冯健，中国政法大学博士后研究人员、法学博士，主要研究方向为行政法学、金融法、教育法；贺娅洁，中国政法大学博士后研究人员、经济学博士，主要研究方向为行政法学、科技法。
摘要：科技立法是区域科技创新和经济高质量发展的根本保证。国内外科技创新中心建设在发展模式上存在差异。北京国际科技创新中心建设立法在立法模式、功能定位、专利制度与职务科技成果转化、法律责任和创新氛围建设方面存在问题。完善北京国际科技创新中心建设立法，应提炼和明确立法的基本原则，优化职务科技成果权属分配制度，构建宽严相济的责任机制，营造勇于创新、宽容失败、尽职免责的创新环境。
关键词：科技创新中心；人才保障；科技成果转化；责任机制
中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》提出：“布局建设综合性国家科学中心和区域性创新高地，支持北京、上海、粤港澳大湾区形成国际科技创新中心。”党的二十大报告进一步强调了统筹推进国际科技创新中心、区域科技创新中心建设的重要性，并提出要把党和国家各方面工作纳入法治轨道。法治是治国理政的基本方式，具有固根本、稳预期、利长远的作用。科技立法是区域科技创新和经济高质量发展的根本保证。地方科技创新制度的法治化对科技创新可以起到更加积极、稳定的导向作用，通过立法引导科技创新资源有效配置，使科技创新及其成果朝有利于社会进步的方向发展，实现科技创新与社会进步的良性互动。本报告拟在归纳国内外科技创新中心立法现状的前提下，梳理北京国际科技创新中心建设立法可能面临的问题，进而提出对《北京国际科技创新中心建设条例（草案公开征求稿）》（以下简称《北京条例（草案）》）的完善建议。
一、国内外科技创新中心建设的立法现状
（一）国外科技创新中心建设立法的基本情况
进入21世纪，许多国家和地区纷纷把建设具有全球影响力的科技创新中心作为社会可持续发展的重大战略。全球科技创新中心的发展模式有政府主导型、市场导向型、大学驱动型、企业引领型、综合发展型等，具体由该地区的研发优势与产业特点决定。科技创新中心的发展在一定程度上能够反映国家的科技水平，深入分析和总结美国（纽约曼哈顿中城、下城）、英国（伦敦科技金融城）、德国（柏林科技创新中心）、日本（东京科技创新中心）等诸多国外著名科技创新中心建设的代表性案例，从它们的建设路径与模式可以发现，政府颁布实施的发展规划、计划等在科技创新中心发展中发挥了不可替代的宏观引领作用。
1、美国
美国规划立法的重点在于人才保障、金融支持、科技环境、税收政策、知识产权保护、所有权让渡等。在人才保障方面，美国《复苏与再投资法案》加大了对基础教育和人才培养的投入，采用国家激励拨款的方式支持公立高等教育机构，并为从事科研工作的人员提供一定比例的资金支持。2021年，《创新与竞争力法案》要求提高科研基础设施的利用率和安全性，加强受资助研究人员与其他研究人员的合作，为青年研究人员提供使用联邦设施的机会，采取具体有效措施减轻研究人员的行政负担和高等教育机构的监管负担。2022年《美国竞争法》中包括了两项对外国技术人才赴美创业和希望获得美国绿卡的外国博士生颇具吸引力的条款，即为外国科技公司创业者设立“W”非移民签证类别，为STEM（科学、技术、工程和数学类）专业的外国博士毕业生申请美国绿卡豁免国别配额限制。对于以上内容，纽约进行了更为细致的规定。2010年，纽约市政府推出了“应用科学”（Applied Science）计划,聚焦于在纽约“建立基于现有产业优势的高技术人才引擎”，提出了“鼓励世界各地的顶尖学术机构在纽约市新建或扩建校园”的倡议，由纽约市提供城市拥有的土地、城市资本的种子投资，以帮助为纽约市培养应用科学人才，并不断更新商业化的创新理念，以催生衍生公司，增加下一家高增长公司在纽约市出现的可能性。《同一个纽约》强调城市整体创新产出的提升，更关注城市“创新人”自身及后代知识水平、技术水平、财富水平、能力水平和观念水平的提升，更注重就业、教育、医疗、住房和社会服务等方面福利待遇的公平与分享，更强调人才发展权利的保障。
在科技金融支持方面，美国政府积极以立法手段支持高科技产业发展。以国会颁行的《科学技术政策、组织和重点法》为基础，从设施基础、机构设置、财政预算等多方面与法律密切结合，为支持中小企业科技创新，先后制定了《经济复兴税收法》《小企业创新发展法》《技术竞争力法案》等，为其提供优惠政策和奖励政策，充分调动了中小企业进行科技创新的积极性。还制定了专门的高新技术法律法规，促进了生物技术、材料技术及空间技术等科技创新，确保高新技术的优先发展地位。以纽约市为例，其致力于创建领先的创业生态系统，将科技创新与金融体系建设相结合，鼓励初创公司在人工智能、金融科技和网络安全等新兴技术垂直领域筹集资金。
在科技环境方面，美国纽约的“应用科学”计划提出加强对科技环境的塑造，包括康奈尔科技纽约城、纽约大学城市科学与进步中心、哥伦比亚大学数据科学和工程研究院、卡内基·梅隆大学综合媒体项目等项目，由市政府提供价值10亿美元的土地以及最高达1亿美元的政府资助，由相关大学负责建设科技园区，政府还投资相关基础设施建设，为科学家改善工作和生活环境，计划未来30年创造48万个就业岗位，孵化近千家企业。
在税收政策方面，美国的《国内收入法典》《联邦技术转移法》等遵循普惠并照顾中小企业的原则，规定研发支出按抵免比例计算，抵免额直接从应缴所得税额中扣除，将中小企业研发支出的税收抵免率由14%提升至17%，企业可按收入总额的3%计提技术开发准备金并免缴企业所得税，将高新产业研发设备折旧年限缩短为3年；对资本利得适用单独低税率，长期资本利得最高税率仅为28%，低于个税最高35%的税率。从各州立法来看，2009年《威斯康星州经济发展法规》通过，该法指出公司享受税收优惠的权利，可授权于个人并有资格领取税收优惠的数额。2010年《密苏里州修订法规》规定在不采用增量税收融资的情况下，延长征税地区的期限，按适用的方式征收和分配税款;而剩余的经济活动税，应当按照该税区当年的经济活动税征收比例，向税收机关缴纳。为规范高科技产业发展，纽约州于2011年通过《纽约州综合税法》，其中规定：参加经济改造和设施改造项目的纳税人或承包单位，可以退还销售税，且纳税人必须是经济转型和设施发展项目的参与者。2013年《马里兰州法典》规定了各项经济发展和财务援助计划，实施各项税收抵免项目，如创造就业、生物技术投资激励及研发税收减免。
在知识产权保护方面，美国《国家合作研究法》及其修正案《国家合作研究与生产法》将判断企业合作从事科学理论研究、工程设计及开发测试、实验性生产及测试、产品生产、交换研发信息等行为是否构成垄断的标准由本身违法原则变更为合理原则，即使企业间的前述合作行为使其所占市场份额可能构成垄断，只要能促进技术创新，就不认定其构成垄断。在防止专利权滥用方面，美国《创新法案》要求专利诉讼的原告在诉讼中提供受侵害专利权的具体情况等诸多必要细节，并规定由败诉方承担对方的律师费等，以减少“专利蟑螂”通过恶意诉讼给创新企业造成的危害。
在所有权让渡方面，美国《拜杜法案》使政府资助成果由政府所有转变为政府许可授予受政府资助者对其受资助研发的创新成果在承担披露等法定义务的前提下享有保留发明所有权的选择权，政府仅享有付费实施该成果的权利及在特定情况下许可第三方实施的介入权，为高校、非营利机构和小企业等进行技术转移提供客观机会，促使这些最重要的创新力量产生参与技术转移活动的强烈意愿，最终通过向技术转移投入资本、技术和人才等创新要素而成为创新主体。
2、英国
英国规划立法的重点在于人才保障、成果转化、金融支持、科技环境等。在人才保障方面，英国伦敦提出了建设“医学城”(Med City)计划，提出设立专项资金、公共资金以及实施减税政策等，吸引企业、人才，打造与波士顿、新加坡齐名的世界级医学中心。还专门制定了《伦敦科学、知识与创新战略规划》和《伦敦创新战略与行动计划(2003—2006）》，采取改革高技能移民签证制度、完善知识产权法等举措。
在科技成果转化方面，英国研究与创新署（UK Research and Innovation，UKRI）发布了名为《2022—2027年战略：共同改变未来》的文件，提出支持政府开发新的“创新加速器”（孵化平台）模式，促进私营企业的投资，加速成果转化、商业化和知识交流，大力发展英国具有全球优势的技术领域等内容。例如，英国牛津模式是高校与企业合作开发以促进科研成果市场化发展的典型模式。在科技成果转化运行过程中，牛津大学通过提供丰富的科研资源、政策支持保障以及建立产权清晰、利益共享的运作机构加速科技成果向市场化的转化，尤其是ISIS科技创新公司的设立。目前，ISIS已成为牛津大学研究人员与企业、科技成果与产品生产、科学研究与经济发展之间的重要桥梁。
在科技金融支持方面，英国伦敦在长期发展过程中形成了完善的科技创新的财政金融扶持政策体系，颁布实施了“企业金融伙伴计划”（BFP）、“创业贷款计划”（SLS）、“天狼星计划”(SP)、“成长加速器”计划（GAP）、“新企业津贴计划”（NEA）、创新券计划(IVS)等，以政府直接投资、政府引导资金、税收减免优惠、鼓励企业市场化融资为核心内容。比如“企业金融伙伴计划”规定，英国财政部拿出12亿英镑为中小企业提供贷款，增加非银行渠道的信贷供给，实现中小企业融资渠道多样化。雄厚的金融实力也是助力其成为全球顶尖科创中心的强劲动能。
在科技环境方面，英国政府发布了新版的《数字战略》，旨在让英国成为全球开展数字创新的最佳地点。英国国防部也发布了《国防人工智能战略》，旨在通过前沿技术枢纽，支撑新兴技术的使用和创新，从而支持创建新的国防AI中心。英国2023年发布的《科学技术框架》提出英国政府将利用超过3.7亿英镑的新政府基金推动基础设施、投资和技能发展，以促进从量子技术、超级计算到人工智能等英国“最令人兴奋的”新兴技术发展，并为人工智能研究人员创建数百个博士学位，为世界一流实验室提供资金等支持。对此，伦敦金融城进行了更为细致的规定。《伦敦金融城2036年规划》将打造出色的环境作为三个战略目标之一，提出加强对伦敦金融城的智能基础设施的建设，确保世界领先的数字连接，包括全光纤有线和无线基础设施，增加街道的开放空间和建筑物的舒适空间。
3、日本
日本规划立法的重点在于人才保障、成果转化、金融支持、所有权让渡等。在人才保障方面，日本发布的《统合创新战略2021》（第六次“科学、技术和创新基本计划”）提出，要实现每个人的多样化福祉和解决人才教育培养面临的挑战。其中指出，要强化研究能力，开辟新知识领域和创造新价值。构建和优化促进创新、推动卓越研究的科研环境，拓展博士人才的职业发展前景，为年轻人才的成长创造条件，提高科研工作的职业魅力。深化大学改革，拓展大学的职能，提升其经营能力。重视培养人才，使国民拥有幸福生活并应对各种挑战。在社会5.0背景下，培养国民在未来社会所必需的各种技能和素质。
在科技成果转化方面，日本自20世纪末开始从国家层面出台政策支持日本高校及科研院所的科技成果转移转化和师生创新创业。1998年，日本政府出台了《大学等技术转移促进法》，支持大学围绕科技创新成果进行科技成果转移转化，促进“技术转移机构”（Technology Licensing Organization,TLO）等科技转移专业化机构的兴起。2000年，日本政府又出台了《产业技术力强化法》，明确了国立大学教师可以在民间企业兼职。2003~2007年，日本政府加快推进大学知识产权部门完善事业，其间（2004年），日本政府出台《国立大学的法人化》，赋予大学经营职能。2013年，日本政府出台《产业竞争力强化法》，明确将大学出资业务作为“特定研究成果应用支援事业”的核心主体。随着国家政策的放开，日本的高校和研究机构也逐渐成为企业孵化的重要主体。日本《统合创新战略2021》要求“强化开拓前沿知识和创造价值源泉的研究能力”，提出要提高科技创新能力以支持产业价值的创造，支持博士生课程建设以重建进行多样化和杰出研究的环境，促进开放科学和数据驱动研究，推进世界一流大学创建、拓展大学战略管理职能等。以东京为例，在《东京信息化计划》《科学技术基本计划》《科学技术创新综合战略——挑战新维度的日本创造》等战略指导下，“东京4理工高校联盟”“东京跨学科生命科学联盟”相继成立，开展了学生学分互认、教师学术研讨、产学研地域协作等各类合作，推动高校与研究机构聚集、协作，推动东京生命科学生物中心及其他前沿产业的建设，形成了独具一格的“工业（集群）+研发（基地）+政府（立法）”创新模式，使东京的成果转化效率与质量大大提升。
在科技金融支持方面，日本政府于1999年通过了“中小企业技术革新制度”。该制度将部分国家或政府部门主导的研发项目下放地方、民间，鼓励和支持中小企业参与，并为研发成果的市场转化提供支持。该制度为参与研发的中小企业提供的不仅是资金支持，还包括技术咨询、专利申请费减免、税金和贷款优惠、公共媒体的宣传推广等。这项经费数额不算很大，但国家通过合理运用民间现有的技术能力，有效进行科技创新，中小企业通过国家资金、政策的扶持，提高了技术水平和创新能力，更容易将研发项目市场化，是一个双赢的政策。
在所有权让渡方面，日本根据《大学技术转让促进法》创立TLO机构。TLO形成了有关科技成果转化与所有权让渡的创新运行机制。在《大学等技术转移促进法》的政策框架下，TLO享有专利申请优先、申请费用减免等诸多优惠措施，因此科技成果所有权人委托TLO实行技术转移可以减少专利申请等待时间，节约专利申请费用。在申请专利的同时，经过科技成果所有权人的同意，TLO项目负责人可通过出版社、网络、媒体等渠道向有技术需求的企业推荐科技成果，征求有意向企业的意见。当企业明确表示有对科技成果转化的意愿时，TLO负责签订科技成果转化的相关协议。在科技成果转化相关的合同签订后，TLO将科技成果转化所获得的收益返还给科技成果所有权人，同时，继续进行科技成果转化后的一系列工作，如跟踪成果运用的过程、联系科技成果所有权人或科技成果完成人对企业进行技术指导以及知识产权保护等。
（二）国内科技创新中心建设立法的基本情况
在中央立法层面，2021年修订的《中华人民共和国科学技术进步法》（以下简称《科学技术进步法》）在现行法律基础上，对法律框架和内容作出部分调整，新增四章。内容涉及完善立法宗旨、加强基础研究、强化国家战略科技力量、完善国家创新体系、推动关键核心技术攻关、优化区域创新布局、扩大科技开放合作等多个方面。作为新形势下创新驱动发展战略和科技强国战略的法治保障以及我国科技自立自强高质量发展的重要制度支撑，《科学技术进步法》在立法宗旨、立法定位和立法规制范围等方面都有了新的变化，将对我国中央及地方有关科技创新的立法工作产生深刻影响。不过，《科学技术进步法》的科技基本法地位决定了它在调整科技创新法律关系上的原则性和抽象性，其对复杂的科技法律关系的具体调整功能的发挥有待相关法律的落实和细化。
在地方立法层面，为推动区域科技创新，提升城市能级和核心竞争力，实现经济社会高质量发展，各地积极开展科技创新立法，创设了部分特色核心内容和重点制度建设内容。在现行有效的省市级地方性法规中，典型者有《苏州市科技创新促进条例》，该条例于2023年7月1日正式施行。其中，较早制定且未被修改的法规最早可追溯至2011年，其他多集中于2017年以后陆续颁布施行，近年来科技创新地方立法的制定和修订工作从未停止。具体而言，广东省、上海市、深圳市、成都市等地的科技创新相关法规创新性较为突出，制度特色明显，对其他省市的立法工作颇具借鉴意义。
广东省于2019年修订《广东省自主创新促进条例》（以下简称《广东条例》），坚持“自主创新链条+人才”的立法逻辑，对助推粤港澳大湾区和深圳先行示范区建设、加强基础研究和关键核心技术攻关、完善科技成果转化激励机制、规范科研人才评价标准、简化科研项目管理等方面作出明确规定。该条例的立法特色在于将基础研究、成果转化及创新型人才相关内容各自单设一章进行了专门规定。
上海市于2020年出台《上海市推进科技创新中心建设条例》（以下简称《上海条例》）。作为科创中心建设的“基本法”、保障法和促进法，该条例以“创新主体建设、创新能力建设、创新承载区建设、创新环境建设”为逻辑主线，立足于保障科研权利，而非强化政府对于科技创新的监管职责，更多体现出政府作为服务者和权利保障者的形象。该条例不同于《广东条例》，没有单设法律责任一章，注重营造宽容失败的社会氛围。
深圳市于2022年出台了《深圳经济特区科技创新条例》（以下简称《深圳条例》），全文以“科技创新全链条”为逻辑主线。《深圳条例》以立法形式固定了财政对基础研究的投入，较为突出的一点是加大了对科研人员的产权激励，将对科技人员的激励由“先转化后奖励”调整为“先赋权后转化”，在全国率先立法规定“全部或者主要利用财政性资金取得职务科技成果的，高等院校、科研机构应当赋予科技成果完成人或者团队科技成果所有权或者长期使用权”。另外，《深圳条例》第79条规定：“市、区人民政府应当成立由科技、产业、投资、法律等领域高层次专家组成的科技创新决策咨询委员会，并建立科技创新决策企业咨询制度，在编制实施重大战略规划、制定重要科技创新政策、作出重大科技项目布局决策前，咨询该委员会和相关企业的意见。市、区人民政府可以通过购买服务等方式，引入高端智库、咨询机构参与科技创新决策咨询。”由具备专业科学技术知识和经验的高层次专家组成科技创新决策咨询委员会，通过各行各业专家学者群策群力，为推动科技创新建言献策，来提升重大科技创新决策的科学性、民主性和权威性。同时，针对科技创新空间紧张的问题，《深圳条例》在条文设计上专门规定了一系列解决措施，重点强调土地空间等创新要素的高效运用，在第七章专章对科技创新的土地空间进行了规定，从空间规划、土地供给和管理等角度为科技创新产业用地、用房提供法律保障。
成都市出台了《成都市科技创新中心建设条例》（以下简称《成都条例》），以“创新载体多元、创新主体活跃、创新能力突出、创新人才集聚、创新环境优越”为逻辑主线，虽涉及科研创新领域的政府职责的设定，但更多的是关注科研权利的保障。在该条例中有专门的尽职免责条款，对合法合规、勤勉尽责、未违反诚信要求的单位和个人不做负面评价，免除相关责任，提供了一定程度的容错空间，着力营造鼓励创新、宽容失败的良好氛围，激励和保护科技创新人才勇于作为。
此外，《苏州市科技创新促进条例》（以下简称《苏州条例》）是目前最新颁布的科技创新相关法规，在各地先行者的经验基础上取长补短，有明显的“集百家之长”的特征。其以“为科技创新提供全链条、全周期的法治支撑”为立法逻辑线，以十一章的体量从科技研究、成果转化、平台载体等各个方面进行了详细的规定。在职务科技成果方面，《苏州条例》明文规定应当将不低于80%的转化收益作为对研发和成果转化作出主要贡献的集体和个人的奖励，远高于国家规定的“不低于50%”和江苏省规定的“不低于70%”的标准。并且，借鉴深圳市的做法，成立科技创新决策咨询委员会，建立科技创新决策企业咨询制度；借鉴成都条文设计，规定了尽职免责条款，特别指出相关免责人员今后享受相关科技政策不受影响。
二、北京国际科技创新中心建设立法面临的问题
现阶段北京市已有涉及科技创新的地方性法规9部：《北京市促进科技成果转化条例》《北京市科学技术普及条例》《北京市技术市场条例》《北京市实验动物管理条例》《北京经济技术开发区条例》《中关村国家自主创新示范区条例》《北京市专利保护和促进条例》《北京市促进中小企业发展条例》《北京市优化营商环境条例》。另有《北京市科学技术奖励办法》《北京市自然科学基金管理办法》《北京市展会知识产权保护办法》《北京市人民政府关于实施〈北京经济技术开发区条例〉办法》4部政府规章，以及若干涉及科技创新的规范性文件。从北京市作为“首善之区”的功能定位看，目前尚缺乏一部全面贯彻落实党中央决策部署的科技创新促进立法。
（一）立法模式
国际科技创新中心的地方立法保障目前存在不同模式和逻辑，按照其调整范围的大小划分，主要包括“中心建设法”“功能区域法”“创新基础法”三类法规。其中，“中心建设法”以《上海条例》为代表，重点围绕建设科技创新中心等区域科技创新功能载体进行制度设计，以保障和推进科技创新中心建设为主要逻辑线索；“功能区域法”重点围绕特定功能区的建设、运行和管理全过程、全要素进行综合性制度设计，以促进和保障特定功能区内科技创新活动为主要逻辑线索；“创新基础法”则重点围绕本行政区域内科技创新活动的促进与法治保障进行制度设计，以科技创新活动全链条和区域创新体系建设为主要逻辑，《深圳条例》《广东条例》就主要采用“创新基础法”模式。
总体来看，采取“创新基础法”方式保障和促进本区域科技创新活动的地方立法最多，采取“中心建设法”或“功能区域法”专门立法的地区，也同时添加部分“创新基础法”的立法逻辑，共同构成了区域科技创新的法规体系。这三种模式各有所长，侧重亦有差别，北京国际科技创新中心建设的法律规制在考量具体条文设计前，需要首先确定采取何种立法模式，在此基础上方能统领全篇。
（二）功能定位
现有科技立法大多以“政府职责”为设权履职的起点，即关注政府在科技创新过程中的监管职责，未能体现出政府的服务者和权利保障者角色。自2015年《中华人民共和国促进科技成果转化法》（以下简称《促进科技成果转化法》）修订后，科技立法思路有所转变。《促进科技成果转化法》丰富了科研权利的内涵，实现了国家职责向国家义务的转化，科技法规范助力点由“政府职责”转向“科研权利”。加之2021年《科学技术进步法》修订通过，经历了从重点关注“科技自身发展”到“科技促进经济发展”，再到“全面创新驱动全面发展”的三个阶段，更加注重以人为本整体视角，激励与减负并重激发科研人员创新活力。基于此，以《上海条例》为代表的部分省市法规均将“科研权利”作为立法逻辑起点，不再以行政机关履行权力为中心，更加注重对科创主体的权利保护。北京国际科技创新中心建设的法律规制逻辑同样要正视该立法层面的转变。
目前来看，北京市的相关立法工作应当考虑是否采用以“科技创新主体权利保护为中心”的立法模式。首先，2021年《科学技术进步法》修订从创新链视角出发，在章节设计上重新调整为“基础研究”和“应用研究与成果转化”，旨在加强科技创新权利保护和落地实施。这从法秩序统一层面对北京市相关立法工作作出指导。其次，在科技创新领域采取“依赖政府和行政力量”的立法逻辑，可能造成过度干预市场自由竞争的弊端；并且，科技创新系统宏大，涉及管理者、创造者、传播者和用户四级主体，以“行政机关权责设置”为中心的立法模式并不能高效地调配各级主体之间的反馈、流变等关系。最后，科技创新主体的私法权利关系复杂，具体涉及人事、产权、信息等科技创新必备要素的流动和运营，错综复杂的科技创新实际情况呼吁更加系统的科技法律规范体系进行规制和管理。
（三）专利制度与职务科技成果
各地的立法实践中，专利制度和职务科技成果所有权认定机制较为丰富。采取“共同所有制”，职务科技成果所有权由科研人员和科研单位共同享有，其积极意义在于可以产生降低交易成本、防止国有资产流失的预期效益。2015年，上海市推出了22项措施来加快科技创新中心的发展，这些措施采取了独特的权益配置方式，既包括“投资优先，奖励随后”的模式，也涵盖“赋权先行，投资跟进”的策略。在“投资优先，奖励随后”的模式下，科研机构会先将科技成果评估作价后用于投资成立新公司，然后根据科研人员的贡献给予他们相应的公司股份作为奖励。而在“赋权先行，投资跟进”的模式中，科研机构首先将一定比例的所有权直接奖励给科研人员，接着再利用这些成果进行评估和投资。通过这种以奖励形式赋予所有权并进行投资的做法，能显著提升职务科技成果转化的效率。
2014年湖北省试点授予研发团队科技成果完整的知识产权，并在《湖北省高校院所科技成果转化资产处置与收益分配实施细则》中明确科技成果的荣誉权归高校院所，处置权和收益权归科研团队。上海、重庆等地都明确赋予科研人员期限不低于十年的长期使用权;采用所有权以外权益让渡的方式，是在不变更所有权权属的基础上实现权利资源的优化配置。
作为“首善之区”，北京市在开展科技创新立法工作时需要进一步厘清思路。一方面，部分法律法规规定了限制性条款。《促进科技成果转化法》第19条规定协议约定职务科技成果转化的前提是“不变更权属”；《专利法》第6条规定职务发明创造属于单位，非职务发明创造属于发明人，利用单位资源完成的研发可以约定，但并未明确职务科技成果的可以由合同约定权属；《事业单位国有资产管理暂行办法》对国家设立的研发机构、高等院校所取得的职务科技成果所有权变更亦有限制性规定。因此，北京市的相关立法工作应当考虑如何推进职务科技成果赋权改革的有效模式。
（四）法律责任和创新氛围
目前各地科技创新相关立法中存在一个显著差别，即对法律责任的相关条文设计差异明显。科技立法以鼓励性、激励性条款为基本特征，但法律责任作为法律规范的基本要素仍在其中占有重要的一席之地，如何平衡科技创新激励与监督管理之间的关系成为地方科技立法的难点之一。目前地方科技立法为鼓励地方科技创新发展，偏向采取“重鼓励而轻责任”的态度，因此忽视法律责任的地位，不利于平衡“鼓励”和“责任”，存在顾此失彼的嫌疑。一边是以《广东条例》《江苏省科学技术进步条例》《湖北省自主创新促进条例》为代表的法规以专章的形式对法律责任进行规定，另一边是《上海条例》《成都条例》《无锡市科技创新促进条例》《广州市科技创新条例》等地方法规相较而言淡化责任，没有选择将法律责任作为法规的章节之一进行详细规定，更注重营造宽容失败的社会氛围。这二者间无所谓“正确”与否，更多的是不同价值标准下不同的价值选择造成的不同立法结果。应当考虑构建符合科技法特点、具有地方特色且可操作的法律责任制度体系，使地方科技立法规定的各种创新之举、保障促进措施得以落地，真正发挥地方科技立法应有的功能和作用。
三、完善北京国际科技创新中心建设立法的建议
（一）提炼和明确立法的基本原则
北京市国际科技创新中心建设条例的制定，旨在通过立法为北京建设国际科创中心、营造国际一流的科研创新环境提供法治保障。此项立法应当在总则部分，提炼和明确北京国际科创中心建设条例立法的基本原则，重点包括以下方面。
第一，鼓励创新原则，以有利于科技创新为第一要务配置各种资源。北京国际科创中心的建设，不仅是一个有形的物理场所的建设，更是一个有利于创新的科研生态系统建设。在此系统中，无论是人才培养和流动、项目的设计和支持，还是重大科研基础设施的建设，都要围绕有利于科技创新来展开。为此，立法应当将鼓励创新作为首要原则予以明确。
第二，对标国际原则，明确科创中心建设锚定国际一流水准的目标定位。北京国际科创中心的建设既要立足国内科技创新的现实需要，也要瞄准国际科技创新的前沿领域，为推动北京市成为国际一流的科技创新基地提供制度与环境保障。为此，立法应当将对标国际作为一项基本原则予以明确，并在后续章节中通过具体的制度设计予以体现。
第三，法安定性原则，确保制度和政策的基本稳定。北京国际科创中心的立法，核心是要为科研机构、科研人员、市场主体提供稳定的制度预期，提升创新主体对于制度和政策稳定性的信赖。为此，应当在立法总则中明确法安定性原则，鼓励和支持科创中心建设的相关立法和政策要保持稳定，为创新主体提供稳定的制度预期。
第四，包容审慎原则，营造勇于创新、宽容失败、尽职免责的创新环境。北京国际科创中心建设，既要通过法律、经济、社会等多种机制鼓励创新主体积极开展科研创新，也要营造敢于创新、宽容失败、尽职免责的科研环境。为此，应当在立法总则中明确包容审慎原则，营造敢于创新、宽容失败、尽职免责的创新环境。
第五，立法与政策协同原则，提升制度的协同性与实效性。北京国际科创中心建设，不仅需要通过立法建立相对稳定的制度框架，也需要通过配套政策确保相关制度的高效实施。为此，应当在立法总则中明确立法与政策协同原则，对于需要通过政策予以配套实施的重要制度，应当明确责任主体和出台期限。
（二）完善职务科技成果权属分配制度，提升科学研究创新动能
科研单位的职务科技成果从法律属性上说属于公共财产。设计职务科研成果的权属分配机制时，不能单纯遵循“投资者拥有”或“发明者拥有”的原则。相反，该制度必须以科技成果转化为社会效益最大化的目标为核心进行精心设计。这种设计既要确保对科研工作者的产权激励足够吸引人，也要为科研机构有效利用这些成果创造完备的制度环境。
在实施立法时，各个地区形成了三种典型的职务科技成果转化模式。第一种是四川和深圳等地采纳的“共有制模式”，这种模式下，科技成果的所有权由科研工作者和科研机构共同拥有。第二种是上海独创的“先投资后奖励，先赋权后投资”模式，它允许科研单位初期将科技成果评估后用于成立新公司投资，之后根据贡献给予科研人员股份作为奖励；或者先分配给科研人员一定比例的所有权，随后再利用成果进行投资。第三种是湖北试点的“分离荣誉权与知识产权模式”，这一模式遵循的原则是把荣誉权归于研究机构，而将知识产权授予研发团队，并激励团队负责人以成果转化为目的创办企业，并在其中持有控股权或成为大股东。
北京市作为“首善之区”，对全国其他地方科技立法具有示范带动作用。《北京市促进科技成果转化条例》对职务科技成果权属作出了原则性规定。北京国际科创中心立法，需要在此基础上从以下几个方面作出更为精细的制度设计。
第一，设定更为开放的职务科技成果知识产权分配机制。允许科研单位和科研成果完成人在不违反法律法规，不损害国家利益、社会公共利益的情况下，就职务科技成果的知识产权及相关权益作出明确约定。
第二，设立不得变更所有权的职务科技成果范畴清单，实现清单化管理。该清单的设定可立足于北京市各高校、科研院所试点的具体实践，重点强调“保障国家安全、国家利益和社会重大利益”的认定前提，探索出台所有权赋权改革负面清单。
第三，明确所有权人对于职务成果的转化优先权及其时限。基于北京已有的探索经验，若科研单位或科研人员在规定时间内无正当理由未启动成果转化工作，其他权利主体有权自行或与他人合作进行转化，确保赋权不仅是名义上的分配，也是促进实际转化的动力。此外，还需完善相关的配套制度，探寻与赋权原则相适应的资产管理模式和流程设置。这包括界定科技成果衍生权益的归属，明确转化过程中的费用分摊和收益分配比例，以及确定维护权益和资源补偿的职责。
（三）构建宽严相济的责任机制，营造勇于创新、宽容失败、尽职免责的创新环境
在当前各地科技创新立法中，法律责任的设计差异明显。尽管科技立法以鼓励性、激励性条款为基本特征，但法律责任作为法律规范的基本要素仍占有重要地位。如何平衡科技创新激励与监督管理之间的关系成为地方科技立法的难点之一。目前，一些地方科技立法过于强调鼓励而忽视了法律责任，这种做法可能导致“鼓励”和“责任”之间的失衡。例如，《广东条例》《江苏条例》《湖北自主创新条例》等法规以专章的形式对法律责任进行规定，而《上海条例》《成都条例》《广州市科技创新条例》等地方法规则相对淡化了法律责任，更注重营造宽容失败的创新环境。
条例需要通过明确法律责任的形式来构建宽严相济的责任机制。一方面，对于科研单位和科研人员在科技创新中弄虚作假、违法套用科研经费等严重违法违规行为，要通过退回科研经费、限制一定期限内申请科研经费、纳入科研信用惩戒名单等方式，设定严格的法律责任。另一方面，要设置创新免责条款。对于开展技术创新活动过程中，科研单位和科研人员已经履行勤勉尽责义务、因技术路线选择失误或者不可预见原因，难以完成预定目标的单位和项目负责人，不做负面评价，免除相关责任，设置一定的容错空间，着力营造鼓励创新、宽容失败、尽职免责的创新环境，激励科技创新人才勇于作为。
