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赫尔穆特·沃尔曼:德国地方自治[本网首发]

中国网| 时间: 2000-10-11 01:38:29 | 文章来源: 法治政府网

第一阶段:赫尔穆特·沃尔曼教授发言(翻译人:谢立斌教授)

很高兴在这里举办这场讲座,因为这里是中国政法大学,我的研究领域——法律和政治学都被覆盖了。

在讲座最开始,我想先介绍一下德国的一些基本情况。德国是欧洲的一个非常小的国家,他的人口只有八千二百万,大概是中国的十五分之一。德国是一个联邦国家,分为十六个州。联邦制意味着一种权力分立机制,即权力在联邦和州层面的一个分立。德国的十六个州的大小不一,最大的州是北威州,有一千八百万人口,最小的只有一百万人口。在州以下,还有两层结构。一层是城市,其人口数量最少,大约是八千。州以下城市以上有县,人口大约是二十万。在每个州,城市的大小也不相同,因为设计一个城市的大小不是由联邦决定,而是由各个州决定,这就导致各个州所设计的城市大小各不相同。例如在最大的州北威州,平均一个市的人口有四万左右,而在其他州,市平均居民数量只有两千到三千左右。所有的这些数字相对于中国的情况来说都是非常小的。德国最大的城市柏林的人口为370万,但是相对于中国的城市来说非常小。

接下来我想先介绍一下德国地方自治的传统情况,也就是传统上的地方自治是如何进行的,再把这些传统情况作为标识,来看看现在有哪些因素正在对德国传统的地方自治发生影响。那么究竟有哪些因素对德国的传统地方自治发生了冲击呢?一般说来有三个因素:一是欧盟,即欧洲一体化;二是一些新的理念,如新公共管理,以这些新方法进行地方自治也带来了一些变革;三是德国县市两级政府多年来的财政状况不良。

德国的地方自治有两个方面比较有意思,我将重点进行介绍。一是地方政府的任务;二是地方政府的政治地位,也就是说从民主的角度来看它们有什么权力,可以决定什么事项,以及这些地方政府的相关机构是什么样的。说到地方政府的任务,必须指出一点,在德国,联邦一级的立法权是非常广泛的,但是联邦政府在地方上并没有相应的机构。因此,立法是在联邦层面,而执行者都是地方政府。这也是联邦制国家和单一制国家的重大区别,因为在单一制国家基层政府也被视为是中央政府的代表。而在联邦国家,地方政府就是代表地方的,但是它会执行联邦的法律。其实这也是垂直方向分权的设置。在地方一级,联邦并没有行政权。所以,在欧洲一体化的过程中,不仅仅是联邦的法律,很多欧盟的法律不是由联邦来执行,而是由中间一级,也就是州地方政府来执行。在宪法架构上,行政基本上是由各个州来负责的,但是在实际操作中,州也是比较高级别的政权,地方事务均是由各个市县自己来完成。地方政府的任务可以分为两个内容:其自有的任务和联邦或州转移、授权给他的任务。第一项内容其实是一项原则,也就是地方自治的原则。这个原则的确立可以追溯到十九世纪初,当时的地方事务开始由城市自己来完成。属于地方政府自治任务的事项,就由地方的民意代表,也就是议员自己来决定。如果是联邦或州转移给他的任务,则由市长负责的,也就是由政府来负责,不需要当地的议会讨论。总的来说,这两类任务加起来范围非常广泛。在此要强调一点,德国地方政府自治是对于其自有任务而言的,对于转移的任务地方政府没有自主权,其议会无权决定,只能由行政部门直接实施。对于自有任务,当地议会可以决议如何处理,转移的任务则必须由州或联邦来决定。所以在德国,人们担心地方政府的机构可能被国有化,即地方政府只执行州或联邦的法律命令。尽管有这种担心,但是德国的地方自治在世界范围来说仍是非常强的,还有瑞典,在地方自治方面都比其他国家强一些。另外我想用数字来表明德国地方政府完成的任务之多。百分之八十的来自联邦、州或是欧盟的法律都是由城市这一级来执行。四分之三的修路修桥等方面的投入都在地方政府这个层面进行。

以上是德国地方政府的任务,下面我想介绍一下德国地方政府的政治地位。在政治上有三个方面值得关注。一是五六十年代以来,各个政党在地方层面加强了活动,地方政府有了政治化的趋向。很多人认为这是一个好的发展,各个党派,如基督教民主同盟、社会民主党等在地方进行各种活动,会发生争议,会争取多数,也出现了反对派,在很多人看来,这是一种进步。所以,往往在地方政府一级,在议会中也会有多数派和反对派,他们之间会发生一些争议,从而使政治活跃透明。地方政府层面的政党的重要性还可以从地方议会选举时参加选举的人数中看出来。在德国,选举是权利而非义务,但是在地方议会选举时,通常会有百分之六七十的选民参加投票。这种选举独立于联邦议会和州议会的选举。另外从九十年代以来,公民自决权利增多,这也是德国地方政府的一个发展。也就是说,九十年代以前,地方政府均实行代议制的形式,而现在渐渐有了一些直接民主的制度。这意味着在地方政府这一级,对一些地方事项,全民可自主决定,通过公决进行处理。全民公决的这些问题可能非常小,如公共游泳池开放时间的决定,但有时也可能是很大的问题,如在德雷斯顿的易北河上是否建桥,建造这座桥会很大地改变这座城市的市容。这就产生了一个具体问题,全民公决多数投票决定建造这座桥,但是德雷斯顿的市容曾获得联合国教科文组织颁发的世界遗产称号,建桥后市容一旦被影响,称号就会被收回。建桥还是不建桥就成为了一个大问题,建桥就会失去称号,不建就是不尊重多数的意见。这个例子说明,全民公决并不仅仅涉及很小的问题,有时候是很大的问题,比如涉及城市规划的问题。另外,直接民主的一个表现是市长的直接选举。在过去,市长不是通过直接选举产生的,进行这项改革的原因有两方面:一方面是扩大市民直接民主的权利,另一方面是扩大市长的权利,使其行使职权时拥有更大的权力。基于这两个原因,现在德国的市长基本都是由直接选举产生的。所以这个制度也可以称为地方总统制,即在地方也类似实行总统制,有一个议会,有一个选举出来的市长。所以现在德国市长的权力很大,既是行政首长,又由直接选举产生,选举赋予他更大的权力。为了避免市长滥用职权,又出现了一个新的制度——公民可以全民公决罢免市长。

以上是关于德国地方政府的两个方面,一是任务,二是政治方面的发展。下面我想集中介绍一下三个因素,即欧盟一体化、新公共管理和地方财政状况不良对德国的地方自治产生的影响。

第一个影响因素是欧盟,他最重要的本质是建立一个欧洲内部统一的市场。在此我想介绍一下德国地方自治和欧盟有关的一些因素。十九世纪时,地方政府对地方公共事务,如水、电、垃圾处理、交通等,逐渐承担了越来越多的任务。而在此之前政府并不具有此类职能。产生这种变化的历史背景是当时的工业化和城市化进程非常快,政府发现有必要在公共事务方面承担相应的责任。在德国,这些公共事业可以用一个概念来表达,即“生存照顾”。当时的地方政府也认为承担这方面的任务是最符合当地居民的利益的。但是从另一个角度来说,政府自己从事这方面事务,就使得他在相应的领域中成为了垄断者。传统上,每个城市都有自己的城市工厂,分别负责水、电、交通、垃圾清理。欧盟的一个重要目标就是建立欧盟内部没有边境的市场,这就和德国自治的传统发生了冲突。在公共领域政府是垄断者,但是欧盟在这一领域也想建立统一市场,由此产生了冲突。欧盟利用各种手段建立统一市场,试图促进欧盟内部竞争,而当地政府则认为由他们来从事这些事务符合当地居民的利益,要坚持原有做法。德国联邦一方面支持市场独立,支持欧盟内部的竞争,但另一方面,他也意识一旦取缔地方上承担公共事务的企业,后果将会相当严重。因此联邦政府有两个对立的立场:一种立场认为价格的形成通过市场最为公平,因此主张扩大市场的作用;但另一种立场则认为原有做法更利于保护生态环境和公共利益。这就是第一个方面对德国地方自治的挑战。

第二个挑战来自一些新的理论,特别是新自由主义理论对德国地方自治产生的冲击,以新公共管理为典型。大家或许知道,德国的新公共管理政策起步较晚,从九十年代才开始推行,而在英国,70年代末撒切尔夫人已经开始推广这些政策。在这一方面有两个的现代化,一是行政内部的现代化,一是行政对外关系的现代化。行政内部现代化的过程实质上是对原有做法的一种批评。原有的行政机关是官僚体系,层级非常多,通过法律进行调控。在原有的制度下,官僚主义比较严重,按照层级组织进行活动,因而很不灵活,这是一个主要的缺点。有人提出新调控模型的理论,主张经理人管理,即议会通过一个决定,提出一个目标,由市长、行政机关作为经理人来完成这个目标。也就是说,以前通过法律进行管理,现在则通过目标来管理,只要行政部门完成这些目标即可,而无论其使用什么手段,使其行为更具灵活性。这是九十年代以来,地方政府新调控模型所带来的一些变化,即灵活性的增加。因为是马克思·韦伯提出了官僚主义和如何建立官僚系统,德国就把这种老的模式称为马克思·韦伯模型。现在通过改革,人们称这种新模型为新韦伯行政。这就是内部行政现代化的情况。而所谓外部行政现代化,是指行政部门原来从事的一些事务,现在不需要他们自己提供,这些公共产品也可以由外部提供,行政机关没有必要在这方面继续保持垄断者的地位。所以,人们提出,原来的国家什么都做,现在则应该让国家把一些任务转移出去,专注于某些事务,从一个比较肥的国家变为一个比较瘦的国家,对于一些任务,政府自身不提供公共产品,而只是起到保证这些公共产品的供应不受影响的作用。这种主张就导致原来由政府提供的部分产品现在由企业来提供,采取了一种新的模式。这也导致一种后果——原来公共产品由政府来提供,议会可以对公共产品的提供进行控制,现在公共产品的提供很大程度上已经转移,在这种情况下,议会进行的政治控制就被日益减弱了。这个现象可以用government来表达,从这个词中可以感受到现在议会的政治控制已经比较弱了。此外,按照以前的体制,一个政府可以同时提供各种各样的公共产品,对各种产品之间可以进行相互协调,而现在则是由各种企业或是NGO独立提供,每种企业或NGO只负责自己的职能,相互之间缺少协调且进行协调的难度很大。所以在这方面存在进行调节的需求。

现在我将进行我报告的最后一点——地方政府的财政问题。地方政府的资金曾经充裕,但现在财政状况普遍比较差。地方政府一方面要接受上边的指令,另一方面在税收上要接受联邦法的规定。在这种情况下,有的州把自己的费用转移到地方政府这一级,也就是把费用推给地方政府。近年来,地方政府的财政都在恶化,原因之一是两德统一。两德统一花费巨大。各地方政府都采取了一些对策,对策之一就是对政府人员的数量进行削减。德国在1990103日统一,从1991年到2001年,原来的西德各州的公务员数量减少了百分之二十二。因为财政问题,地方政府必须节约费用,节约预算,所以就从编制方面着手。地方政府也相应削减了一些任务,这些任务都是法律没有规定他们必须完成的自由任务。地方政府传统上的自由任务的一个方面就是文化、体育场所等休闲设施的维护,历史上的德国有很多宫殿、剧院、博物馆,以前都由政府进行维护。这些都是很重要的工作,但是政府在这方面也开始节约费用。

我的这篇文章的题目名为《德国地方自治是一个成功的历史还是一个过时的模型?》,我的回答是,既是一个成功的历史,又是一个过时的模型。从国际上来看,德国地方自治的模型是除了瑞典以外最为有效的、运转是最为良好的模型。在欧盟的其他国家,地方自治的模式都不是这么强。瑞典和斯堪的纳维亚半岛的其他一些国家,如丹麦,他们的自制模型和德国比较类似。但是在有二十多个成员国的欧盟中,这种模型是少数派。因此,我的结论是,在“成功的历史”后面加上感叹号,但是感叹号加的比较谨慎,所以应该再加上两个括号。

 

第二阶段:评议人谢立斌教授发言

沃尔曼教授介绍的是地方自治,按照中国人的观念并不好理解。中国人认为地方政府就是中央政府的代表。但是在德国,地方政府一方面是联邦和州的一个执行机关;但是另一方面他又可以自己完成一些任务,如文化设施的维护等,自主性较大。德国基本法28条规定德国实行地方自治,所以自治权是有宪法保障的。在自治权的范围内地方政府的权力很大,所以地方议会有存在的必要。

这种国情在三个方面面临了一些挑战。首先是欧盟,他想在欧盟内部建立统一市场,鼓励自由竞争。但德国地方政府自己提供公共设施,因此成为了欧盟的眼中钉。如德国的每个地方都有一个储蓄银行,向居民发放贷款,和商业银行相比,这种储蓄银行设立的地区更加广泛,且拥有更高的信用评级,这使得商业银行处于劣势,引起欧盟的不满。面对来自欧盟的冲击,德国地方政府不得不做出一些让步。第二种冲击来自新公共管理的理念。在德国生活,很大的一个感受就是私有化的日益广泛。 第三是财政问题对地方自治带来的影响。两德统一后,在10年间,从西德转移到东德的资金超过一万亿欧元。西德的地方政府资金锐减,无力维持大量企业。

 

第三阶段:提问阶段

提问一:地方政府的利益怎样在欧盟层面得到相应的体现?

沃尔曼教授解答:欧盟由各国组成,联邦是欧盟的成员,各州并不是其成员。在欧盟内部有一个地区委员会来代表各地方的利益,但只是一个咨询机构。因此其对地方政府利益的代表可以说是不充分的,但是地方政府有一些维护自己利益的协会。

 

提问二:全民公决的结果出现偏差、不科学时,议会是否可以否决公决结果?

沃尔曼教授解答:根据德国法律的规定,全民公决的结果对议会有拘束力,议会无权否决全民公决的结果。在一些情况下,全民公决可能阻止议会错误决定的实现,但是在另一些情况下,全民公决也可能作出不科学的决定,这种状况难以避免。

 

提问三:现代社会更多的是通过一种组织有序的官僚体系来纠正社会生活的弊病,在这种情况下,德国的地方自治是否不可避免地成为一种过时的模型?

沃尔曼教授解答:德国的地方自治不是一个过时的模型,它是成功的,对于未来而言,也是有生命力的。因为地方自治的模型虽然在传统上存在一些缺陷,但是经过了逐步的改进,已经适应了现在的社会发展。从功能上来看,地方事务理应由地方政府进行管理;从民主角度看,在地方政府一级实现民主的意义重大,可以说是民主的学校。

 

提问四:原东德地区的公民在两德统一后是否适应地方自治制度?适应难度大吗?

沃尔曼教授解答:统一后,西德原有的地方自治制度被移植到了原东德地区。新的联邦州的居民很快地适应了这种制度。在经过了15年之后,两个地区之间在地方自治方面几乎已经不存在差异。由此我们可以得出一个结论:人们有地方自治的需要,问题是有没有实现地方自治的机会。

 

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