“地方政府行政规范性文件依旧任性，与法治政府建设要求差距较大。若行政机关可以随意发文对不特定的行政相对人的权益产生影响，其对法治的破坏是不言而喻的。”10月30日，中国政法大学法治政府研究院发布的《中国法治政府评估报告2016》（下称《报告》）对100个城市观测评估后点出上述问题。

行政规范性文件俗称“红头文件”，泛指政府机关发布的措施、指示、命令等非立法性文件，因套以象征行政机关权威的“红头”，故称“红头文件”。实践中，这类文件数量最多、使用范围最广，但有的地方政府利用“红头文件”扩权、增加老百姓义务、限制其基本权利，遏制乱象丛生且缺乏有效监督的“红头文件”的呼声一直较高。

为考察这类文件制定的现状，中国政法大学法治政府研究院课题组对四个直辖市、27个省会城市、23个国务院批准的较大的市以及46个根据人口规模选择的城市进行评估，总分80分。

评估结果显示， 100个城市的平均得分为50.76分，总体得分率偏低，53个城市在平均分以下。该项评估负责人、中国政法大学法治政府研究院副教授曹鎏认为，这充分说明地方政府行政规范性文件的法治化水平仍然是当前深入推进法治政府建设的短板，与法治政府建设的基本要求尚有较大差距，且存在较大的提升空间。

“红头文件”的任性突出表现在向社会征求意见及公开方面。《报告》称，大部分城市在行政规范性文件制定过程中未向社会公开征求意见，在少数已经采取公开征求意见程序的城市中，能够做到将全部规范性文件均公开征求意见的则少之又少。曹鎏分析，行政规范性文件公开征求意见程序的落实刻不容缓，“特别是修改后的《立法法》已从资格要件上将具有规章制定权的城市扩展到所有设区的市，制定规章以外的行政规范性文件的公开听取意见工作只能加强，不能削弱”。

《报告》还提到，规范性文公开制度的实施现状一项得分率远远低于及格分数。有的城市根本未公布行政规范性文件；有的城市仅公布了部分行政规范性文件；有的城市虽公布了全部行政规范性文件，但公布方式不科学，将法律、法规、规章、规范性文件和其他各种类型的文件相互杂糅放在“法规文件”栏目下，不利于社会公众查阅；还有的城市公开行政规范性文件的方式单一，使行政规范性文件公开的实质目的难以实现。

“地方政府在建章立制方面表现积极和主动，但在实施环节，特别是对于控权特征非常明显的制度，比如公开制度，有应付了事、消极抵制之嫌。有的城市虽然制定了行政规范性文件的公开目录，但却无法直接检索到文本内容，这种法治政府建设中的形式主义倾向应当杜绝。” 曹鎏对财新记者说。

针对前述问题，课题组建议由国务院统一提出规范性文件制定的标准和界限，并建立规范性文件事前审查机制，尽快结束当前地方政府制定规范性文件“分而治之”的混乱局面。课题组同时建议地方政府严格按照《依法行政实施纲要》《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》等文件的要求，落实“三统一”制度、备案审查制度和定期清理制度。