体布局，打造全国统一的执法门户和移动端App，围绕“检查谁”“谁检查”“查什么”“怎么查”“查出来怎么办”的运行逻辑推动实施网上执法、视频巡查、电子文书、智能辅助等新工作模式。在业务范围上，“互联网+执法”系统的业务应用包括执法检查、执法管理、执法专题和执法数据分析，实现了行政执法事前预测、事中实施和事后评估的全流程数字化。在实施形态上，“互联网+执法”系统采用集中部署、省市县分级应用的模式，系统部署在应急管理部云计算平台或省政务云平台，业务数据储存在电子政务外网中，系统功能组件支持分布式部署和插拔式集成，以满足各地执法个性化需要。但是，应急管理部打造的在线行政执法信息系统存在诸多实践困境。例如，“互联网+执法”系统在应用过程中存在数据录入不完整、数据录入不规范、文书不合格等问题，容易形成无效数据，影响后续的执法数据分析等现实问题。上述问题影响到行政执法事前预测的准确性、行政执法实施的正确性和执法评估的科学性，难以实现在线行政执法的预期效果，反而会误导行政执法实践。

在具体的系统设计上，应急管理部的“互联网+执法”系统主要包含六个内容模块。第一，智能匹配引导模块。该模块包括检查清单自动匹配、执法场景式指引、执法文书自动生成。第二，执法过程模块。该模块的功能在于实现现场执法检查、复查，包括执法任务接收、执法方案执行、现场检查记录、文书打印下发。第三，执法教育模块。该模块具有知识案例推送、订阅功能，包括执法手册查询、知识库查询、类案智能推送和知识订阅学习等。第四，行政执法实施模块。该模块针对直接影响公民、法人或其他组织权益的负担性行政行为，主要是指行政处罚与行政强制，包括案件登记、立案调查取证、行政决定与处罚执行、结案归档。第五，智能辅助模块。该模块主要是功能性模块，为在线行政执法提供信息技术支持，包括指纹识别登录、语音识别智能填写、OCR智能识别。第六，外部衔接模块。该模块主要用于衔接其他信息系统，用于解决在线行政执法中的执法衔接、移送问题，包括案件移送申请、案件移送、移送记录登记。总的来说，应急管理部建立的“互联网+执法”系统致力于形成全国统一的行政执法信息化管理系统，保证执法全程留痕，执法信息可追溯可监管，对执法人员、执法对象和执法清单等进行统一管理。总体而言，应急管理部的“互联网+执法”系统为其他领域的在线行政执法信息系统建设提供了具有参考价值的实践经验和功能设计方案。

2.公安部执法信息化建设

公安部是我国较早开展执法信息化建设的国家部委，实施了“金盾工程”“天网工程”“雪亮工程”等多项国家级重大信息化建设工程。公安信息化是现代公安行政执法工作的必要条件。在《公安部关于进一步规范和加强公安机关执法信息化建设的指导意见》中，公安机关执法信息化建设的主要内容包括执法办案信息化建设、执法监督信息化建设、执法培训信息化建设和执法信息管理建设，贯穿立案、侦查、处理、执行、监督、考评、文书制作、考试培训等大部分执法相关环节，以全面提高公安机关的执法能力。此后，公安部先后制定了《公安部关于大力推进基础信息化建设的意见》《公安机关信息共享规定》《建设完善警务信息综合应用平台指导意见》等一系列文件，指导各地公安机关大力推进公安机关信息化建设。公安部执法信息化建设相关规范文本见表2。

表2 公安部执法信息化建设相关规范文本

在具体的在线行政执法制度建设和信息系统设计上，公安执法信息化建设的业务领域和信息系统模块都极为复杂。无论是在线行政执法制度建设还是在线行政执法信息系统建设，公安部都形成了国内领先的成果。实际上，国内其他领域的在线行政执法大多参考了公安部的实践经验，对公安部的在线行政执法信息系统进行模块精简和业务匹配。在业务领域上，包括交通、治安、禁毒、出入境、刑侦、经侦以及国保等各类业务。在内容模块上，可以概括为综合信息系统、视频信息系统、人口信息平台、社会信息采集平台、重大事件预警分析系统、警务综合信息平台、警用GIS平台、大情报综合应用平台、部门间信息共享平台、移动警务终端、智能作战指挥平台、智能模拟演练平台、特警特训模拟系统等多个模块。总体而言，公安部的执法信息化建设中绝大多数内容模块与公安工作紧密相连，业务广泛，投资巨大，其他领域所需要的在线行政执法信息系统不可能也没必要以公安部的执法信息化建设为蓝本。但是，公安执法信息化建设中所包含的移动警务终端、部门间信息共享平台、综合信息系统等模块可以为其他领域在线行政执法提供有价值的设计经验。

3.文化和旅游部执法信息化建设

文化和旅游部的主管领域除了传统的线下文旅外，还包括依托互联网的线上文旅，具有开展在线行政执法的客观需求。当前，文化和旅游部对“互联网+执法”展开了积极的探索，主要表现为“传统行政执法的信息化”和“对新兴信息业务的执法”两个方面。传统行政执法的信息化指的是执法部门充分利用信息技术进行执法工作。例如，《文化和旅游部 国家文物局关于加强地方文物行政执法工作的通知》中要求积极探索和推进“互联网+执法”，通过全国文化市场技术监管和服务平台应用，促进办案流程和执法工作网上运行管理，加强综合执法智能监控和大数据监控，运用移动执法、自动监控、卫星遥感、无人机等科技手段，实时监控、实时留痕，提升监控预警能力和科学办案水平。而对新兴信息业务的执法指的是对互联网文化等业务领域开展的在线执法。例如，在《网络文化市场执法工作指引（征求意见稿）》（以下简称《工作指引》）中，文化和旅游部对网络文化市场的在线行政执法进行了具体规定，具体包括以下五个方面。其一，基础保障。《工作指引》主要明确了在线行政执法所必需的“人”“财”“物”保障。执法部门开展在线行政执法可以申请设立网络文化市场执法机构，配备具有相应法律、计算机、信息网络等领域必备知识的专职执法人员，配备必要的软硬件设备和工具，保障执法所必需的经费。其二，网络巡查。网络巡查是指执法人员通过搜索引擎、网络爬虫等技术手段或者在线浏览、实际使用、调取录像、实时监控等方式进行日常检查的活动，主要包括制订计划、搜索信息、核查信息、登记造册等内容。其三，远程取证。远程取证是指执法人员通过信息网络实施收集、调取和固定视听资料或者电子数据的活动，主要包括取证时间、取证对象、审批备案信息、涉嫌违法违规内容、制作《远程勘验笔录》等要素。其四，电子数据管理。本部分主要包括电子数据管理的原则和方法，包括及时性、完整性、环境安全性、过程合法性、结论可重现性等原则，以及有效保存、确证、封存电子数据的技术方法。其五，执法协作。本部分主要规定了跨区域执法协作、执法证据互认以及违法样本上报与分析等方面。

表3 文化和旅游部执法信息化建设相关规范文本

4.市场监管领域的“智慧监管”

在市场监管领域，2017年国务院印发的《“十三五”市场监管规划》明确提出要充分发挥新科技在市场监管中的作用，推动“互联网+监管”。2021年国务院印发的《“十四五”市场监管现代化规划》对“互联网+监管”提出了更细致的要求，包括充分运用互联网、云计算、大数据、人工智能等现代技术手段，加快提升市场监管效能，完善国家网络交易监管平台功能，提升平台监测、分析预警、线上执法、信息公示、技术支撑等一体化监管能力，推进线上综合监管，实现监管信息共享，执法信息“应归尽归”等具体内容。国家市场监督管理总局印发的《“十四五”市场监管科技发展规划》提出要创新监管手段、丰富监管工具箱，推动云计算、大数据、物联网、人工智能、区块链等前沿技术与市场监管业务加速融合，大力推进信用监管和智慧监管，加快提升适应超大规模复杂市场的监管效能。例如，2021年，国家市场监督管理总局建设了网络交易监测信息分发系统及“智慧网监”App，通过信息化手段发现违法线索，完成线索分发转办督办，打破传统监管层级，推动网络交易跨区域执法协作。

本报告以浙江省探索推出的“浙江市场监管执法在线”平台为例，具体说明市场监管领域在线行政执法所需具备的功能。“浙江市场监管执法在线”可以实现基层一线市场监管执法人员实时连线，统一部署全省市场监管执法工作，统一行动，统一指挥，具体包括以下几个方面。其一，案件统一管理。在线执法系统可以实现全省案件统一管理，完善案件办理、统计、分析、交办、移送各项功能应用，实现“案件统一管理、处罚严格规范、办案全程记录、案件智能统计和数据实时归集”。其二，执法实时指挥。执法实时指挥主要依托信息化的执法装备配置和政府内部执法指挥系统建设，可以实现重大执法行动的统一部署。其三，远程会商研判。在线行政执法系统可以实现大案要案的跨区域、多层级的远程实时会场和在线研判。其四，简案掌上执法。浙江省试点一般程序违法案件的现场掌上快速执法，实现区块链固证、文书自动生成、罚款在线缴纳等功能。其五，全程网络办案。依托市场监管互联网执法办案平台，实现网络违法主体快速固定、在线固定证据、案件全程网办。其六，执法在线指导。运用人工智能和大数据技术，在线执法系统可以搭载在线指导模块，实现执法业务的智能化信息推送和在线咨询。其七，执法在线监督。相关执法数据实时推送省大数据进行备案、接受检查，确保严格规范公正文明执法。

二、在线行政执法的实体性要求

信息技术的快速发展为在线行政执法的实现提供了客观条件，但仍然需要行政机关建立契合在线行政执法的制度机制，确保信息技术的功能能够充分发挥，实现在线行政执法理应具备的预期效果。随着信息社会的发展，互联网、大数据、人工智能等为“科技+执法”提供了实现路径，系统梳理、建构相关制度，是中国发展阶段、信息社会、行政国家等多重元素的共同诉求。在线行政执法的实体性要求在于“互联网+执法”的系统设计是否能实现信息技术与行政执法的有效结合，即实现“科学配置执法资源”“促进行政执法协同”“监督执法权力行使”“优化行政执法程序”“提升执法专业水平”的功能目标。

（一）科学配置执法资源

当前，我国相当一部分行政执法还处于“高成本、低产出”阶段，存在“一人得病，全家吃药”“胡子眉毛一把抓”的弊端，不能实现精准执法，较少考虑执法成本，执法管理水平亟待提高。行政执法不是漫无目的的“随机执法”，更不是权责无限的“全面执法”。通过现代信息技术的有效运用，在线行政执法可以实现执法资源配置的科学化、执法事项的精准化和成本效益的合理化。

第一，编制执法事项清单。在线行政执法信息系统应当嵌入相应领域的执法事项目录清单并实现动态调整，做到“清单之外无检查”“清单之外无处罚”，促进执法资源依法、科学、高效配置。一方面，执法事项目录清单有助于执法事项全覆盖。构建在线行政执法的制度体系时，行政主管部门应当梳理系统内执法事项目录清单，统一执法事项的名称、代码和流程，实现在线行政执法事项全覆盖。另一方面，执法事项目录清单有助于执法事项数据收集全覆盖。各级行政执法部门应当将目录清单内的行政执法相关信息录入在线行政执法系统，实现执法事项数据收集的全覆盖。在执法过程中，执法人员可以依据执法事项目录清单快速匹配行政执法事项，开展“双随机、一公开”检查，保证执法的准确、高效实施；在执法结束后，执法人员应当以执法事项目录清单中的行政检查、处罚事项为指引，及时上传相关执法信息，保证信息上传真实且无遗漏，避免出现“数据空白”“数据错误”等疏误。

第二，预测性执法节约执法成本。预测性执法主要通过建立在线行政执法信息系统，记录行政检查、处罚对象的历史状态和当前状态，排查复杂疑难行政执法问题的关联性线索，运用统计方法分析区域内行政违法的风险水平，对可能存在较高违法风险的区域配置较多执法资源，组织针对性的执法工作。一方面，在线行政执法可以运用大数据分析研判执法计划。行政主体在实行检查时，可以借助数据分析预测特定领域的动态发展变化，以此作出研判并采取行动。通过制订年度执法计划，制定检查方案，按照执法计划和检查方案开展行政检查。当前，行政违法行为可能借助信息技术在网络空间实施或借助网络空间实施，科学运用信息技术可以有效预测区域内行政违法行为的发展趋势，初步掌握违法线索。另一方面，在线行政执法可以用于收集执法情报。在线行政执法系统应当接入投诉举报数据库，将发现的问题线索推送给执法人员研判，为精准执法提供线索。准确的执法线索是解决基层行政执法力量不足的必然选择，可以有效促进执法力量合理分配。

（二）促进行政执法协同

在线行政执法可以促进部门执法协同，提高行政执法效率，构建跨区域、跨部门协同执法机制。一方面，部门协同执法可以发挥行政机关的合力。我国曾长期存在执法主体太多、行政执法协助难、行政管理碎片化的现实困境，而打破执法部门信息孤岛现象的重要措施之一，就是借助信息化，实现行政执法的平台化、体系化。在政府治理的实践中通过数据融合化、业务协同化、线上一体化的数字化转型提升治理能力。另一方面，部门协同执法以节约成本、提高效率。当前，我国大部分国家部委都建立了所属领域的“条条”执法信息系统，但是各个系统之间尚未实现信息的互联互通，导致协同执法成本较高，效率较低。在搭建在线行政执法信息平台时，行政机关应当尽力实现执法信息系统在必要信息上的互联互通，实现部门执法协同与高效执法。

（三）监督执法权力行使

监督执法权力行使是在线行政执法的基本功能。政府借助移动客户端可以对执法人员的执法行为和执法过程进行实时监督。政府建立统一的在线执法信息平台可以将执法程序流程化、信息化，并可以通过不同阶段行政程序的信息提示等设置，提升执法效果，减少直至消除程序违法现象。在线行政执法的监督功能模块主要包括“行政执法公示”和“行政执法全过程记录”两个方面。

第一，行政执法公示。在线行政执法应当具备行政执法公示公开的基本功能。社会公众可以通过行政执法监督平台浏览匿名化的行政检查、行政处罚等行政执法信息，实现行政执法的线上“众督”模式。执法部门可以通过在线行政执法监督平台依法向公众及时传递匿名化的行政执法公示信息，实现执法部门与社会公众的互动交流，提升行政执法的透明度和公信力。

第二，行政执法全过程记录。在线行政执法应当具备行政执法全过程记录功能。行政执法部门应当及时上传有关行政检查、行政处罚等行政执法各项信息，由国务院主管部门汇总整合，打造在线行政执法监督平台。数字技术精准高效地解决了不少棘手问题，将执法从传统的“低能见度”转向“高能见度”，处于领导、公众视野监督之下，加强了执法规范与监督。在线行政执法监督平台可以实现行政执法的全过程留痕，行政执法的环节都要上传上报，形成可追溯的执法信息链，权力行使时刻处于线上监督中，有效避免一线执法中常见的“不作为”“乱作为”“打招呼”等违法情形。

（四）优化行政执法程序

第一，推动非现场执法。行政机关在执法工作中面临执法人员少、执法任务重、线索发现难、执法成本高等现实困境。一般而言，网格化执法是指将管辖区域划分成面积均等的网络，并在网格中配备相应的执法人员。然而，网格化执法成本较高，可能导致财政不堪重负。《法治政府纲要》指出：“探索推行以远程监管、移动监管、预警防控为特征的非现场监管，解决人少事多的难题。”非现场执法（又称“非接触性执法”）是指行政机关运用现代信息技术，通过监控、摄像等技术手段，在执法人员不直接接触行政相对人的情况下，收集相对人的违法证据，进而对其作出行政处罚的执法方式。我国非现场执法肇始于道路交通领域，随后在海事、航政、水上交通、城市管理、互联网监管、市场监管等领域广泛推行。2018年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深化交通运输综合行政执法改革的指导意见》明确要求大力推进非现场执法。当前，非现场执法在城市管理、道路交通等领域已经广泛应用。在其他行政执法领域，如何推动现场执法向非现场执法转化，还需要进一步探索。

第二，推进行政执法智能化。智能互联网时代的法律变革，要求执法方式进行相应的转型升级。借助大数据、人工智能技术，可以在在线行政执法系统建设中试点“人机协同”的执法模式。一方面，探索简单案件的全自动行政执法。对于羁束性的、法律依据的构成要件中不存在不确定法律概念，法律后果也不存在裁量空间的行政决定，可以实现自动化的线性处理，由信息系统自动完成线上取证、形成拟处罚决定、处罚文书生成。另一方面，行政执法智能化不意味着自动化执法完全脱离了“人”的因素。在行政行为的作出上仍应坚持智能化数字技术的辅助性定位，对外最终的决定权应始终把控在行政机关的人工操作上，不得完全交给机器系统决断。对于需要说明理由、听取陈述申辩、举行听证的行政处罚，即使不需要进行裁量适用，也不得完全交由技术化手段作出。因此，在线行政执法应当合理设计全自动的线性处理执法程序和需要人工复核的“人机协同”程序。

（五）提升执法专业水平

在线行政执法系统应当包括执法操作手册，为一线执法人员实施行政检查、行政处罚等执法行为提供准确、专业、智能的指引。首先，执法操作手册应当包括该领域的所有相关法律规范。执法操作手册应当成为相应领域行政执法的“百科全书”，汇集该领域全部的法律法规规章，形成领域内行政执法的知识图谱。在执法手册的具体设计上，手册应当具备词条检索、关键词检索、相关规范联想等功能，帮助一线执法人员准确定位执法依据。其次，执法操作手册应当包括执法典型案例。执法手册中应当包含相关行政执法领域的典型案例以及各地报送执法案例和执法经验，辅助执法人员准确认定行政违法行为类型及处理方式，参考相同或类似违法情形，规范执法人员行政裁量权合理行使。最后，在线行政执法需要逐步提升执法操作手册的智能化水平。执法操作手册的设计和运用应当逐步从“汇总型执法操作手册”向“智能化执法操作手册”改良。“汇总型执法操作手册”是对相关法律法规规章、典型案例、执法经验、业务培训等内容的电子化和聚合化，形成一个完备、全面的执法指南，而“智能化执法操作手册”应当在此基础上提升执法手册的智能化水平，运用新兴信息技术实现法律规范智能联想、类案智能推送等实用功能，使执法操作手册更加简便精确。

三、在线行政执法的程序性要求

在法律层面，我国尚未对大数据检查、自动化行政、非现场执法的程序进行明确规定，而传统的行政检查、处罚程序难以适用于在线行政执法。行政机关在实施大数据检查、非现场执法等执法行为时，依据的“法”大多数是行政主管部门制定的部门规章或不属于行政立法的“其他规范性文件”。因此，我国在线行政执法尚处于根据行政主管部门在没有法律授权的情况下自行制定程序进行执法的状态。例如，在著名的“杜××事件”中，当事人因在同一地点、同样的违法行为被“电子眼”拍下105次，一次性告知累计被罚10500元。“杜××事件”产生的根本原因就在于《行政处罚法》中规定的处罚与教育相结合原则、告知申辩程序等规范难以适用于非现场执法。由于缺乏法定程序规范，非现场执法存在权力任性、为罚而罚、误罚错罚、告知不充分、陈述申辩难等问题。“只有依靠程序公正，权力才可能变得让人能容忍。”由此可见，在线行政执法的核心问题在于如何构建规范行政机关权力、保护行政相对人权利的正当程序。

（一）技术性正当程序

在线行政执法程序的核心问题是构建“技术性正当程序”。技术性正当程序是行政法学对行政权力与数字技术结合后出现程序保障缺位现象的理论回应。早在1999年，德国著名法学家哈特穆特·毛雷尔就提出必须从法治国家的角度认识和规范“专门的技术程序”。随后，马里兰大学教授西特伦正式提出了“技术性正当程序”这个法学概念。简单地说，建构在线行政执法的技术性正当程序，就是指提升算法透明度、可解释性以及以事后纠错等方式提升算法的可接受度。

第一，技术性执法的透明度。执法机关运用数据分析、人工智能等信息技术实施行政执法不免存在“算法黑箱”的问题。对于一个不公开、不透明的“黑箱”，任何人都不可能与其建立可靠的信任关系，算法的不透明性将降低公众对于在线行政执法的信赖程度和案件处理结果的可接受性。执法机关需要提升在线行政执法系统中嵌入的算法规则的透明度，对于在线行政执法中应用的数字技术的功能和后果都应公开，允许公众查询，并对其中的技术问题作出必要的解释。在具体的“黑箱”类型上，主要包括因保密而形成的“黑箱”和因机器学习算法而形成的“黑箱”。就前者而言，凡是不涉及国家秘密的算法均应公开，执法机关不应对在线行政执法的程序设计进行保密；就后者而言，则需要借助专业人士的审计与核查，判断该算法是否存在算法歧视、算法操纵等违法情形。在具体的说明方式上，行政机关可以对在线行政执法的算法设计作出一般性的说明，增强算法的可理解性；如果相对人质疑算法设计和案件处理结果，执法机关则应当作出具体说明，使相对人理解、接受，强化执法机关与相对人之间的算法信赖。

第二，技术性执法的可靠性。无论是在线行政执法中的全自动程序，还是“人机协同”的半自动程序，都有可能因为“机器错误”或“人为失误”出现所谓的“人工智障”情形。简言之，技术性执法应用并不是全然无错、不可置疑的。但是，传统行政执法程序的事先告知、听取意见以及听证程序都难以匹配效率取向的在线行政执法。因此，在线行政执法的执法程序应当进行必要的变通，包括技术性执法应用中的事中告知程序与事后听证程序，以求建构切实可靠的在线行政执法程序。

（二）传统执法程序的等价性保护标准

在线行政执法是信息技术对于行政执法的“赋能”，具有高效便民、成本收益上的正当性。尽管信息技术有利于提高执法的权威性、公正性和及时性，但也对传统行政强制、行政处罚的法定形式、程序产生了冲击。在线行政执法的正当性与高效性并不意味着可以随意限制行政相对人的合法权益，不得因为信息技术、大数据、人工智能带来的便捷、高效、经济就牺牲相对人的权益保障。依法行政的要求应在强制性行政方式技术改造中得到最基本的沿用和遵循。因此，在线行政执法在保护相对人的权利上不能低于传统线下执法的程序保护标准。

第一，完善非现场执法的证据收集规则。一方面，利用电子技术监控设备需保障公众知情权。《行政处罚法》第41条第1款规定：“行政机关依照法律、行政法规规定利用电子技术监控设备收集、固定违法事实的，应当经过法制和技术审核，确保电子技术监控设备符合标准、设置合理、标志明显，设置地点应当向社会公布。”在线行政执法应当对技术设备的标准、应用范围进行法制和技术审核，并向社会公开，不得暗中设置不符合规范的电子技术监控设备。另一方面，非现场执法的证据收集还应当收集对当事人有利的证据。非现场执法基于特定的程序设计，会自动筛选出相对人违法的证据上传至信息系统，而忽视了对当事人有利的证据以及现场的特殊情形，难以做到全面客观地取证。而非现场执法、执法App、自动化处罚裁量决策系统一般由部委、省级政府或其工作部门统一部署设计，基层执法人员往往没有变更权限，而当前数字技术尚不成熟，系统软件设计不够贴近实际，导致执法灵活性不足。即使是一线执法人员，也难以越过信息系统认定对当事人有利的证据。因此，在证据收集系统的设计上就应当包括收集当事人不利和有利两方面的证据，为一线执法人员采纳对当事人有利的证据留下空间，避免形成片面的事实认定。

第二，强化非现场执法的告知申辩程序。告知申辩是行政执法程序中保护当事人权利最重要的制度。《行政处罚法》第45条第1款规定：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”非现场执法对于执法程序的最大冲击就是难以落实法律规定的说明理由和陈述申辩程序，而且不能当场纠正违法行为，极有可能引发“权力行使高效化，权利保障边缘化”的弊病。“民警对于现场纠正违法行为比较困难，民警和交通违法司机都不容易接受。”当前，部分行政机关利用在线行政执法的网络技术，建立当事人可自行上网查看证据视频、照片、截图的在线核对制度。但是，这种“告知方式”将行政机关的告知方式转换成行政相对人的主动上网检索义务，转移了程序负担。公众查询存在明显的滞后性，很难起到告知当事人违法信息的作用。本报告认为，非现场执法的告知申辩程序可以从以下两个方面优化。其一，构建及时有效的告知程序。非现场执法的告知程序可以分为“警示告知”和“正式告知”两阶段：“警示告知”指的是在线行政执法系统在收集到违法行为人的违法证据时，自动向当事人发送短信通知，本次告知主要起到及时纠正违法行为的作用，并非正式的法定告知程序；“正式告知”是技术监控系统收集证据并经过人工审查录入在线执法系统后，执法机关对当事人的正式告知程序，本次告知应当包括违法行为、违法行为的证据、申诉方式等内容。其二，陈述申辩后处罚生效制度。当事人的陈述申辩权和非现场执法的自动化存在矛盾。在行政执法程序中应当让当事人在事后一定期间内仍然保有陈述申辩权，行政处罚需待陈述申辩权期间届满后始生效力。在线行政执法的可以允许当事人在执法机关已经决定作出行政执法后10日内，仍然保有陈述申辩的权利。