摘 要：2024年是中华人民共和国成立75周年，也是实现“十四五”规划目标任务的关键之年。一年来，我国法治政府建设扎实推进，在中国特色社会主义法治体系建设、深入推进依法行政、规范行政决策程序、深化行政执法体制改革、加强应急法治保障、建设多元纠纷化解法治体系、完善数字法治政府建设等方面取得了长足发展。新形势下，法治政府建设的系统性、整体性、协同性需进一步加强，法治政府建设中部分突出性问题亟待解决。今后一个时期，法治政府建设应以进一步全面深化改革、推进中国式现代化为重点，继续扎实推进依法行政，推动中国特色社会主义法治体系更加完善。
关键词：法治政府建设；党的二十届三中全会；习近平法治思想；中国式现代化
2024年是中华人民共和国成立75周年，也是实现“十四五”规划目标任务的关键之年。2024年7月18日，中国共产党第二十届中央委员会第三次全体会议通过《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》），对全面深化改革、推进中国式现代化作出战略部署。《决定》特别提出“中国特色社会主义法治体系更加完善”的总目标，并专章部署“完善中国特色社会主义法治体系”，全面推进国家各方面工作法治化。法治政府建设以习近平法治思想为指引，认真贯彻落实党的二十届三中全会精神，推进我国社会主义法治建设取得新的历史性成就。
一、2024年法治政府建设取得显著成绩
2024年，行政法学理论界与实务界继续深入学习贯彻习近平法治思想和党中央关于全面依法治国的战略部署，以“一规划两纲要”为遵循，聚焦新时代法治政府建设的使命任务，深入推进依法行政、规范行政决策程序、深化行政执法体制改革、加强应急法治保障、建设多元纠纷化解法治体系、健全数字法治政府建设，扎实推进法治政府建设各方面走深走实。
（一）依法行政制度体系不断完善
1.完善中央政府组织法
2024年3月11日，十四届全国人大二次会议表决通过了新修订的《国务院组织法》。这是该法施行40多年来，首次迎来修改。党的二十届二中全会对深化党和国家机构改革作出进一步安排，2023年3月，新组建的国务院第一次全体会议通过了新的《国务院工作规则》，完善了国务院的工作机制和要求。
本次《国务院组织法》的修订，是在系统总结国务院工作实践成果与经验的基础上开展的。本次修订坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，将坚持党的全面领导等内容纳入组织法的范畴。同时，明确国务院要坚持以人民为中心、全心全意为人民服务的根本宗旨，发展全过程人民民主，密切联系群众，广泛听取意见建议，持续建设人民满意的法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府。
新修订的《国务院组织法》丰富了国务院会议制度。在继承《宪法》与《国务院组织法》长期以来所规定的以全体会议与常务会议为基础的国务院会议制度架构的基础上，将《国务院工作规则》中列明的“总理办公会议”和“国务院专题会议”以法律形式予以固定，丰富了国务院的会议形式，提高了国务院工作中“重要事项”“专门事项”的议事决策效率。
新修订的《国务院组织法》强调了行政决策程序的规范。考虑到中央政府决策的特殊性，2019年4月出台的《重大行政决策程序暂行条例》仅适用于“县级以上地方人民政府”。而新修订的《国务院组织法》对制度空白进行了补充，要求“国务院坚持科学决策、民主决策、依法决策，健全行政决策制度体系，规范重大行政决策程序，加强行政决策执行和评估，提高决策质量和效率”。
新修订的《国务院组织法》强化了行政监督体系。行政监督是我国行政法治的重要组成部分。国务院统一领导地方各级行政机关的工作，也需要具体的制度措施来承载和落实。因此，新修订的《国务院组织法》衔接相关立法，明确规定国务院健全行政监督制度，加强行政复议、备案审查、行政执法监督、政府督查等工作，坚持政务公开，自觉接受各方面监督，强化对行政权力运行的制约和监督。
2.规范权力运行的重要立法取得进展
2024年5月11日，国务院第32次常务会议通过《公平竞争审查条例》，以制度化的力量加快建设全国统一大市场、保障各类经营主体依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争。各地也积极落实条例要求，加快构建相关工作机制、转变政府职能，一些地方政府专门针对市场主体“急难愁盼”的关键问题，在政务服务中开展全方位、深层次的政企沟通，综合施策，在市场准入、公平竞争保障、平等获取公共资源等方面积极出台政策文件，对招商引资等活动进行规范，加强对行政性垄断等有碍全国统一大市场不当行为的监管执法。
2024年，施行20多年的《法规规章备案条例》迎来修订，并更名为《法规规章备案审查条例》，该条例以《立法法》《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定》等为指导，以规范报备、科学审查、精准纠错为主线，吸收理论和实践成果，完善了最高国家行政机关备案审查制度体系，整体上提升了有中国特色的备案审查制度的治理效能。备案审查制度的完善，有利于加强立法监督，防止法出多门、政出多门，保证国家法律体系的统一，通过审查及时发现和纠正立法中与上位法不一致、与党中央重大决策部署不相符、不一致的问题，并通过监督纠错传导压力落实责任，确保法规规章不踩“红线”、不越“底线”，力促宪法法律正确有效实施，以法治方式保证党的路线方针政策的贯彻实施。
3.重点、新兴领域立法有序推进
2024年，多部涉及重要行政领域的立法完成或者进入程序。《突发事件应对法》《文物保护法》《学位法》《学前教育法》等审议通过。同时，《治安管理处罚法（修订草案）》等已经提请全国人大常委会审议。此外，《全国人大常委会2024年度立法工作计划》提出要扎实推进生态环境法典编纂工作，一系列重点领域法律的颁布或修订，更新和完善了新时代依法行政的制度体系。相关行政法规也逐步完善，《生态保护补偿条例》《碳排放权交易管理暂行条例》《国际邮轮在中华人民共和国港口靠港补给的规定》等相继出台。
我国是世界上自然灾害发生最为频繁的国家之一，各类潜在的安全隐患和风险因素相互交织，使得公共安全面临巨大挑战，迫切需要更新和完善《突发事件应对法》，切实回应实践中的新挑战，为新时代突发事件的应对提供坚实的法律基础。《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》明确提出，要完善突发事件应对制度，规范引导基层组织和社会力量参与应急处置，不断提升依法应对和处置突发事件的能力。《突发事件应对法》的修订进一步完善了突发事件应对体系，明确了媒体、社会组织及公民依法有序参与的规范，加强了权利保障。这一修订有助于提升重大突发公共事件的应对保障水平，加速推进应急管理体系和能力现代化进程。
文物发挥着承载灿烂文明、传承历史文化、维系民族精神的作用。加强文物保护并以此为基础向社会提供相应的文化产品与服务，保障公民文化权利的实现，是国家的重要责任，因此，我国《宪法》明确规定，“国家保护名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文化遗产”。文物保护工作的高质量发展离不开法治的保障，新修订的《文物保护法》针对文物保护实践中出现的问题、社会关切等方面作出了回应，进一步完善了文物保护制度体系，为赓续中华文脉、建设文化强国提供了制度基础。修订后的《文物保护法》采取“概括式定义”加“列举式限定”的立法方式，首次对“文物”给出定义，提升了文物保护工作的有效性与针对性，并在此基础上通过新增保护类别来扩展保护范围。同时，修订后的《文物保护法》将政策层面提出的预防性保护等要求予以法定化，强调了文物资源的不可再生性，要求正确处理经济建设、社会发展与文物保护之间的关系；明确基本建设、旅游发展必须把保护文物放在第一位；在程序层面，增加规定了土地开发、工程建设前的文物调查与考古勘探程序。这些规定意味着政府在制定经济社会发展规划、进行区域和城市开发等建设活动的早期，就需要将文物保护工作作为重要的考量因素，设计并实施相关的保护措施，使政府推动经济发展和促进文化传承两方面的责任得到更加均衡的配置。考虑到文物承载的“历史、艺术、科学”价值需要通过对文物的开发、利用才能实现，国家也需要积极创造将文物展示于民众的条件，积极履行文化普及、给付义务，保障公民文化权利的实现。因此，修订后的《文物保护法》更加注重兼顾文物安全与文物合理利用，推动构建科学的文物开发利用制度。强化监管执法效能，合理设置文物违法的法律责任，加大对文物违法的处罚强度与追究力度，也是此次修法的重点之一，针对过去广受诟病的文物行政部门缺乏监管执法相关权限的问题，法律明确授予其进行现场检查，查阅复制有关文件资料，查封、扣押涉嫌违法活动的场所、设施或者财物等采取强制措施的权限；对于相关罚款条款，修订后的《文物保护法》提高了罚款金额，并明确了文物违法的“双罚制”原则，规定单位违法受到行政处罚，情节严重的，执法机关应当对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员处以罚款，从而使责任落实到人，更好地实现文物执法威慑违法、预防违法的作用。
4.聚焦关键领域，推动法规清理
此外，在新发展阶段，需要及时清理不符合高质量发展要求、不利于营商环境优化和全国统一大市场建设、有违公平竞争的有关规定和内容。截至2024年9月，司法部已完成对全部现行有效600多部行政法规的集中清理，废止了妨碍市场要素自由流动、市场竞争公平展开的相关制度。
（二）行政执法领域的制度框架不断完善
近年来，提升行政执法质量成为法治领域建设的重点，相关顶层设计加速完善。党的二十届三中全会围绕“完善中国特色社会主义法治体系，深入推进依法行政”，进一步提出“深化行政执法体制改革，完善基层综合执法体制机制，健全行政执法监督体制机制”。这对于完善基层综合执法体制、加强对行政执法监督工作、强化全方位全流程监督、提高执法质量、破解依法行政难题具有重要意义，是加快法治政府建设、在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家的重要改革举措。2024年，行政执法领域的制度框架加速完善，突出表现在以下两个方面。
一方面，行政执法监督工作体系的顶层设计出台。2024年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强行政执法协调监督工作体系建设的意见》。意见将行政执法监督定位为党和国家监督体系的重要组成部分，各级党委和政府统筹行政执法工作的基本方式。同时，意见针对行政执法监督作为上级行政机关对下级行政机关行政执法工作的内部层级监督的特点，明确司法行政部门作为政府行政执法监督机构，代表本级政府承担行政执法监督具体事务，县级以上政府部门在本级政府司法行政部门指导下，负责指导监督本行政区域内主管行业的行政执法工作；要求相关主体严格履行行政执法监督职能，开展行政执法常态化监督，抓好行政执法专项监督，根据工作需要对重要法律、法规、规章的执行情况组织开展行政执法检查，加强涉企行政执法监督，强化对行政执法工作的综合协调，做好对跨领域跨部门综合行政执法改革以及基层综合行政执法改革的指导工作。
与此同时，各级行政机关积极落实相关要求，进一步健全行政执法监督工作体系。辽宁省大连市聚焦督察整改工作，制发2024年行政执法监督工作方案。2024年以来，大连各级行政执法监督部门已累计开展各项监督500余次，发出行政执法监督意见书等各类监督文书200余份，精准督促整改问题300余个，已累计评查行政执法案卷4300余卷，备案重大行政处罚案卷630余卷，及时整改法律依据不明确、部分程序不规范等问题。浙江省温州市积极推动行政执法裁量的规范化，印发关于进一步提升全市行政执法案件规范工作的通知，推动36200条有关行政执法主体、执法人员、行政处罚裁量基准、行政处罚结果等执法信息的公示，提升了执法监督的权威性和中立性。重庆市推出《綦江区行政执法考核评议办法》，构建“行政执法考核评议指标体系”，对各行政执法单位开展全方位体检式执法评议，形成“监督—评议—反馈—整改—验收—提升”的监督工作闭环，发现并指导整改行政执法工作短板问题1129处，综合行政执法案件经行政复议后实现了零出错。
司法部也发布了行政执法监督相关指导案例，从案例来看，从线索发现到监督处理方式，一系列监督工作开展的思路不断探索创新。例如，某市在市一网统管平台大数据监测过程中，发现相关执法机构对市博物馆开展了13次检查，对一家网吧、一家酒店分别开展了5次检查，同时还发现存在对其他经营主体进行高频检查的记录，从而开始对重复检查的执法监督；某市司法局访谈发现企业反映近年来检查主体多、检查内容多、检查频次多、检查标准不一等问题后，制发行政执法监督建议书，督促相关部门严格落实涉企联合检查平台计划提前报告和“扫码入企”规定，将不同科室检查任务整合形成检查计划，报平台匹配，形成联合检查计划，紧急检查通过“绿色通道”进行申报，后续实时跟进平台统计数据跟踪落实情况。
另一方面，行政检查制度的完善被纳入政策议程。2024年12月23日，国务院常务会议审议通过《关于严格规范涉企行政检查的意见》（以下简称《意见》），强调了严格规范涉企行政检查的重要性，并指出要着眼于稳定市场预期，提高依法行政水平，明确行政检查主体，清理公布行政检查事项，合理确定检查方式，严格检查标准和程序，加强行政检查执法监督，把规范行政检查作为明年规范涉企执法专项行动的重要内容。
行政检查是督促企业遵守法律法规规定的义务，保障行政机关获得准确、全面的信息从而作出正确决定的重要措施。但是，与书面核查、信息共享等平和性、非侵入性的调查行为相比，行政检查具有物理上的强制性、侵入性，对企业的生产经营活动具有显著的干预性。因此，《意见》强调大力推进精准检查，防止重复检查、多头检查。能合并实施行政检查的，不得重复检查；能联合实施行政检查的，不得多头检查；能通过书面核查、信息共享、智慧监管等方式监管的，不得入企实施现场检查；等等。这些要求体现了行政法上的比例原则，致力于在实现行政管理目标的前提下，将对当事人合法权益的影响控制在最小、必要范围内。当然，对于存在违法线索的，行政机关有义务履行全面调查的职责，核实、澄清是否存在违法行为。因此，《意见》也明确，根据投诉举报、转办交办、数据监测等线索确需实施行政检查，或者应企业申请实施行政检查的，可以不受频次上限限制，但明显超过合理频次的，行政执法监督机关要及时跟踪监督。
《意见》还规范了专项检查。行政监管不能仅仅停留于个案处理，对于投诉举报集中、违法行为频繁、存在普遍性问题的领域，有必要合理开展专项检查，推动系统治理、源头治理。然而，由于专项检查是针对某一地区、某一领域内的企业的全面检查，往往会产生较大的经济影响，因此，专项检查范围、频次应当与潜在风险的规模相匹配，防止大量合法经营的企业无差别地受到不必要的影响。《意见》强调，专项检查要符合监管的客观需要，经评估确需部署的，要严格控制专项检查的范围、内容和时限等，同时通过年度数量控制、拟订检查计划、批准备案程序、向社会公布等措施确保实施。同时，强调专项检查要严格按照行政检查的标准、程序实施，务求实效，防止“走过场”。
《意见》还通过权责清单制度的运用从源头上规范行政检查权限。权责清单制度是我国在实践中探索出的划定政府权力边界，规范行政权力，解决政府权责不公开、不明晰等问题的制度化尝试，是建构现代政府治理体系的重要方案。《意见》强调通过落实权责清单制度，梳理现有的涉企行政检查事项并实行动态管理，清理没有法定依据的，调整法定依据发生变化的，取消没有实际成效的，并将清单向社会公布，接受企业和社会监督。这有利于通过法律的方式科学划定政府行政检查权的边界，保障社会知情权，稳定企业的预期，从而推动消除设租寻租空间，塑造有为善为的政府。
地方层面也有相应的探索。例如，山东省德州市出台《德州市涉企行政检查管理办法》《德州市企业分级分类监管办法》，开发“德企行”执法检查智慧管理平台，实行“先备案后入企”的执法检查模式。自2023年11月30日平台上线运行以来，各行政执法部门通过平台提交涉企执法检查申请，企业平均每月受到的检查和调研次数分别减少了35%和29%。
（三）行政复议主渠道日渐凸显
习近平总书记指出：“法治建设既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病。我国国情决定了我们不能成为‘诉讼大国’。”新修订的《行政复议法》于2024年1月1日起正式实施，通过立法正式确立了行政复议作为“化解行政争议的主渠道作用”的功能定位，彰显了行政复议在行政争议多元化解体系中的重要地位。《行政复议法》的修订对该功能定位在第1条中予以明确规定，标志着《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》中确立的行政复议“化解行政争议的主渠道作用”的功能定位已经上升为法律规范，为发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用提供了法律支撑。
2024年是新修订的《行政复议法》颁布实施的第一个完整年度。截至2024年9月，全国新收行政复议案件近48.8万件，达到同期行政诉讼一审案件数量的2.2倍。且经行政复议后，有35.1万件案件未再进入行政诉讼程序，行政复议案结事了率达90.1%。2024年上半年，各级司法行政机关积极落实新修订的《行政复议法》规定的监督制约机制，进一步完善行政复议个案纠错和类案规范，纠正违法和不当行政行为2.4万件，纠错率达13.7%，有效规范了一批行政不作为、程序违法、乱罚款问题。各级机关针对行政执法存在的共性问题制发行政复议意见书、建议书2734份，附带审查行政规范性文件357件。在优化法治化营商环境方面，各级司法行政机关积极处理涉及经营主体的行政复议案件，办理了行政协议、行政赔偿、限制竞争等新类型案件2328件。新收各类经营主体申请的行政复议案件3.1万件，办结2.3万件，为相关经营主体挽回经济损失101.7亿元，切实维护了各类经营主体合法权益。从实际效果看，行政复议化解行政争议的主渠道作用已经开始显现。
地方也积极探索推动行政争议实质性化解的方法。广西壮族自治区柳州市司法局着力完善涉企行政复议工作，将行政复议与法治服务相结合，打通企业复议咨询和申请渠道。重庆市北碚区创立以调解促进纠纷解决的“碚复调”机制，将调解贯穿行政复议案件办理全过程，化解劳动社保、行政处罚等领域行政争议13件，切实推动行政争议化解在基层、化解在初始阶段、化解在行政程序中。
（四）以数字化技术赋能依法履职的探索日渐拓展
《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》将“智能高效”作为法治政府建设的基本要求，并提出全面建设数字法治政府。其基本考虑在于，通过数字技术在政府依法履职过程中的广泛应用，推进面向服务对象的政务流程重塑，可以降低行政成本，使面向管理服务对象的决策流程发生从“人—人”向“人—机—人”交互方式的变化，拓展行政活动的时空范围，提升了管理服务对象与行政机关交互的便利性；可以使行政机关获取、分析信息的能力大幅提升，确保行政机关全面掌握所涉领域的信息，理解事物的本质，为相关决策奠定更好、更准确全面的信息基础；可以更科学、准确地实施监管和服务活动，进而支撑数字经济的健康发展。
2024年以来，全国各级行政机关积极推进数字法治政府建设，在数字化赋能社会治理、大模型预测化解矛盾纠纷、智能化助力执法监管等多方面取得显著成效。广东省全面建成统一的“粤执法”行政执法平台，实现省、市、县、镇四级全面覆盖。2024年年内，全省已有4097家行政执法主体和1523个乡镇街道通过该平台开展执法工作，乡镇上线率达到100%，行政执法人员上线总数达112475人，累计办理案件106万宗，显著提升了行政执法的规范化水平和效率。江苏省扬州市积极推进法治政府建设的数字化转型，全面实施“电子执照、电子印章”融合应用，开发并推广“掌上旅游”平台、市级农业碳汇大数据系统以及“宜行扬州”智慧停车品牌，多领域、多层次提升依法行政的数字化能力和服务水平。新疆维吾尔自治区乌苏市建设“行政执法监督平台”，利用数据比对和关联分析功能，实时呈现互斥数据和疑点数据。通过数据比对，平台已转化可疑信息为问题线索25个，下发行政执法监督意见书30份。数字化分析监督模式对行政执法监督线索发现和监督案件办理的贡献率达到27.3%，显著提升了行政执法监督的效率和精准度。
国家税务总局发布关于推广应用全面数字化电子发票的公告，明确自2024年12月1日起，在全国正式推广应用数电发票。通过数字化转型实现发票管理创新，进一步提升税务行政效能，降低征纳双方的制度性交易成本。在优化营商环境的同时，推动经济社会的数字化进程与税收监管能力，实现“以数治税”的治理模式。
（五）法治政府理论研究蓬勃开展
在法治政府相关实践不断探索的同时，理论研究也蓬勃开展。2024年，学界立足实践、回应时代关切，继续深入对法治政府理论的研究，为法治政府建设提供有力的理论支撑。总体来看，学界关于法治政府理论的研究集中于以下几个方面。
第一，进一步阐释习近平法治思想中关于法治政府建设的重要论述。有学者指出，在习近平法治思想的指导下，应该以狠抓效果为策略推进法治政府建设、以立改废释纂的方式完善行政法律规范体系、以整合放权的模式深化行政执法体制改革、以严而有度为目标持续规范行政执法行为，推动行政法治建设进程。学界还集中讨论了习近平法治思想中的国家制度和法律制度理论、加强法律监督理论、自主法学知识体系建构、改革和法治关系理论，对于法治政府建设具有重要的指导意义。
第二，深入学习贯彻党的二十届三中全会精神，研究阐释进一步全面深化改革背景下的法治政府建设。《决定》明确提出“实施哲学社会科学创新工程，构建中国哲学社会科学自主知识体系”。2024年中国法学会行政法学研究会年会以中国行政法学自主知识体系的建构为主题，直面新时代行政法学理论前沿，与会专家学者围绕习近平法治思想与中国行政法学学科体系的建设、中国行政法学的基本概念与范畴、法典化与中国行政法学新发展、中国式现代化与中国行政法（学）的创新发展、中国式现代化与行政法的制度改革、行政救济法治新发展六个具体议题开展交流讨论。年会学术报告涵盖行政法基础理论、应急法治、公共服务法律体系、行政法法典化、公共数据治理等诸多国家法治发展的热点动态，研究视角立足中国国情、回应社会关切，为法治政府建设提供了有力的理论支撑。
第三，注重“跨学科”研究，打通理论研究的学科壁垒。随着各类新兴学科、交叉学科、涉外学科的涌现，法学研究领域逐渐扩展。法治政府研究呈现“多元化”视角，聚焦数字时代的政府治理，将自然科学、工程科学与法学研究相结合，对算法黑箱、人工智能治理、网络平台监管等技术领域突出的问题可能给法治政府建设带来的影响进行探究，拓展了法治政府研究的视角，有助于更好地解决实际问题，指导法治政府建设。
二、法治政府建设的展望
扎实推进依法行政、建设法治政府是全面依法治国的主体工程和重点任务。《决定》对深入推进依法行政作出系统部署。从部署的改革任务来看，深入推进依法行政是提升国家治理效能、确保改革行稳致远的关键举措。许多领域的改革都需要通过提高依法行政的能力和水平来夯实制度基础。新形势下，应当完善政府治理框架，为新质生产力发展营造良好法治环境；深入转变政府职能，助力构建高水平社会主义市场经济体制；深入推进执法体制机制改革。
（一）完善政府治理框架，为新质生产力发展营造良好法治环境
发展新质生产力是推动高质量发展的内在要求和重要着力点。《决定》提出，健全因地制宜发展新质生产力体制机制。新质生产力是创新起主导作用，摆脱传统经济增长方式、生产力发展路径，具有高科技、高效能、高质量特征，符合新发展理念的先进生产力质态。发展新质生产力，不仅仅是一个纯粹的经济命题，也是一个法治命题。因此，《决定》强调，“健全相关规则和政策，加快形成同新质生产力更相适应的生产关系”。法治的重要功能在于确认、保护和调整社会各领域的关系，能够对国家各项事业的发展起到引领、评价、预测和促进作用，因此，发展新质生产力需要明确方向，减少环境不确定性。
创新性、革命性的技术应用，会打破过去形成的相对稳定的生产关系和结构以及与之配套的法律制度，需要形塑新的法律关系。以信息技术、生物技术、低碳技术等为代表的颠覆性战略新兴技术不仅改变了传统社会经济活动的组织方式，也将深刻改变社会主体的交互关系。例如，新制造、新服务、新业态产生了平台等新型主体，并由此改变了传统的生产经营关系，这一方面容易形成法律规范的真空，引发监管套利；另一方面，如果完全套用过去的法律和监管方式，也可能阻碍创新。因此，在新技术时代，新兴的权利主体和关系需要被纳入契合其事物本质的法律调整空间，形成新的法律关系，以免出现权利真空和治理空白。
新业态与新模式往往具有跨界、跨区域等特征，与现有多元监管格局和分散执法体制之间形成张力，容易导致实践中出现监管标准不统一、监管责任不清、重复监管等问题，现有基于事权分段管理的部门监管也容易产生交叉、冲突与空白。同时，创新引领发展也需要设计新的监管工具。传统经济活动以集中化、标准化的雇佣、生产、销售为典型，规制结构也就以此为假设来设计，如行政许可、标准设定、行政处罚等；然而，在产业链和供应链不断延伸、生产关系的结构和内容正在发生根本性变化的背景下，传统规制工具在短创新周期下逐渐显得过于僵化。
对上述问题的回应一方面需要通过前瞻性立法为科技创新和未来产业预留空间，另一方面也需要政府治理体系的不断优化。对此，《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》提出，“完善与创新创造相适应的包容审慎监管方式。根据不同领域特点和风险程度确定监管内容、方式和频次，提高监管精准化水平”。具体而言，可以考虑从以下方面展开：将“多元平衡的价值观”嵌入包容审慎的治理理念，通过立法合理设定原则与规则、合理配置规制权力并选择规制工具，把握好创新与规范、固化与引领等关系，根据技术样态有效拓展权利的边界和内容，寻求公权和私权、政府和市场、自治和他治、内部和外部关系的最大公约数，构建创新型经济社会秩序的规制框架并合理分配责任；进一步完善规制结构，形成以合作规制和元规制为主要特征的规制框架，科学设置以平台为代表的新兴主体“守门人”角色，探索通过原则性治理与程序性治理对社会主体自我规制的引导机制；完善事前事中事后监管体系，形成准入、绩效标准、技术标准、行政检查、行政约谈、信用评级、风险评估、伦理评估、信息披露、第三方认证、程序性规制等工具箱。当然，面对大量新兴的技术性问题，政府也有必要探索建立科技顾问及咨询机构，充分吸纳行业和第三方中立研究者的智慧，提升专家、社会组织对监管政策制定的参与度。
（二）深入转变政府职能，助力构建高水平社会主义市场经济体制
《决定》将到2035年全面建成高水平社会主义市场经济体制作为进一步全面深化改革的重要目标之一，要求“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用”。经济体制是各种制度的重要连接点，其改革对其他领域的改革具有牵引作用，但也离不开其他领域的改革来支撑和配合。其中，深入推进政府职能转变，构建职能科学、依法行政的政府治理体系对于科学界定政府和市场关系，推动有效市场和有为政府更好结合具有关键意义。特别是，我国的地方政府对经济发展深度参与、置身事内，这种职能定位契合了中国式现代化所处的时空方位，为中国的经济社会发展提供了重要的支撑。然而，其中也难免存在一些需要完善之处。
以当下非常重要的统一大市场建设为例，我国社会主义法制的统一性为统一市场建设提供了制度条件，但也应看到，在分级负责的行政管理体制下，一些地方政府在市场准入、监管执法、招标投标等领域仍存在地方保护行为，阻碍了国民经济循环的畅通。一些地方在财政补贴政策上对本地企业给予差异化支持，如在政府采购与招投标方面提供特别照顾。这种倾向性做法在一定程度上干扰了统一市场的公平竞争秩序。与此同时，部分地方人为设置的区域壁垒尚未完全清除，区域性市场分割问题依然突出。此外，部分地区通过设置不合理的行政审批程序，对外地商品入市设限，抬高其市场准入门槛；亦有地方通过增加外地商品流通成本，削弱其价格竞争力，以此维护本地产品利益。部分地区还对外地企业设置额外备案或审批要求，抬高制度性交易成本，形成不公平竞争格局。此外，为留住地方税源，有的地方强制要求外地企业在本地开展业务时必须完成本地注册；在发展区域性股权市场过程中，一些地方限制企业跨区域挂牌融资，或对外地企业进入本地股权托管机构设限，影响了资本要素的自由流动。
针对这些问题，制度框架在逐步完善中，但要推动制度产生实效，还需要更为深入地推动政府职能转变。以公平竞争审查为例，虽然《公平竞争审查条例》的出台增强了制度的权威性，但在实践中，仍然存在公平竞争理念未深入人心、公平竞争审查制度约束力不强的问题，缺乏针对相关政策举措的实质性审查，对审查程序和审查内容把关不严，还有一些地方存在以领导意志代替审查结果的现象。近年来，尽管我国市场竞争秩序整体稳步向好，但地方垄断、阻碍要素流通的隐性壁垒、地方保护主义与不正当竞争等违法违规行为依然存在。虽然政策层面已经提出确立竞争政策基础地位，但一些行政主体和决策部门公平竞争意识还比较淡薄，采用排除和限制竞争的政策措施来实现行业或区域发展目标的现象仍不同程度地存在。部分企业也习惯寻求不合理的优惠政策来谋求发展。这些做法破坏了公平竞争环境，导致了严重的资源错配、价格扭曲、社会福利损失，对经济发展造成了伤害。
因此，构建高水平社会主义市场经济体制，要求持续转变政府职能，其中的关键又在于确保政府依法正确履行职能。为此，需要完善重大决策、规范性文件合法性审查机制，加强公平竞争审查刚性约束，清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法，规范地方招商引资法规制度，等等，从而减少政府对市场的不当干预，同时提升市场监管的能力和水平。
（三）深入推进执法体制机制改革
我国正处于转变发展方式、实现高质量发展的攻关期。高质量发展要求解决过去粗放式发展中资源环境损耗严重、缺乏安全意识等问题，需要通过更加严格的执法有效遏制各种违法行为，强化经营主体的规则意识。同时，我们也需要认识到，执法的目的是服务经济社会的健康发展，必须优化执法理念，改变以罚代管、机械执法、运动式执法甚至逐利执法等执法思维。因此，执法需要做到既有效威慑违法者，维护市场秩序，又避免不必要的伤害，通过执法撬动常态化、系统化治理，引导经营主体摒弃投机思维，形成合理、稳定的预期。这要求更加深入地推行执法体制机制改革，从源头上整饬市场秩序，创造更加公平、更有活力的市场环境。对此，可以考虑从以下三个方面展开。
其一，从源头上治理逐利执法。2024年12月，国务院举行第十一次专题学习强调，关注罚没收入异常增长、大量异地执法、大额顶格处罚等情况，审查核实相关执法行为，有问题的要及时纠正。一些地方政府将扩大罚没收入视为缓解财力不足的手段，加之部分执法机关实施“按比例返还”“绩效考核挂钩”等隐性机制，执法与创收之间形成了利益链条，激化了逐利动机。同时，部分法律规定赋予执法机关较大的自由裁量空间，如对“违法所得”“用于违法活动的工具和物品”等概念的界定模糊，部分法规设定了高额、宽幅度的处罚权限，易被滥用为逐利工具。跨区域执法特别是在网络经济等新兴领域，因管辖标准不清，也为个别执法机关提供了扩大罚没范围、增加收入的空间。此外，现行监督制度在事前和过程性制约上仍显薄弱，缺乏对大额处罚和重点领域执法的有力监督。对此，应从制度根源入手，综合施策。一是完善罚没收入管理制度，落实“收支两条线”，杜绝以任何形式将罚没收入返还执法机关或纳入绩效考核，查处设定或变相设定“罚款指标”的行为。二是从执法层面强化制度约束，全方位健全行政执法裁量基准，特别是在违法所得认定、财物查封扣押等领域，制定更明确和具体的操作指引；对于大额罚没行为，探索引入由法院审查确认罚没数额的程序机制；对于跨区域执法，建立统一、科学的管辖标准。三是强化执法监督，推动监督机制全流程、常态化运行，完善行政执法监督与行政复议、行政诉讼的功能分工，突出对系统性、结构性问题的治理，提升执法透明度与问责效力，从制度上铲除执法逐利的土壤，构建法治化、公正化的执法生态。
其二，优化综合执法改革。一方面，要做到综合执法与专业执法相协调。要科学划分综合执法与专业执法的职责边界，明确各执法主体的法定职责和权限范围，防止职能交叉重叠和推诿扯皮现象发生。要建立健全部门协作机制，强化跨层级、跨领域、跨部门的执法协同。打破条块分割，推动执法信息与资源共享，完善违法线索通报、案件移送等协作制度，形成监管合力；对涉及多个领域或区域交叉的事项，建立联合执法长效机制，定期组织联合检查和办案，必要时统一调配执法力量。同时，要健全上下联动机制，加强省市县执法统筹和对基层的业务指导，推动执法力量下沉。另一方面，要夯实基层执法能力。健全基层执法协同机制，明确权责边界，由上级行政机关统一制定标准与监管，基层执法部门负责执行，推动信息共享和指挥协同。通过构建数字化执法平台等方式，实现执法过程可视化、标准化和智能化。依托信息化手段推进执法数据与治理场景融合，建立典型案例库，提升基层对问题的早发现、快处置、源头治理能力，真正实现治理与执法的双向赋能，全面提升基层治理现代化水平。
其三，对行政调查检查行为进行立法规范。当前我国对行政调查检查行为尚缺乏统一的法律规范。虽然《行政处罚法》和《行政强制法》等法律对处罚和强制措施作出了规定，但对于行政机关在调查取证、现场检查等执法过程中的行为缺少专门立法加以规范。各部门往往依据部门规章或地方性文件自行开展检查，导致执法标准不一。下一步，应当考虑通过制定专门的“行政调查检查法”或修订现有的《行政处罚法》《行政强制法》进行统一规范；也可先由国务院出台统一的行政执法程序条例，逐步推动相应的行政程序法出台。在立法内容方面，应明确行政调查检查的启动条件、执法主体权限和程序规范，避免重复调查检查与多头调查检查，强化行政调查检查事项和结果的公开透明；建立健全权责追溯和问责机制，拓宽行政复议和行政诉讼救济渠道，保障被检查对象合法权益。在实施配套措施上，应加强执法信息化建设，推行统一的执法信息平台和移动执法终端，提高执法效率和透明度；强化执法人员培训和资格管理，建立严格的考核评价机制；健全行政调查检查监督体系，畅通社会监督渠道，形成多元监督合力，确保行政调查检查权依法规范行使。
