金昱茜，湖南大学法学院副教授，主要研究方向为社会法学；李萌，湖南大学法学院硕士研究生，主要研究方向为社会法学。

摘要：生育保障制度为保障生育权益、满足生育需求、调节生育行为提供了制度保障。我国的生育保障制度从中国共产党成立之初至今，历经早期奠基、形塑起步、积极探索、统筹规范、深化调整、整合完善六个阶段。历经七十多年的演进，我国生育保障的体系建构目标由“有法可依”升华为“良法善治”，权益保障层级由女性劳动权益保障升格为基本权保障，保障责任配置由单方主体负担升级为多元主体共担。未来我国的生育保障制度建设应以实现人口长期均衡发展为目标，以优化包容性、平等性和稳定性为发展方向，在总结先前发展经验的基础上，沟通微观需求与宏观规划，并通过体系化建设实现我国生育保障制度的稳定、有效实施。

关键词：生育保障；制度流变；生育政策；人口发展

一、引言

生育是人类繁衍的唯一途径。通常来说，狭义上的生育仅指女性在受孕后经过怀胎期，分娩出婴儿的行为或事件；广义上则包含受孕、怀胎、分娩、抚育、教育等多个阶段。生育保障则是一项由政府、企业、家庭等保障主体所提供的用以分担生育风险的制度安排。狭义的生育保障制度被视为生育保险制度，而广义的生育保障制度则包含生育救助、生育保险、生育支持、生育福利等多个层次。新中国成立以来，我国的生育保障制度在探索与改革中不断完善。生育保障制度的顺利实行离不开宪法、法律、行政法规、地方性法规和相关政策的“保驾护航”，上述规范共同组成了生育保障法律制度。当前我国正处于人口转型的关键时期，十分有必要从宏观层面梳理我国生育保障制度的发展脉络，总结发展经验，并基于当前国情探索未来的发展方向。

二、我国生育保障制度的发展历程

我国的生育保障制度从中国共产党成立之初至今，历经早期奠基、形塑起步、积极探索、统筹规范、深化调整、整合完善六个阶段。

（一）早期奠基阶段（1921~1949年）

中国共产党成立之初就已有社会保障的思想。1922年党的二大宣言中提及“保护女工和儿童”的主张，同年颁布的《劳动法案大纲》中提出“体力的女工产前产后各八星期休工；其他工作之女工，产前产后各六星期休工，均照常领取工资”。 1925年《经济斗争的决议案》提出“女工童工之生活改善”的主张。1931年《中华苏维埃共和国劳动法》设立“女工青工童工”专章，涉及产假、产假工资、孕产期劳动保护等内容。1948年《关于中国职工运动当前任务的决议》提出，工厂和工会要办职工劳动保护和福利事业，其经费筹措问题可通过“工厂付出等于全部工资的若干份及工人缴纳工资的若干份”处理，这为以后保险经费的征缴与管理提供了些微参考。

1921~1949年是我国生育保障制度的早期奠基阶段。中国共产党早期有关生育保障的思想、主张和政策为新中国成立后生育保障制度的建立奠定了理论基础。实践中，东北地区的尝试也为新中国成立后有关生育保障的法律规范的制定和实施提供了宝贵的经验。1948年东北行政委员会依据中央指示颁布了《东北公营企业战时劳动保险暂行条例》，该条例为战时东北工人提供了保障，也为《劳动保险条例》的制定提供了参考。

（二）形塑起步阶段（1949~1978年）

1951年《劳动保险条例》颁布后，我国开始推行企业劳动保险，这是新中国成立后首个全国性的有关社会保障权益的制度安排，也是对生育保障制度的首次全面实践和探索。《劳动保险条例》规定的生育保险待遇包含产假、产假工资、检查接生费和生育补助费四个基本项，构成了我国职工生育保险待遇给付框架的雏形。1955年国务院发布的《关于女工作人员生产假期的通知》对国家机关女工作人员的产假及产假工资制度进行了统一。除以产假为中心构建妇女生产保障制度外，我国也围绕幼儿照顾问题筹划建立托育服务体系，明确其“福利性”和“教育性”的双重任务，即在教育幼儿、健全其身心的同时减轻母亲育儿负担，保障其劳动工作和社会活动的参与。《劳动保险条例》将托儿所纳入集体劳动保险事业的范畴。1956年教育部、卫生部和内务部颁布《关于托儿所幼儿园几个问题的联合通知》，将卫生行政部门和教育行政部门分别确定为托儿所和幼儿园的主管部门。至该年年底，全国共设有托儿机构26000余处，收托儿童125万余名，比“1947年增加260倍”。

在不断构建妇女生产与托育保障制度的同时，国家也开始关注人口发展问题。面对补偿性人口生育高峰，1963年中共中央、国务院发出计划生育问题第一份正式文件《关于认真提倡计划生育的指示》，指出要在城市和人口稠密的农村提倡节制生育。相关文件要求成立计划生育委员会，加强思想教育、完善技术指导，修改不利于计划生育的职工生活福利、劳动保险和公费医疗的规定。此外这一时期亦有多部文件提及计划生育，如1955年《中央卫生部党组关于节制生育问题向党中央的报告》、1956年《1956年到1967年全国农业发展纲要(修正草案)》和1971年《关于做好计划生育工作的报告》等。自此生育保障亦部分肩负起落实计划生育政策的任务。

1949~1978年是我国生育保障制度的形塑起步阶段，我国生育保障制度具备了雏形。国家依托中国共产党早期的生育保障思想，借鉴新中国成立前的相关法规政策，颁布了具有奠基意义的《劳动保险条例》，初步构建了以妇女产假制度为中心的生育保险保障框架。1969年《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见(草稿)》中规定“国营企业一律停止提取工会经费和劳动保险金……企业的退休职工、长期病号工资和其他劳保开支，改在企业营业外列支”，此后劳动保险全国统筹调剂制度改为由各企业自行负责，生育保障制度发展陷于停滞。该阶段中后期，国家开始重视人口发展问题，逐步确立了通过计划生育解决人口过快增长问题的基本策略，控制人口增长被纳入第四个五年计划，生育保障也需为计划生育政策服务。

（三）积极探索阶段（1978~2001年）

十一届三中全会后，伴随着各项事业重回正轨，我国生育保障制度进入积极探索时期。1978年《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）明确了劳动者在年老、生病或丧失劳动能力时享有获得物质帮助的权利，国家应为此而发展社会保险、社会救助、公费医疗和合作医疗等事业；母亲和儿童受到国家的保护，国家提倡和推行计划生育。1988年国务院颁布了新中国成立以来第一部综合性的女职工劳动保护法规《女职工劳动保护规定》，明确了女职工禁忌从事的劳动范围，废止《劳动保险条例》中有关生育待遇的规定，将女职工的产假待遇延长至90日，并对孕期、产期、哺乳期间的劳动强度和时间作出规定；同年颁布的《关于女职工生育待遇若干问题的通知》进一步对女职工流产待遇、医药费用承担等问题作了细化安排。

单靠《女职工劳动保护规定》无法解决女职工因承担生育职能而面临的就业歧视问题，我国开始探索具有互济性的生育保障制度。经过探讨和试点，1989年召开的“女职工生育费用补偿办法座谈会”探讨了“统筹模式”和“分担模式”的优缺点和可行性。1990年全国政协提案委员会和全国总工会联合调查组调查研究了在浙江、江苏两省试点地区两种模式的实施情况。此时，对于适用哪种模式虽然还有分歧，但在生育保障的保障目标上是一致的。建立社会统筹基金模式的城镇职工生育保险体系成为改革探索的新方向。1994年颁布的《中华人民共和国劳动法》（以下简称《劳动法》）一方面从孕期劳动禁忌、加班限制和产期产假保障等方面强调了对女职工的特殊劳动保护，另一方面在“社会保险和福利”专章中明确了国家对劳动者的生育保障责任，同时对社会保险的统筹缴费、待遇条件和基金管理等作了基本规定，生育保险管理模式从企业管理向社会统筹模式转变。1995年《企业职工生育保险试行办法》（以下简称《办法》）的实施进一步推动了我国城镇职工生育保险制度的发展。一方面，《办法》的名称不再“强调”职工性别，是对“生育仅与女性相关”认识的理性纠偏，由社会连带共同体分担生育风险，亦体现出生育保险制度的社会性。另一方面，从其所规定的内容来看，《办法》更符合社会保险法制度的规范性与科学性，如将主给付待遇之一的名称由“产假工资”更正为“生育津贴”，支付主体明确为保险基金，并以企业上年度职工月平均工资作为计发依据，合理减轻了企业负担，也使制度实际运行更具持续性。同时，《办法》明确生育津贴领取和生育医疗费报销需符合计划生育的要求。生育保险制度的探索与改革既切合了保障妇女权益的民生需要，也推动了社会保险制度的整体发展。1995年11月发布的《劳动部关于贯彻实施〈中国妇女发展纲要〉的通知》（劳部发〔1995〕412号）中指出：“适应企业改革的要求，积极建立社会生育保险基金，将生育保险由企业管理逐步转变为社会统筹管理，均衡企业负担，分散风险。生育保险制度改革，既是进一步保障妇女合法权益的需要，也是整个社会保险制度改革的重要组成部分。”同在1995年颁布的《中华人民共和国母婴保健法》（以下简称《母婴保健法》）对婚前保健、孕产期保健、技术鉴定、保健工作管理等方面作出了规定，为保障母亲和婴儿健康、提高出生人口素质提供了坚实的法律保障。1999年《社会保险费征缴暂行条例》的颁布为地方生育保险费的征收与缴纳提供了参考。

1978~2001年是我国生育保障法律制度的积极探索阶段。在这一时期，我国生育保障的保障范围进一步扩大、保障政策进一步统一、保障水平进一步提升。从宏观层面来看，国家明确将计划生育政策上升为基本国策，2001年《中华人民共和国人口与计划生育法》颁布，再次以立法形式强调计划生育作为基本国策的重要性。同时对我国生育保障制度框架进行了重新整理和规划，生育保障项目的名称和计发规则也更具合理性。从微观层面来看，改革和推行城镇职工生育保险成为此时期生育保障制度建设的重心，生育保险的基本原则、筹资模式、待遇项目和管理体制得以基本明确，并逐步与国际标准接轨。

（四）统筹规范阶段（2001~2013年）

党的十七大报告中指出要“完善失业、工伤、生育保险制度”，首次提出要建立覆盖城乡居民的社会保障体系，加强生育保障城乡统筹成为本时期的工作重点。2005年修订的《中华人民共和国妇女权益保障法》（以下简称《妇女权益保障法》）第29条指出要建立健全与生育相关的保障制度，为贫困妇女提供必要的生育救助。在前期加强农村卫生工作、建立新型农村合作医疗制度和医疗救助制度实践的基础上，财政部、卫生部于2009年先后公布《关于进一步加强农村孕产妇住院分娩工作的指导意见》和《农村孕产妇住院分娩专项补助资金管理暂行办法》等文件，明确了农村产妇分娩基本服务项目和标准，要求实施农村孕产妇住院分娩补助政策、设立住院分娩专项补助资金，以提高农村孕产妇住院分娩率、保障母婴健康权益。同年人社部办公厅发出《关于妥善解决城镇居民生育医疗费用的通知》，要求地方“合理确定医疗服务范围和标准”，“完善医疗费结算办法，探索适合生育保障特点的结算方式”，将符合要求的城镇居民住院分娩费用以及产前检查费用纳入城镇居民医保基金支付范围。上述生育保障政策以农村和城镇居民孕产妇为保障对象，帮助其获得安全规范的孕产期保健服务，助力推进妇幼卫生服务的城乡统筹。

2008年的国务院机构改革以保障和改善民生为重点，对社会管理和公共服务部门的职能职责予以整合加强，新成立人力资源和社会保障部并由其下属医疗保险司负责拟订生育停工期间的津贴标准和相关政策及管理办法。同年实施的《中华人民共和国劳动合同法》（以下简称《劳动合同法》）延续并完善了《劳动法》对孕期、产期、哺乳期女职工的解雇保护规则。2010年《中华人民共和国社会保险法》（以下简称《社会保险法》）审议通过，包括生育保险在内的社会保险制度首次在法律层面获得调整和规制，该法从参保缴费、待遇范围、基金管理等方面为我国职工生育保险制度的依法实施提供了法律依据。2012年施行的《女职工劳动保护特别规定》将女职工的产假进一步延长至98天，较之1988年实施的《女职工劳动保护规定》，所调整的主体范围更加广泛，《女职工劳动保护特别规定》第2条：“中华人民共和国境内的国家机关、企业、事业单位、社会团体、个体经济组织以及其他社会组织等用人单位及其女职工，适用本规定。”对女职工孕、产、哺乳期劳动权益与产假待遇的规定更为全面合理。

这一阶段我国生育保障制度以制度统筹与规范完善为发展重心。在城乡统筹发展方面，关注农村孕产妇住院分娩问题，设立专项补助基金，改善农村孕产妇保健状况，同时将城镇居民医保基金支付范围扩及生育医疗费用项目，提高城乡妇女儿童健康权益保护水平。在制度体系建设方面，通过机构改革优化民生保障领域的社会管理体制，出台《社会保险法》《劳动合同法》等法律法规，从规范层级完整性和规范内容全面性两个方面，完善现有生育保障法律体系。

（五）深化调整阶段（2013~2021年）

基于对我国人口和经济社会的发展情况的考察，2013年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的计划生育政策，同时逐步调整和完善生育政策。2015年十八届五中全会进一步明确“全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策”。配合前述政策的积极推进，《中共中央国务院关于实施全面两孩政策改革完善计划生育服务管理的决定》提出“寓管理于服务之中”的理念，要求合理配置公共资源，满足社会对妇幼健康、托育照料、学龄教育、社会保障等资源的需求；构建家庭发展支持体系，完善相关家庭扶助制度和奖励假制度，增强家庭养老育幼的代际功能，促进社会性别平等。同年修正的《中华人民共和国人口与计划生育法》（以下简称《人口与计划生育法》）第25条规定“符合法律、法规规定生育子女的夫妻，可以获得延长生育假的奖励或者其他福利待遇”。注意到婴幼儿保教服务公“退”民“进”、重“教”轻“保”，无法满足养育需求的问题现状，2019年国务院办公厅《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》明确提出以“家庭为主，托育补充”“政策引导，普惠优先”等为基本原则，由卫生健康部门牵头工作，建立相关政策法规与标准规范体系，构建多元化、多样化、覆盖城乡的婴幼儿照护服务体系，标志着国家开始重视托育服务内含的看护功能，以及婴幼儿照护服务供给体系公共化的再回归。

党的十八大报告提出“全覆盖、保基本、多层次、可持续”的社会保障体系建设方针，并从体系完善、机制健全和社会保障基金管理等方面作出全面部署。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》将健全全面医疗保障体系和加强妇幼卫生保健及生育服务列为健康中国建设的重要内容。为提高保险经办效率、提升基金共济能力、增强生育保险保障功能，在2017年12城市先期试点的基础上，国务院办公厅于2019年发布《关于全面推进生育保险和职工基本医疗保险合并实施的意见》，职工医疗保险与生育保险按照“统一参保登记、统一基金征缴和管理、统一医疗服务管理、统一经办和信息服务、生育保险待遇不变”的政策要求完成合并。

为更好地适应人口发展的需要，我国的生育政策在这一阶段进行了重大调整，生育保障体系性建设在完善待遇内容、提高待遇水平的基础上，逐步从围绕“生”的母婴保护向全方位的“生”“育”支持和家庭促进制度发展。2019年生育保险与职工基本医疗保险实现合并，由新组建的国家医疗保障局实行统一管理，生育保险的运行效率进一步提高、保障功能进一步完善。

（六）整合完善阶段（2021年以来）

2021年修正的《人口与计划生育法》明确规定一对夫妻可以生育三个子女，我国进入“三孩时代”。该法规定由国务院卫生健康主管部门负责计划生育工作，人口与计划生育的实施方案应关注“加强母婴保健和婴幼儿照护服务，促进家庭发展”。国家采取多重支持措施，减轻家庭的生、养、教负担,支持有条件地区设立育儿假，鼓励发展托育机构、建设育幼便利设施，提升生育支持相关服务的可及性与公平性。2021年《中共中央国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》明确到2025年实现“积极生育支持政策体系基本建立”的目标，次年国家卫健委等17部门联合发布《关于进一步完善落实积极生育支持措施的指导意见》，要求各地加快完善和落实积极生育支持措施。与此相对应，2022年新修订的《妇女权益保障法》要求健全妇女发展状况统计调查制度，将男女平等基本国策纳入国民教育体系，从加强妇女合法权益保障角度进一步完善了我国生育保障制度，内容主要包括以下方面。（1）建立健全妇女健康服务体系。国家采取必要措施开展孕、产、哺乳等期间的健康知识普及、卫生保健和疾病防治，保障妇女身心方面健康需求。（2）逐步建立妇女全生育周期系统保健制度。实行婚前、孕前、孕产期和产后保健制度，要求医疗保健机构提供安全有效服务，保障妇女生育安全和健康。（3）明确实行生育保险制度，建立健全托育服务等与生育相关的保障制度，依法依规为困难妇女提供必要的生育救助。（4）完善就业保障政策措施，防止妇女因生育遭遇就业或在职歧视。同年国务院发布《关于设立3岁以下婴幼儿照护个人所得税专项附加扣除的通知》，在此前实施的“子女接受全日制学历教育（含年满3岁至小学入学前处于学前教育阶段）支出定额扣除”制度的基础上，明确纳税人照护3岁以下婴幼儿子女的相关支出按照相同标准执行。在此基础上，多省市及时修订相关地方性法规或出台相应文件，展开对多元化生育保障制度体系的探索。例如2023年广东省出台了多项生育保障措施，如母婴安全行动提升计划、健康儿童实施计划、示范托育机构“以奖代投”制度、家庭照顾友好化的生育休假制度、生育保险“省内通办”及“跨省通办”机制、个人所得税专项附加扣除政策、育儿补贴政策、多孩家庭子女入学（入园）“长幼随学”机制、推广“妈妈岗”灵活就业形式等。

2021年以来我国的生育保障法律制度步入了新的发展阶段，伴随着生育政策的进一步调整，生育保障的理念更加具有包容性。与此相应，生育保障方式也呈现多元化发展趋势，规范体系更加完善，多省市积极探索并出台有关托育财政、税收、保险、教育、住房、就业等方面的生育支持措施，修订后的《人口与计划生育法》《妇女权益保障法》等法律法规也为地方相关措施的实施提供了有力的上位法支持。如《人口与计划生育法》第34条规定：“本章规定的奖励和社会保障措施，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民代表大会及其常务委员会或者人民政府可以依据本法和有关法律、行政法规的规定，结合当地实际情况，制定具体实施办法。”

三、我国生育保障制度的法治化演进

从生育保障思想的初步萌芽到践行生育救助、生育保险、生育支持多层次配合的完整生育保障构架，我国生育保障制度的发展伴随着相应法律规范在体系建构、权益保障、责任分担等方面的探索与完善。

（一）体系建构目标由“有法可依”升华为“良法善治”

新中国成立初期我国政府有关生育保障的立法工作主要围绕“两种生产理论”的指导思想展开。立足于当时的国家建设与社会发展需要，立法工作强调生育保障的改革意义，重视妇女解放和男女平等，实现对女性生育健康的保护，做到制度实施“有法可依”。在逐步认识到妥善处理“两种生产理论”间的协调关系对生育保障目的实现的重要性后，20世纪60年代开始，我国在注重生育健康保障工作的同时，加强了对生育保障立法工作的宏观指导，开始关注人口发展问题。80年代以后，伴随着改革开放的历史进程，我国加快了生育保障立法的步伐。此时期的立法强化了对生育保障工作的客观分析和宏观指导作用，重视人口数量、质量和分布问题，要在有法可依的基础上，从战略高度看待人口问题，妥善处理人口同政治、经济和社会之间的关系。党的十三届四中全会以来，人口问题被视为可持续发展的首要问题。“两种生产理论”在生育保障和计划生育工作实践中不断丰富和发展，生育保障立法以“可持续发展理论”“三种生产理论”为指导思想，坚持“两种生产一起抓”，初步形成“保护生育健康、提高生育质量、控制生育数量”的立法宗旨。21世纪初期，我国人口和计划生育工作以“促进人的全面发展”为指导方针，基于对先前制度内容和实践情况的理性总结与深入思考，生育保障法制建设将一部分重心放在缩小民生保障领域城乡二元差距、优化社会管理体制方面，助力实现经济发展与人的全面发展相统一。

党的十八大以来，我国开始逐步调整完善人口与生育政策，发展以人为本的核心理念，以实现“促进人口长期均衡发展和家庭和谐幸福”为发展目标；社会保障制度发展以建立更加公平更可持续的制度体系为主要目标。党的十八届四中全会提出要建设中国特色社会主义法治体系，生育保障领域的规范体系构建也要坚持民主立法、科学立法，坚持立改废释并举。生育保障相关立法应更加具有包容性和性别平等性，整体上以保障生育权利、满足生育需要为目标，实现“以良法促进善治”。2010年以来，随着《社会保险法》等法律法规的颁布和修订，我国生育保障法律体系进一步优化，形成以《宪法》为基础，《劳动法》《社会保险法》《母婴保健法》《人口与计划生育法》《妇女权益保障法》等为制度构建主干，行政法规、部门规章和地方性法规规范为制度实施补充的生育保障法律体系。

（二）权益保障层级由女性劳动权益保障升格为基本权保障

新中国成立初期我国的生育保障主要依靠《劳动保险条例》所建立的劳动保险制度实施。由于劳动保险的覆盖范围具有一定局限性，新中国成立初期的劳动保险制度并未覆盖到全部企业，加之资金来源多由实行劳动保险的企业行政方面或资方负担，故而此时期的生育保障更类似于职业福利，保险金的互济性不强；给付对象更偏重女性，具体待遇更关注“生”的保障而对“育”的需求实现规定不足，实际是围绕女职工因怀孕分娩而致劳动中断所产生问题而展开的保护机制设计，因此难以全面合理地分担生育风险与负担。改革开放以后，我国逐步探索建立了城镇职工生育保险制度，延续了劳动保险制度所构建的以产假制度为中心的生育保险保障框架，以《女职工劳动保护规定》为代表的法规以公平就业为实施理念，针对性处理了女职工在劳动中由生理特点造成的特殊困难。《女职工劳动保护规定》第1条：“为维护女职工的合法权益，减少和解决女职工在劳动和工作（以下统称劳动）中因生理特点造成的特殊困难，保护其健康，以利于社会主义现代化建设，制定本规定。”但不论是劳动保险还是城镇职工生育保险，更多都是从保障女性职工的相关劳动权出发而构建的一系列保障项目。

21世纪以来，我国生育保障的给付待遇不再集中于就业女职工，其制度实施也从关注女职工劳动权升格为保障公民生育权、医疗权、健康权等关乎人的发展的基本权利的实现。在保障对象的范围上，我国通过构建城乡居民基本医疗保险，将农村和城镇妇女符合要求的生育医疗费用纳入社会保险的保障范围；地方也开始尝试借助职工基本医疗保险和生育保险两险合并的契机，解决灵活就业人员无用人单位缴纳生育保险费的制度性障碍，保障参保职工基本医疗保险的灵活就业者的生育医疗费用待遇。此外，当前制度在保障内容和给付形式上也更加注重家庭促进和均衡包容。《妇女权益保障法》要求逐步建立妇女全生育周期系统保健制度，《人口与计划生育法》规定支持有条件地区设立父母育儿假，关注家庭照顾性别平衡问题；地方出台相关规范，尝试实施生产补助、陪产假、育儿假、育儿补贴、托育服务等一系列与“育”相关的保障项目，包括时间、经济、服务等多元化的形式。如江苏省《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展实施方案》（2022）、青海省《优化生育政策促进人口长期均衡发展的实施方案》（2022）、浙江省杭州市《育儿补助实施办法（试行）》（2021）、新疆石河子市政府《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的实施方案》（2021）等。在基本权利的保障理念上更加注重男女双方的实质平等，从保障家庭共享社会发展成果角度助力女性生育权的全面实现。

（三）保障责任配置由单方主体负担升级为多元主体共担

计划经济时期我国的生育保障主要由单位依照国家规定实施。企业职工个人依据《劳动保险条例》不承担劳动保险的缴费责任，生育相关费用及产假工资支付由企业单方负责；国家机关工作人员的生育保障待遇根据《关于女工作人员生产假期的通知》和公费医疗相关规定执行，由国家财政直接负担；农村妇女或城镇非就业人员的生育风险和负担基本由个人和家庭承担。改革开放后历经多番考察探索，我国于1994年确立了采取社会统筹模式的职工生育保险制度，制度互济性得到提升，2008年《劳动合同法》实施以后企业的生育保障责任进一步落实，保障责任分担更加合理。数据显示2009年生育保险的参加人数为10860万人，较上年度增加1606万人。21世纪初期农村妇女和城镇居民纳入保障体系，制度保障层次性进一步提升，政府通过为参保人员提供财政补助的方式落实责任分担。如国家在2009~2010年规定各级政府对参保新型农村合作医疗的农民给予补助，保证各级新农合财政补助资金及时足额到位。农村孕产妇住院分娩先执行国家专项补助。

近年来，随着生育保障法律体系日臻完善，以《宪法》第14条第4款、第45条第1款规定所明确的国家任务与公民权利内容为基础，《社会保险法》《劳动合同法》《人口与计划生育法》等多部法律法规依循“国家—社会—家庭—个人”和“政府—企业—员工”两条权力（利）和责任义务配置脉络，逐步完成了我国生育保障责任多元共担体系的形制内塑。国家应首先承担制度设计与引导责任，构建并完善我国生育救助—生育保险—生育促进（生育福利）的多层次生育保障体系，依法提供财税支持与补充、实施管理与监督。以生育假期制度为例的社会层面的主体如企业一方面依法履行作为用人单位的社会保险参保缴费和提供劳动条件与劳动保护义务，另一方面在激励性规范的鼓励下，根据自身条件制定员工生育福利方案，如企业制定《员工生育福利方案》，为符合条件的女员工发放生育暖心包、报销奶粉费用、发放一次性生育奖励、发放托育补助费。个人依法享有受领经济（如生育津贴）、服务（如母婴保健检查）和时间（如产假）形式的生育保障给付的权利，同时独立或依托于作为社会基本单位的家庭，履行儿童抚养监护和家庭教育的义务。生育保障法治建设应从生育社会属性与家庭属性的统合视角出发，实现和完善生育保障责任的多元主体共担。

四、我国生育保障制度的发展经验与未来展望

（一）生育保障制度建设应助力实现人口长期均衡发展

新中国成立初期，国家前瞻性地认识到人口和生育问题的重要性，以“两种生产理论”为指导开展生育保障制度的建设工作。《劳动保险条例》以“保障职工健康”为实施目标《劳动保险实施条例》第1条规定：“为了保护工人职员的健康，减轻其生活中的困难，特依据目前经济条件，制定本条例。”构建包含生育保险在内的保险制度，医疗卫生事业的发展逐步提升了公民的健康状况，人口实现稳定增长。随着我国经济社会的发展，人口形势发生变化，生育保障制度亦因应国家宏观层面控制人口数量和提高人口素质并举的整体思路，对待遇内容进行设计和调整。如20世纪末，我国生育保障制度配合生育调节政策，在提高妇女生育保障水平、建立互济保险机制的同时，在生育保险、医疗保险等制度中针对计划生育手术费支付作出安排。1999年颁布的《关于妥善解决城镇职工计划生育手术费用问题的通知》（劳社部发〔1999〕32号）中规定：“已经建立地方企业职工生育保险的地区，参保单位职工的计划生育手术费用可列入生育保险基金支付范围。没有建立企业职工生育保险的地区，在建立城镇职工基本医疗保险制度时，可以将符合基本医疗保险有关规定的参保单位职工计划生育手术费用纳入基本医疗保险统筹基金支付范围。没有参加生育保险和基本医疗保险的单位，职工计划生育手术费用仍由原渠道解决。”进入21世纪后，生育政策更加关注人的全面发展，生育保障的覆盖面进一步扩大，注重实质平等、城乡统筹发展和性别平等性，朝着构建多层次、全覆盖和家庭促进型制度体系的方向不断发展。

生育具有外部性，一方面涉及作为微观社会结构单元的家庭的发展，另一方面关乎经济社会的整体进步。生育保障制度通过弱化家庭生育的负面因素和强化积极效果，间接作用于宏观层面的人口发展，人口发展状况也会影响生育保障制度的实施效果。人口长期均衡发展这一要求，在对人口问题的认识和把握上从“将人口作为经济社会发展的供给要素和约束条件”进一步上升为“更多关注和尊重人口自身的发展规律”，更具全局观和科学性。生育保障体现了对涉及人的发展的基本权利的关注与保护，本质是对人的发展规律的尊重，其制度建设应以实现人口长期均衡发展为目标，沟通微观需求与宏观规划，助力社会的协调和可持续发展。

（二）体系化建设是生育保障制度实施的有力保障

生育是个人的选择，但同时也关系到家庭的共同决策，更关乎社会人口的均衡发展，因此生育保障具有需求时间跨度大、涉及领域广和牵涉主体多元化的特点。从时间上看其包含从怀孕、分娩、抚幼到育儿的多个阶段，从待遇给付上看包含经济、服务、医疗、教育等多种类型，从参与主体上看包含生育夫妻、家庭、企业、服务提供机构、政府等多元主体。故而需从统合视角构建生育保障制度，这样才能做到保障对象的公平全面覆盖和保障措施的全阶段合理衔接。

我国早期对生育保障内容的关注相对单一，多集中在对“生”的阶段的、以金钱和时间待遇为主的职业安全保险上，未充分注意到保障需求的全阶段性、待遇内容的多层次性和责任承担主体的多元性，导致即使存在其他实质属于生育保障的措施安排，也未建立体系性的衔接和协调机制，未实现制度的整体均衡发展。改革开放以后，以生育保险制度的建立为起点，生育保障制度开启向体系化发展的进路，多元共担的责任分配理念借助保险社会统筹模式的实践得到厘清和认可，生育保障措施从要求基于职业的劳动平等逐步升格到实现全面实质的平等，促使全民保险机制被纳入制度中，生育救助、生育福利机制得到发展，基础性托育服务、母婴安全、卫生保健工作逐步规范化，生育保障法律体系进一步完善。党的二十大以后，我国加强了生育支持政策体系建设，政府不断加大对生育保障的财政投入，保障内容涵盖财政、税收、保险、托育、教育、就业等多个方面。

未来我国的生育保障制度应以优化包容性、平等性和稳定性为发展方向。提高制度的包容性，从制度内容上实现对“生”和“育”的均衡保障，同时构建多样化、多层次的制度，使生育主体根据自身情况有更多选择机会。以育儿假为例，可设立一般性的育儿假申领程序，申领人在一般性的规定下可以自主选择假期开始时间、假期天数、休假方式（一次性休完或分段申领）。完善制度的平等性，一方面制度本身应保证每一个生育主体、每一个家庭获得适当待遇的可能性，保障弱势群体如单亲妈妈、孤残人士的机会平等，另一方面制度实施应助力社会实质平等的实现，要从经济社会客观发展状况所引发的实际需求出发设计系统性方案，如在育儿假制度实施过程中，不能只依靠设立男性育儿假来优化家庭照料性别平衡，而需要充分考虑家庭经济状况、家庭分工、休假成本等多重社会因素，构建系统性的促进措施，尤其应重视休育儿假的成本负担在政府、企业、家庭和个人间的合理分配。消灭由家庭发展、社会分工、性别差异等差别因素造成的生育障碍。强化制度的稳定性，通过适时立法和修法，提升生育保障相关制度的规范层级以及规范间的整体协调性，统一待遇项目归类及其申领给付基础程序，明确权力监督与权利救济规则，在赋予地方政策实施一定自主性的同时，保证生育保障体系基本结构的稳固性和制度运行的延续性，提升民众的制度信赖度。简而言之，要通过体系化建设实现我国生育保障制度的稳定、有效实施。