【摘 要】 2020年，《行政复议法》修订工作正式启动。行政法理论界和实务界围绕影响行政复议发展的诸多问题，包括性质、功能、“双被告”制度、复议体制机制改革等展开了广泛而深入的讨论，为《行政复议法》修改完善奠定了基础。《行政复议法》实施20年来的大数据亦表明，行政复议在化解行政争议方面日益发挥着重要作用，行政复议体制机制改革成效显著，相关内容也应在修法中予以体现。本报告旨在记录行政复议的年度进展，关注理论研究、制度发展以及实践探索三个维度，希冀通过对行政复议的年度盘点，为行政复议的理想图景提供理论注解。
【关键词】行政复议 法律修订 主渠道 行政复议体制改革
一、 以主渠道目标导向的《行政复议法》修改正式启动
（一）主渠道实现成为修法的目标导向
2020年2月5日，习近平总书记主持召开中央全面依法治国委员会第三次会议，审议通过了《行政复议体制改革方案》。会议指出，要落实行政复议体制改革方案，优化行政复议资源配置，推进相关法律法规修订工作，发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用。2020年6月5日，十三届全国政协第三十六次双周协商座谈会召开，中共中央政治局常委、全国政协主席汪洋强调，行政复议是建设法治政府的重要抓手，健全行政复议制度是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。要深入学习领会习近平总书记关于行政复议工作的重要论述，坚持以人民为中心的发展理念，扎实做好相关法律修改工作，更好发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用。行政复议制度的发展和完善，迎来了新的历史机遇，行政复议成为化解行政争议主渠道的目标有了更为清晰的定位和谋划，《行政复议法》修改方向和思路亦有了更为明确的指引。
（二）《行政复议法》修改正式启动
行政复议制度自建立以来，日渐成为中国一项重要的法律制度。1990年，《行政复议条例》通过，中国实现行政复议统一立法。1999年，《行政复议法》的出台开启了行政复议的法律之路。2007年，《行政复议法实施条例》出台，进一步丰富了中国行政复议制度体系内容。
《行政复议法》实施已逾20年，除了对个别条款进行了修改，在整体制度安排上几无变动。《行政复议法》修改最早在2010年就被列入国务院立法计划，此后持续出现在全国人大常委会和国务院的立法计划中，由于多方原因始终未能启动，这与2014年《行政诉讼法》的修改形成鲜明对比。《行政复议法》的有关规定已经远远落后于实践要求，并且暴露出以下问题。一是管辖体制有待完善。政府及政府部门都承担复议职责，复议资源过于分散，办案标准不统一，也不便于群众找准复议“大门”。二是工作机制有待优化。受案范围偏窄，难以最大限度吸附行政争议；案件不论繁简都按同样流程办理，增加群众时间成本；办案以书面审查为主，容易引发“暗箱操作”的质疑；行政复议实质性化解行政争议的作用还未充分发挥等。三是行政复议与行政诉讼的有机衔接有待加强。为有效解决上述问题，《行政复议法》修改非常必要且迫切。随着行政复议理论研究的深入和行政复议体制机制改革的推进，《行政复议法》的修改时机已经成熟。
2020年11月24日，司法部公开发布了关于《中华人民共和国行政复议法（修订）（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）公开征求意见的通知。《征求意见稿》包括总则、行政复议申请、行政复议受理、行政复议审理、行政复议决定、法律责任、附则，共7章102条。从目前《征求意见稿》来看，本次修法是一次大修，从原法43条增至102条，是对中国行政复议制度实现与现阶段法治发展阶段相适应的全方位升级转型，亮点突出体现在：一是将发挥化解行政争议的主渠道作用确立为立法目的，并明确写在第一条立法宗旨中，这为复议制度重构明确了法定目标导向；二是扩大行政复议范围，将行政裁决、行政赔偿、政府信息公开行为等明确列入行政复议范围；三是完善附带审查制度，强化对“红头文件”的监督；四是将申请行政复议的期限从60日延长到6个月，更充分保障群众申请权；五是切实反映地方行政复议体制改革成果，将现行“条块结合”的管辖体制调整为“块块为主、条条为辅”，即取消地方政府部门的复议职责，由县级以上地方人民政府统一行使复议职责；六是将调解确立为办案原则，应调尽调，充分利用行政系统内的资源优势实现实质性化解争议；七是新设“繁简分流”的审理模式，简案快办、繁案精办；八是建立行政复议委员会，为办理重大疑难复杂案件提供咨询意见，提升行政复议公正性和公信力；九是规定适用简易程序的案件在30日内审结，适用一般程序的案件的审限不作延长；十是增设行政复议意见书、建议书及约谈通报制度，强化复议监督效能，并规定行政复议决定书公开制度；等等。
总的来说，尽管有部分条款有待进一步研究，但《征求意见稿》很好地回应了实践发展的现实需要，充分反映了最新理论研究成果，特别是通过制度更新立足于解决实践中的难题困境以及助力行政复议化解行政争议天然优势的发挥，全面提升行政复议质效，进而实现行政复议作为化解行政争议的主渠道定位等方面，夯实了基础性制度供给。
二、行政复议理论发展成果综述
自2014年末《行政诉讼法》修改确立行政复议“双被告”制度以来，学界对行政复议制度的研究又迎来一次高潮，成果丰硕。在学术专著方面，有对行政复议制度的系统性研究，如曹鎏著《中国特色行政复议制度的嬗变与演进》；也有围绕行政复议法修改展开的研究，如王万华著《行政复议法的修改与完善研究：以实质性解决行政争议为视角》；还有围绕行政复议本身的发展以及与行政诉讼的关系展开的研究，如贺奇兵著《行政复议公信力塑造研究》、杨红著《行政复议与行政诉讼衔接研究》。当然，近几年以行政复议为研究对象的学术专著数量有限，但从内容来看，涵盖比较全面。
在学术论文方面，学界围绕行政复议展开的研究成果颇丰。根据笔者在中国知网上检索的情况，自2015年至2021年1月，行政复议研究成果如下：以“行政复议”为关键词进行检索，共有文章740余篇，其中，学术期刊类220余篇，内容涵盖了行政复议的性质、功能、定位探讨，行政复议体制改革的问题与成效，《行政复议法》修改的建议，行政复议“双被告”制度的困境与出路，行政复议与行政诉讼的关系，行政复议的域外经验借鉴，等等。此外，多个期刊也开设专题，就行政复议展开讨论，如《行政法学研究》《中国法律评论》《河南财经政法大学学报》，专题名称分别为“行政复议制度改革”“《行政复议法》实施二十周年”“《行政复议法》修改专题”。以下选取有代表性的观点，形成有关行政复议理论研究成果的综述。
（一）行政复议性质、功能和定位的热烈讨论
明确行政复议的性质、功能和定位是《行政复议法》修改的前提，也是行政复议制度实现进一步发展必然要解决的问题。行政复议的性质、功能和定位一直是学界研究的热点，自2014年《行政诉讼法》修改后，这方面的讨论日益激烈。
1.性质之争
关于行政复议的性质，向来有“司法说”、“行政说”以及“行政司法说”（“准司法说”）三种。
“司法说”在行政复议制度初创时期就存在，持该观点的学者认为，复议行为适用的裁决权所具有的司法性质，决定了行政复议制度的司法化性质。与行政诉讼一样，行政复议是解决行政争议的途径，这表现在两个方面。一方面，行政复议的启动是被动的。行政复议只能由不服行政行为的利害关系人申请引起，可以说，没有利害关系人的复议申请，行政复议无从存在。另一方面，行政复议具有居中裁决性。行政复议是由复议机关依法对被申请行政行为合法性和合理性进行审查并作出决定的活动和制度，通过居中裁决以解决申请人与被申请人之间的矛盾。部分学者还认为，行政复议制度是行政诉讼制度的组成部分，它同行政诉讼制度密不可分，构成一个有机的整体。1999年，《行政复议法》出台，行政复议作为行政系统内部自我纠错的一种监督制度，具有一定的独立性，成为立法主线。但“司法说”并未从此终止。
持“行政说”观点的学者，一般是从行政复议立法进程出发的。1990年，《行政复议条例》公布，在国务院法制局关于该条例草案的说明中，开篇就直言不讳地指明启动这项立法的动因，在于“为了加强行政机关的自身监督，提高行政机关依法行政的水平”。与此同时，草案说明明确将行政复议定义为一种具体行政行为，这就使行政复议事实上与具体行政行为同质化，甚至使行政复议活动被视为原有行政执法程序的延伸。此后，随着《行政复议条例》正式升格为《行政复议法》，行政复议的“行政性”特质得到强化。《国务院关于贯彻实施〈中华人民共和国行政复议法〉的通知》也明确指出：“行政复议是行政机关自我纠正错误的一种重要监督制度。”行政复议的相关规定、制度设计等，充分体现了“行政性”的特点。由此，“行政说”盛行多年，学者们也从复议决定本身也是一种行政决定、复议制度有别于诉讼制度等角度来作进一步阐释。
随着2007年出台的《行政复议法实施条例》明确增加行政复议化解行政争议的功能，自2008年起，国务院法制办公室开始在全国部分省（区、市）部署开展行政复议相对集中审理体制和行政复议委员会试点工作，“通过体制、机制创新性探索，努力提高行政复议的权威性和公正性”。这一时期，有关行政复议“准司法性”以及“行政司法”属性认识成为主流观点。“行政司法说”和“准司法说”二者都主张，尽管行政复议具有行政监督的属性，但不能把这完全等同于行政机关依组织法职权主动实施的一般行政监督，行政复议还具有被动启动、居中裁决的司法性质，行政复议兼具行政性和准司法性双重属性。当然，在“行政司法说”的大前提下，不同学者对于强化行政复议的“行政性”或者“司法性”存在不同意见。有学者主张对行政复议持续进行“司法化”改革，以提升行政复议的公平性、公开性、公正性。与此同时，也有学者担心“司法化”改革矫枉过正，认为行政机关的上下级领导关系是行政复议的基础，行政复议体制改革不能忽视行政复议所具有的行政机关内部的自我监督功能。
以上三种学说皆有其合理性，不过从实践发展和学界研究动态总体观之，“行政说”和“司法说”因存在单一视角的局限性，易引发行政复议优势弱化、先天缺陷扩散等问题；而“行政司法说”肯定了行政复议中行政和司法的双重面向以及融为一体的特性和优势，对实务部门的影响力愈加强劲，已经逐渐成为当前共识，其中“行政面向是行政复议天然优势的支撑点，司法面向则是强调通过司法元素的嵌入以弥补前者之不足，至于司法化路径选择问题，则要完全服务于行政优势得以发挥的客观需要”。
2.功能之争
随着复议实践发展，行政复议兼具多元功能的特点，已经逐渐成为学界共识。综合《行政复议条例》、《行政复议法》和《行政复议法实施条例》有关立法宗旨的规定，行政复议的功能主要涉及行政监督、解决行政争议和权利救济三个维度。而基于这三个维度之间逻辑关系的不同，学界认识存在较大分歧，主要表现为“主导论”、“并重论”和“阶梯论”三种观点。
“主导论”认为，行政复议制度的行政监督、解决行政争议、权利救济三种功能在地位上存在主次之分，三者之中有一种功能应当是主导功能。部分学者认为，解决行政争议应为行政复议的主导功能。如应松年教授认为，解决行政争议是复议的基础功能，监督和保护是具体目标，复议法修改必须坚持这一功能定位，并在此基础上构建整个行政复议制度。也有学者认为，中国行政复议制度的功能定位应当是解决行政争议，监控行政权的行使和保护行政相对人的合法权益，是这一功能的副产品，而且是基于这一功能必然产生的副产品。部分学者认为，权利救济应为行政复议的主导功能。如有学者认为，行政复议的主要功能或者首要功能是为公民提供权利救济。亦有学者认为，在监督和救济两者之间，行政复议需要更多地强调权利救济，权利救济应当作为完善中国行政复议制度的一条主线，行政复议其实就是一项以救济为主，兼顾监督的法律制度，行政复议必须以权利救济作为主导功能，否则会由于行政相对人对于行政复议缺乏信任，导致层级监督的职能无法启动，行政争议的解决更无从谈起。当然，也有部分学者认为，行政监督应为行政复议的主导功能。如有学者认为，“层级法律监督”是行政复议的首要功能。也有学者认为，行政复议应当在强化其解决行政争议这一基础功能的同时，突出其监督的主导功能。还有学者认为，行政复议首先要实现行政机关自我监督、自我纠错的功能，这一功能与其解决行政纠纷功能是并行不悖、融为一体的。
“并重论”则认为这三种功能有着相通的内涵，因此，行政复议制度是监督和救济的集合，在制度设计上应当注重不同功能的并重。也有学者持阶梯论观点，认为三种功能之间存在逻辑上的递进关系。比如，有学者认为，解决行政争议为行政复议制度的初级目的，监督行政为中级目的，救济权利为终极目的。还有学者认为，权利救济在行政复议制度设计上具有决定性地位，内部监督是行政复议的制度价值所在。解决纠纷是行政复议肩负的政治使命。
3.主渠道的定位已成共识
“行政复议的定位决定了行政复议制度的发展方向。”实际上，经由复议体制改革和复议程序制度改革，行政复议制度的立法定位也已逐渐由内部监督机制向行政争议解决机制转型。早在2010年，应松年教授就率先提出要把行政复议打造成为中国解决行政争议的主渠道。2011年，中共中央首次提出“充分发挥行政复议作为解决行政争议主渠道的作用”。行政复议兼具行政性和准司法性的特性，在解决纠纷上具有及时、方便、灵活、彻底等明显优势。有学者认为，在建设社会主义和谐社会的政治语境中，凸显对抗精神的行政诉讼制度难以有效回应社会纠纷激增的现实。同时，通过与行政复议功能近似制度的比较可以发现，中国行政复议的优势和潜力还远远没有发挥出来。因此，应当完善中国的行政复议制度。
当然，也存在其他观点。如有学者认为，行政复议“双被告”制度影响巨大，它部分解决了长久以来存在的行政复议制度定位争议问题，同时对行政复议产生了较大冲击和不利影响。为解决上述困境，应当将行政复议定位为“替代性行政争议裁决制度”。可见，“学者们有关复议定位的认识，更多立足于功能视角阐释复议定位，与其说是有关定位的认识，准确说还是在讨论不同功能之间的逻辑关系，特别是主导功能所决定的定位问题，新时代行政复议定位的认识，应当从新时代法治建设对复议的需求出发，立足于复议的使命和功能优势，来解决行政复议的精准定位问题”。2020年2月5日，中央全面依法治国委员会第三次会议已明确指出，要发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和主渠道作用。这就意味着，“把行政复议打造成为化解行政争议的主渠道”成为当前复议制度发展的基本定位，这也应是行政复议法修改的立足点。
（二）行政复议“双被告”制度实施效果及存废之争
行政复议“双被告”制度是在解决行政复议“维持会”的背景下提出的，但是，其在运行中也存在现实困境，这一点在学界和实务界是共识。关于行政复议“双被告”制度应何去何从，主要存在以下两种不同观点。
1.行政复议“双被告”制度应当在保留的基础上加以改善
持此观点的学者认为，复议机关之所以要作共同被告，其理论基础主要有以下几点。第一，行政复议机关作出的行政复议决定是行政行为，属于人民法院受案范围。根据《行政复议法》的规定，行政复议机关作出行政复议决定，是其基于行政机关的地位作出的，该行为属于行政行为，而不是居中作出的“司法行为”，应当接受人民法院的司法监督。第二，行政复议机关作被告，符合《行政诉讼法》的立法宗旨。《行政诉讼法》第一条规定的立法宗旨中，“监督行政机关依法行使职权”是其中的一项重要内容。监督行政复议机关依法行使职权，属于《行政诉讼法》的题中应有之义。第三，行政复议机关主要是原行为机关的上级机关，上级机关的复议决定效力高于原行政行为。行政复议机关作出维持原行政行为的行政复议决定，意味着上级机关与下级机关对同一行政事项表达的是同一的意思表示，可以视为原行政行为机关与行政复议机关作出同一行政行为。复议机关作出维持决定的情况下，复议机关事实上作出一个与原行政行为一样的行政行为，呈现原行政行为与行政复议行为“一体化”的现象。
此外，2014年《行政诉讼法》修改之时，已经强调行政复议应当坚持“行政一体化”的原则，在此背景下，尽管出现了一定的实践困境，但废除行政复议“双被告”制度并非唯一途径，进一步完善“双被告”制度才是良策。对此，有学者提出，应当进一步扩大行政复议作被告的行为，本着充分发挥行政复议制度效用的目的，对复议机关以不符合受理条件为由而不受理或受理后不作为的情形，都要将复议机关作为被告来对待，以促使其积极履行复议职责，及时解决行政争议。在复议机关与原行政机关被当作共同被告的情形下，如果出现行政诉讼级别管辖上的冲突，应以级别高的法院管辖为原则。
2.行政复议“双被告”制度应废除
持此观点的学者认为，从理论角度而言，行政复议“行政性”的性质判定导致了行政复议和原行政行为“一体化”的制度设计，并且将行政复议决定作为行政诉讼的对象更是将“程序标的”误认为是行政诉讼标的的结果。该制度目前虽取得了一定的成效，但“双被告”制度的提出使复议机关定位“自相矛盾”，程序上空转严重，也背离了理性“经济人”原则。这不仅不符合“成本—收益分析”的基本要求，也很大程度上减损了复议制度本身的权威性。这种末端解决问题的方式无法在源头上解决中国复议体制机制面临的困境，相反已经产生一系列新的问题。“双被告”制度导致实践中复议机关应诉压力巨大、行政机关正常工作受到消极影响以及资源浪费等困境。中国并不具备专门的复议机关和复议人员，难以应对日趋增多的复议后共同案件的应诉，相关管辖制度也使复议机关应诉和法院审理面临前所未有的压力。
从长远来看，行政复议“双被告”制度因背离处分权主义的诉讼法理与“先取证，后裁决”的行政程序法原则，并可能助长复议机关不作为或不予受理复议申请的投机倾向，故其发展前景不容乐观，应逐渐退出历史的舞台。
（三）行政复议体制改革的理论回应
2008年9月16日，为进一步完善行政复议体制和工作机制，提高行政复议解决行政争议的质量和效率，增强行政复议制度的公信力，充分发挥行政复议制度重要作用，国务院法制办公室决定在北京市、黑龙江省、江苏省、山东省、河南省、广东省、海南省、贵州省共8个地方开展行政复议委员会试点工作。此后，试点地区就开启了“全面开花”式的改革探索。学界和实务界也就此展开了研究。
在集中行政复议权方面，有学者认为，行政复议权配置过于分散，严重影响行政复议制度效能的发挥。行政复议体制改革首先需要将行政复议权由部门向政府集中，在一级政府内设置行政复议委员会，一方面保障复议机构的相对独立性、专门性，加强行政复议工作人员的专业化建设；另一方面通过引入外部专家、律师等社会人士进入行政复议委员会，克服复议机构公正性天然不足的缺陷，增强复议机构的中立性，最大限度满足裁决者中立这一纠纷解决机制的基本要求。也有学者针对实践中的地方探索，如“义乌模式”展开讨论，并提出完善方案等。这些研究为集中行政复议权的进一步发展提供了方向与思路。
在行政复议委员会制度方面，众多学者也做了深度研究。有学者提出，从行政复议委员会在韩国和中国台湾地区的运行情况以及中国实行行政复议委员会试点前后的实践效果来看，在中国确立行政复议委员会制度是合理的。行政复议委员会在中国尚不成熟，应从理顺行政复议委员会与行政复议机关的关系、人员组成、审议程序等方面予以完善。针对行政复议委员会的权限，有学者提出，行政复议委员的议决意见欠缺约束力不应被视为制度缺陷，正视此种制度特性恰恰有助于破解中国当前行政复议委员会试点面临的困境。中国行政复议委员会的设置，不应以韩国和中国台湾地区的“独立决定模式”为样板，而应借鉴日本及英美等国的“参考模式”。关于行政复议委员会的进一步发展，有学者提出，行政复议委员会不仅要作为行政复议的审理机关，还要确立为法律上的行政复议主体。在此基础上需设置行政复议委员会必要的正当工作程序：建立以听证为代表的公开审理制度；确立行政复议委员会委员回避制度；强化行政复议决定说明理由。
关于行政复议体制改革的未来发展，不同学者也提出不同主张。有学者根据行政复议制度改革实效，提出进一步改革应从重塑行政复议组织机构、集中复议管辖权、改革案件审理程序三个方面着力。有学者认为，行政复议是一种介于行政与司法之间的准司法行为，其改革要保持行政性质的优点，吸收司法审判的长处，但是不能完全司法化。行政复议委员会今后应当成为可以独立作出决定的机构，近期可以设立于行政机关之内，远期可以设立于行政机关之外。行政复议程序应当在简捷、快速、便利、经济的行政程序与公正、中立的司法程序之间寻找平衡。可以说，自行政复议改革开启以来，学界的批判性反思以及其他诸多研究成果，为行政复议体制改革的纵深发展提供了理论支撑和多元思路。
（四）《行政复议法》修改的深入讨论
《行政复议法》自1999年出台后，仅于2009年、2017年分别作了个别条文修改，相较于2014年作了大幅度修订的《行政诉讼法》，难免显得滞后，已经很难指导实践。近年来，《行政复议法》的修改持续受到学界与实务界的关注，尤其是在2008年开启的行政复议体制改革持续推进以及2014年《行政诉讼法》修订之后，这种关注日益加深。总的来说，学者们围绕行政复议的立法目的、受理范围、审理程序和审理机制、监督、行政复议和行政诉讼的衔接等问题，展开了广泛而深入的讨论。
其中，有学者从宏观上对《行政复议法》的修改提出较为全面系统的意见，如曹鎏《中国特色行政复议制度的嬗变与演进》、王万华《行政复议法的修改与完善研究》，应松年《对〈行政复议法〉修改的意见》、王万华《〈行政复议法〉修改的几个重大问题》、余凌云《论行政复议法的修改》、湛中乐《论我国〈行政复议法〉修改的若干问题》、耿宝建《行政复议法修改的几个基本问题》、章剑生《行政复议法修改的三重任务》、曹鎏《行政复议法修改如何回应实现主渠道目标》等。当然，也有学者基于某项制度或者从某些角度对行政复议法的修改提出建议，如杨海坤《行政复议的理念调整与制度完善——事关我国〈行政复议法〉及相关法律的重要修改》、徐运凯《论新时代行政复议的功能定位及其评价体系》、耿宝建《〈行政复议法〉修改如何体现“行政一体原则”》、方军《论行政复议的性质界定与功能定位——兼议我国行政复议立法宗旨的变动》等。
总的来说，学者围绕《行政复议法》的修改展开了广泛的讨论，而这些讨论和研究，都为《行政复议法》的修改奠定了深厚的理论基础。
三、地方行政复议体制改革的新进展
自2008年中国行政复议体制改革拉开序幕之后，截至2019年，全国共有23个省（区、市）开展了行政复议改革，试点单位达到822个，具体包括5个省级政府、141个地市级政府和676个县级政府，其中浙江、山东已经在全省范围内铺开，呈现“横向铺开、纵向深入、侧重基层”的总体格局。除了在相对集中行政复议体制改革和行政复议委员会方面，各地展开了深入的探索外，还在机制保障以及信息化、规范化发展方面进行了有益的尝试，成效显著。2020年，《行政复议体制改革方案》颁布，又为行政复议体制改革的全面深入推进明确了时间表和路线图。
（一）相对集中行政复议体制的“因地制宜”
自2008年行政复议体制改革开启以来，多地结合本区域实际发展情况和需要形成了各具特色的经验和模式。
北京、上海、广东等地根据本地情况集中了部分领域的部分行政复议职权。如北京市海淀区建立了由区政府行政复议委员会集中受案、集中立案、集中审案，各法定行政复议机关分别作出行政复议决定的相对集中行政复议权工作模式和运行机制。上海市在浦东新区城市管理领域实行相对集中复议权制度。而浙江省形成了独特的“行政复议局”模式。2015年，义乌市成立全国首家行政复议局，一改“条块结合”的行政复议管辖体制，在政府法制办增挂行政复议局牌子，由一级政府整合行政复议职责和资源，让行政复议事项一口受理，实现行政复议局“一口对外”。该模式在实践运行中取得了良好的成效。浙江省于2016年扩大试点，批复桐庐县、黄岩区试点工作方案；于2017年6月印发《关于深化行政复议体制改革的意见》，对全省全面推进行政复议体制改革作出重要部署。截至2019年7月，浙江省市县三级都设立了行政复议局并挂牌。浙江省以设立“行政复议局”为载体，整合行政复议职责，率先实现了“一级政府只保留一个行政复议机关”“县级以上地方人民政府统一管辖行政复议案件”，该模式也被2020年《行政复议体制改革方案》采纳。
2020年《行政复议体制改革方案》发布后，广西、河南等地率先启动地方复议体制改革。2020年6月28日，广西壮族自治区人民政府发布《关于试行集中办理行政复议案件的通告》，明确除实行垂直领导的行政机关、税务和国家安全机关外，自治区县级以上人民政府各保留一个行政复议机关，由本级人民政府统一行使行政复议职责。2020年11月25日，河南省发布《关于推进行政复议体制改革的意见》，也同样明确，除实行垂直领导或以中央为主与地方政府双重领导的海关、金融、税务等行政机关和国家安全机关外，全省县级以上政府按照“一级政府只设立一个行政复议机关”的要求，由本级政府集中行使行政复议职责，统一管辖本级政府派出机关、政府部门及其派出机构、下一级政府以及有关法律、法规授权的组织为被申请人的行政复议案件，并以本级政府的名义作出行政复议决定。济源示范区管委会参照省辖市政府，统一行使行政复议职责。当前，“一级政府只设立一个行政复议机关”的模式已经在部分地方推开。
（二）强化行政复议委员会的作用
集中行政复议权属于体制改革，而行政复议委员会则属于机制改革，强调开门复议、专家参与、科学决策。在各地行政复议体制改革的探索中，已经初步形成了两种复议委员会模式，一是咨询型，二是参与决策型。
北京市行政复议委员会是咨询型行政复议委员会的典型。2007年，北京市政府印发了《关于设立北京市人民政府行政复议委员会的通知》，率先在北京市设立北京市人民政府行政复议委员会。北京市人民政府行政复议委员会是市政府审议行政复议案件、指导本市行政复议制度建设的审议机构，主要负责审议市政府重大疑难行政复议案件和研究本市行政复议工作中的重大问题等工作。北京市人民政府行政复议委员会成立至今已是第四届，共召开了案审会40余次，审议重大疑难复杂案件100余件。此外，上海市也实行了调查权与审议权、建议权与决定权“两权分离”，复议委员会通过案审会等工作机制，为市政府作出决定提供建议。吉林等地的行政复议委员会是决策部门。侧重强调行政复议机关的行政性，认为行政复议虽然具有准司法性质，但当前法律毕竟仍将其视为行政机关内部的一种监督方式，考虑到权责一致问题，将行政复议委员会设置为领导机关，成员由行政机关的相关领导担任。
2020年《行政复议体制改革方案》，明确要求“结合工作实际，探索建立政府主导，相关政府部门、专家学者参与的行政复议咨询委员会”。根据该方案，地方陆续开启了复议委员会改革进程。如，浙江省于2020年5月11日成立了行政复议咨询委员会，主要针对具有较大社会影响的案件，在法律法规适用上存在重要争议的案件，涉及难以把握的专业性、技术性问题的案件，和其他重大、疑难、复杂的案件提供征询意见。此外，2020年7月30日，长三角生态绿色一体化发展示范区行政复议委员会（以下简称“长三角行政复议委员会”）成立，该委员会由江苏、浙江、安徽和上海三省一市司法厅（局）联合组建，主要任务是为长三角一体化示范区相关行政复议机构办理重大、复杂、疑难等案件提供咨询意见。同时，长三角行政复议委员会的专业咨询范围还将扩展至长三角区域，通过业务交流和信息共享，以“同案同判”为目标，不断推动三省一市行政复议机构案件审理标准的统一。今后，长三角行政复议委员会还将根据需要为长三角区域重大决策和行政执法等工作提供法律咨询意见，推动三省一市的法治协作不断向纵深发展。
总的来看，尽管各地行政复议委员会承担的功能有所差别，但强化复议委员会的作用是必然趋势。如何让行政复议委员会的作用更好地发挥，目前复议法征求意见稿中已有多个条款对此问题作出了回应。
（三）切实解决行政复议人财物的硬件保障
首先是打造行政复议职业化队伍。行政复议的法律性、专业性较强，对相关工作人员的能力素养要求较高，然而长久以来，行政复议存在“案多人少”、办案人员专业化能力不足、分工不科学、复议队伍不稳定等难题，为此各地采取多种方式以缓解这一局面。一是提高行政复议工作人员门槛。《行政复议法》于2017年进行修改时，就在第三条增加了“行政机关中初次从事行政复议的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格”的规定，回应了行政复议职业化改革相关要求。各地也出台了相应细则，严格落实该项要求。如北京市自2006年起就正式实施了《北京市行政复议人员资格管理办法》，截至2018年底，北京市具有行政复议资格的人员达788人。二是优化机构和职能配置。这不仅包括对行政复议权集中的探索，还包括2018年机构改革后，各地重新组建司法行政部门时，加强了对行政复议职能部门的科学化分工，设置行政复议综合处、行政应诉处以及行政复议一般业务部门分别负责相应工作。三是加强对行政复议工作人员的线上线下培训，增强其法治意识和工作能力。如河北省于2020年9月24日开启了河北省行政复议行政应诉视频培训班，相关工作人员通过现场及视频的形式参加培训。
其次是加强财物等方面的支持，为行政复议工作的顺利开展提供保障。各地在加强行政复议工作经费、机构以及设备等方面都作出了相应规定。如北京市通州区政府按照行政复议场所标准化建设的要求，加快落实办案场所和有关设备保障，确保工作场所建设和设施设备与复议机构的工作任务相适应：建设行政复议办案场所，改善办案条件，配备庭审笔录同步显示系统、监控系统、电子资讯台等设施设备，实现庭审同步录音录像。此外，还建立行政复议经费保障机制，将复议经费列入本机关财政预算等。再如上海市要求各级行政复议机关设置可以用于接待当事人和举行行政复议听证的场所，提供必要的办案条件，保障行政复议工作顺利进行。江苏省全省也采取了类似举措。
（四）注重规范化与信息化的融合
行政复议的规范化建设是各地探索行政复议发展的重要举措，行政复议规范化建设有利于明晰工作的各个流程和相关细节，促进工作统一性，进而提高行政复议质效，提升行政复议公信力和权威性。而行政复议的信息化建设则是利用了现代技术手段，将互联网平台、数字化技术等融入行政复议工作，进而打造“智慧复议”。信息化与规范化的融合为行政复议的发展注入了新的生命力。
行政复议的规范化建设从流程上看，包括受理、审理、决定以及监督的规范化，此外还有文书以及相关工作制度等的规范化。以入选第一批全国法治政府建设示范项目的通州区行政复议规范化建设、山东省淄博市行政复议标准化体系建设为例，两地区在加强行政复议规范化方面都别具特色和代表性。通州区政府以“空间规范化、组织人员规范化和信息公开规范化”为抓手，将行政复议工作规范化建设切实纳入重要议事日程，着力解决行政复议制度运行过程中在组织机构、人员编制等方面存在的突出问题，包括制定行政复议规范化建设实施细则，按落实办案场所和有关设备保障，强化行政复议工作人员队伍建设与组织领导的规范化，创新行政复议决定公开制度的规范化等，多措并举，在软件和硬件并重的积极探索之下，行政复议案件的审理质量和规范化水平得到了有效的提升。而淄博市成立了行政复议标准化建设工作领导小组，制定了淄博市行政复议服务标准体系。该标准体系包括“行政复议基础保障标准体系、行政复议立案标准体系、行政复议审理标准体系、行政复议决定标准体系、行政应诉标准体系”五大支柱体系，下设20个子体系、共计221个标准项。实现了从制度化管理向标准化管理的提升。
加强行政复议工作信息化建设，有利于促进行政复议工作的规范化，实现行政复议机构之间信息共享和流通，强化监督，是提高行政复议工作质量和效率的重要保障，也是实现行政复议工作创新和发展的必然要求。在司法部办公厅建立并推广全国行政复议工作平台的背景下，地方也进行了有针对性的探索。比如，上海市已经开发完成了全市复议工作平台，打造全市复议工作“一张网”，使各级行政复议机关形成一个互联互通的整体，促进全市标准统一的复议数据汇聚、共享；开通网上复议申请，制定了行政复议办理指南、网上申请规则等相关配套性制度，丰富了复议申请方式。广州市建设了全国领先的数字化复议庭，实现合议、听证、专家咨询三会记录数字化，全程制作电子录音录像资料，老百姓也可申请调阅电子录音录像并摘抄；为提高行政复议办案效率，还专门定制了行政复议网上办案系统，实现了案件全网上办理、无纸化办公。广州、珠海、中山等市还开发了复议文书电子送达系统，申请人可以将所有复议文书送达私人邮箱，电子送达的文书类型超过法院诉讼文书电子送达的范围。
总的来说，地方围绕行政复议体制机制展开的一系列改革措施，为《行政复议法》的修改奠定了扎实的实践基础。
四、《行政复议法》实施的大数据解析
梳理和分析实践数据，是检验制度运行的重要方法。为了能较为直观、客观地反映行政复议制度的实际运行效果，我们选取了司法部行政复议与应诉平台的部分数据以及统计了部分展开行政复议体制改革地区的行政复议运行数据，以评估《行政复议法》实施情况（见图1至图5，略）。
（一）行政复议化解行政争议的数据透视
从图1至图5可以看出，20余年来，行政复议在行政争议多元纠纷化解体系中发挥了日益突出、不可替代的重要作用。图1至图5亦显示，行政复议与行政诉讼两项制度在案件受理量、纠错率等方面，区分度越来越小，复议后被诉讼纠错比率不高，说明诉讼对复议结果认可度较高。作为法治轨道上的解纷机制，两者都在良性发展，并正在形成合力互促、优势互补化解行政争议的格局模式。
此外，学界和实务界曾在一段时间内用维持率、纠错率来评价行政复议质效，至少从目前大数据来看是欠科学的。各级行政机关在党中央和国务院大力推进法治政府建设，依法行政水平明显提高的背景之下，执意要求维持率不断下降、纠错率不断提高，既不科学，也与改革成效相背离。理论上，复议吸纳行政争议案件量以及化解行政争议量应当成为评价复议质效的重要观测点。
（二）行政复议体制机制改革效果解析
大数据显示，行政复议体制机制改革对于提升行政复议质效具有关键性作用，这突出表现在以下几个方面
1.吸纳争议量明显提升
行政复议体制机制改革的效果直接表现为受案量大幅提高。比如，吉林省2004年全省共受理行政复议案件1052件，之后逐年递增，到2013年达到2116件，2014～2017年依次为2710件、2505件、2615件、2804件，2018年猛增加至4508件。2018年较2004年同比增长328.52%，较2017年同比增长60.77%。北京市行政复议案件申请量尽管存在一定程度的波动，但时间轴上的大幅增长是显而易见的（见图6，略）。上海市行政复议案件明显呈现两大特点：一是收案量虽然波动，但总体呈逐年递增态势（见图7，略）；二是历年来数量均高于同期一审行政诉讼案件量（见图8，略）。
2.纠错率提升，维持率下降
各级行政复议机关普遍提高了案件审查质量要求，加大了纠错力度。例如，山东省2014～2018年行政复议综合纠错率超过了35%。吉林省2018年办结的4039件中改变原具体行政行为2225件，占55.09%，纠错率比2016年的37.08%增加了18.01个百分点。2018年北京市各级复议机关审结的6197件行政复议案件中，撤销、确认违法、变更、责令履职等直接纠错的案件为929件，直接纠错率为15%，较2015年增长了6个百分点。吉林省2013～2017年维持率分别为53.90%、71.60%、50.92%、42.76%、46.78%，行政复议“维持会”的状况有所改变，特别是2018年办结的4039件中，维持1266件，占31.34%，维持率大幅下降。
3.经行政复议后提起行政诉讼率降低
广东省经行政复议后提起行政诉讼率低于全国平均水平。以2018年为例，全省经行政复议提起诉讼的案件为6997件，占行政复议案件总数的20.85%，经行政复议后被诉率远低于全国平均水平的34%，近八成的行政纠纷解决在行政复议阶段。
4.行政应诉案件败诉率低于全国平均水平
以2018年为例，广东省共办理一审行政应诉案件19007件，占一审行政诉讼案件总数（21442件）的88.64%。其中，复议机关单独应诉642件，占3.38%；共同应诉6355件，占33.44%；行政机关负责人出庭应诉案件数量为3095件，占16.28%；败诉1794件，败诉率9.44%，低于全国平均水平的14.7%。
地方行政复议体制机制改革因地制宜、各具特色，生动展现了行政复议制度的生命力。从行政复议改革后的复议结果大数据来看，地方有关行政复议体制机制改革成效显著，行政复议案件量、纠错率、复议后起诉率、复议后应诉案件败诉率等指标结果都是一致性向好的，充分说明有关行政复议体制机制改革作为行政复议自身再造的过程，能够从根源上彻底解决复议功能发挥不畅、复议公正性不足和权威性不够的治本之策。地方复议改革取得预期进展，通过改革获得的经验积累，应当及时上升为国家战略，并在《行政复议法》修改中有所体现。
五、结语：《行政复议法》修改应关注的难点问题
“十四五”已经开局，当前正处于全面推进依法治国的新时期。《行政复议法》修改迎来了最好的时代。20年1次的修法不易，修法应正视复议自身缺陷和不足，充分反映时代需求，通过制度供给实现复议制度的改良和再造。结合《征求意见稿》，《行政复议法》修改还应当重点关注以下几方面。一是通过制度重构解决尽可能吸纳行政争议的目标，行政复议范围的法律表达如何助力主渠道实现是关键，目前列举式的立法模式在实践中引发真空地带的弊端是客观存在的。二是对行政复议体制改革的充分回应。应当全面考虑相对集中复议职责对管辖制度的影响，比如地方复议体制改革的理想模式如何确定，采用“办公室”还是“局”的模式是否能够因地制宜，司法行政部门自身案件的审理是否要采用“条条模式”等问题，修法时仍有必要作出回应。三是制度供给如何充分体现行政复议公正高效、便民为民的优势。复议审理程序的二元模式的区分及转化问题、调解规则的特殊性以及以实质性化解争议为目标的复议决定体系化重构等问题需要关注解决。四是修法如何解决行政复议与行政诉讼的良性互动问题。复议机关不当被告的制度设计以及诉讼法修改如何紧密衔接，复议机关不当被告后的监督补位问题等，亦应当作出全面考虑。
