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让-杜布瓦•德•高德松:法国行政法的新发展

中国网| 时间: 2006-09-08 11:48:30 | 文章来源: 法治政府网

主讲人:让-杜布瓦•德•高德松教授

法国著名公法学者高德松教授介绍法国行政法的新发展

    我1989年4月份来过中国政法大学,故地重访,觉得很亲切!这十七年来,我看到中国政法大学发生了很大的变化,中国的法治建设在不断完善,中国的行政法学研究也在不断提升。

    同样,近二十年以来,法国行政法也发生了非常大的变化。如果说历史正在加快发展进程的话,那么,法国的行政法就在以更快的速度发展。今晚由于时间有限,我不可能对法国行政法新发展的各个方面都作介绍,而必须有所选择。下面我将主要就法国行政法新发展的某些领域或方面跟大家作一交流。

    在我看来,法国行政法的最大变化有两方面:一是结构,二是概念。近些年来的这些变化,有可能引起法国行政法在性质上的改变,这一点尚有待观察。在这里,我主要从提出问题的角度来谈:这些法律制度如何保持平衡,这些法律概念如何发生变化,等等。法国行政法在很长一段时间里处于很平稳的发展阶段,但在过去的一段时间里,却突然发生了很大的变化。我们不知道这种变化的范围有多大,其将来的前途如何。三四十年前的法国行政法在今天看来,很多已经过时了。

    一

    在介绍法国行政法的新发展之前,我想先归纳一下传统的法国行政法的特点,以便作一比较。

    法国行政法的传统特点包括以下三个方面。

    第一,法国法律在结构上分为公法和私法两大类,这种分类通过普通法院系统和行政法院系统的并存得到确认。这种分类从两百年前开始就一直存在。法国的行政法院适用公法,而普通法院则适用私法。在法国,国家、行政机关与公民、相对人之间适用的法律,不同于普通公民、法人之间适用的法律。与存在上述两个审判体系相对应,法国的行政法官也是独立的。

    第二,传统上法国行政法主要围绕“公共权力机关”和“公共服务”这两个概念展开。法律承认公共权力机关享有某些特权,该权力的行使应当是为了公共利益,并在法律限制的范围内进行。为了实现公共利益,公共权力机关需要一定的法律手段,而使用这些手段,就应当受到行政法院的监督。为了实现公共服务这个目标,就需要超出普通法律,建构一套关于公共服务的全面、系统的理论,公共服务的实现也应当接受监督,并遵循平等、连续性等原则。公共服务这个目标正说明了公共权力机关为什么应当享有一定的权力,为什么要介入社会生活。维护社会公共利益和广大行政相对人的利益,这是与实现公共服务的目标相一致的。

    第三,法国行政法的形成主要归功于行政法院和行政法官,其行政法主要是判例法。

    二

    但是,近三四十年以来,法国行政法发生了重大变化,主要表现以下几个方面。

    (一)法国行政法的渊源

    法律渊源主要是指法律的规则或条文,包括宪法、法律、判例、国际条约等。法国行政法的渊源以前主要是判例,基本上都是国家行政法院的判例。但是现在,并不全是由行政法官来制造行政法,行政法院判例的作用有所削弱。

    行政法的法律渊源不断增多,大都来自行政法院外部。国际法尤其是欧盟法虽然并不是由法国行政法官或立法者制定的,但同样具有强制性,它们在法国整个法律体系中的地位逐渐加强。法国1946年以后制定的两部宪法都规定应当执行国家承认的国际条约,欧共体和欧盟的机构所制定的规则,也应当遵守。作为法国的宪法,首先应当遵守国际法和欧盟的法律,这种情况由宪法委员会来处理。而如果法国某行政机关的某个决定不符合国际法的规定,行政法院可以直接撤销。这是一个非常大的变化:在过去,国际法需要先转换为国内法才能适用,而现在却是直接适用。

    举例而言,法国行政机关根据法国议会制定的法律作出一个行政行为,但该法律本身违反了国际条约,此时,行政法院应当如何处理?在法国,审查法律的合法性或合宪性是宪法委员会的职权,行政法院无此权力。所以,在这种情况下,行政法院应当跳过法国的该项法律,不审查该法律本身的合法性,而是直接适用国际条约来撤销该行政行为。

    以上表明,当前法国的行政法并不只是由行政法官来制定的,也包括国际条约、欧洲法院的判例等。在法国,不论是立法者还是行政法官,都已经自觉不自觉地受到国际法规则的影响,这是法律意识上的变化。现在,整个欧洲都在提倡各国法官之间的对话,包括国内法官与国际法院中法官的对话,这已成为一种思潮。

    在法律渊源方面,还有一个特点是法国国内成文法数量增多,趋于多样化。在法国国内,有越来越多的成文法涉及到行政法,在行政法的法律渊源中,成文法的比重不断加大。虽然这并不意味着法国行政法已经完全不是判例法了,但它确实在一定程度上限制了行政法官的“造法”。

    (二)法国行政机关的组织结构

    法国行政机关在组织结构上发生了较大变化,传统上统一、中央集权、分层级的结构体系逐渐松动。

    一方面,从1981年开始,法律赋予法国地方政府越来越大的权力,中央与地方政府之间的关系发生了变化,行政法官在其中也起到了一定的作用。原则上,中央政府不能直接监督地方行政机构,而应当诉诸行政法院,由它来判定地方行政机构的行为是否违法。中央与地方的关系越来越多地通过合同来规范。

    另一方面,法国也出现了一些新的行政机构,它们负责管理、调整信息、金融、广播等敏感领域。它们不隶属于某个政府部门,在地位上独立于传统的行政系统,把原先结构统一、齐整的行政系统分割成一小块、一小块。

    (三)法国行政活动的方式和手段

    法国行政活动的方式和手段也发生了改变。

    首先,从20世纪70年代开始,法国开始强调行政的透明化、公开化。在过去,行政机关作出行政决定往往是秘密的、不公开的,这不利于行政法院对其实施监督,也不利于行政相对人权益的保障。近三十多年以来,法国出台了很多法律和判例来保障行政公开的实施,例如,规定行政行为作出时必须说明理由、应当及时送达行政相对人、举行调查听证,等等。行政的透明化是对法国传统行政法反思的产物,但是,过分强调透明、公开的倾向是否会产生消极影响,尚有待探讨。

    其次,行政机关越来越多地采用签订合同、而不是单方面命令的方式进行管理。实践证明,为了更好地落实和执行,行政机关最好是通过谈判作出行政行为。当前,在法国行政活动中,使用得越来越多的一个词就是“合作”或“合作伙伴”。

    还有一种现象,那就是行政管理中指导性、鼓励性的决定和建议也在增多。这类决定一般没有明确规定必须执行,但事实上往往应当执行,只是在态度、语气上更为缓和,便于行政相对人的接受和认可。

    三

    在我看来,法国行政法中过去很清晰、明确的分界线已经开始变得越来越模糊,包括公法与私法之间的界限(甚至这种分类是否过时)、合同与行政机关单方面行为之间的界限、需要绝对服从执行的命令与带有激励性质的建议等。现在,法律对此的规定很少是一清二楚的,这使得法律呈现多样化和复杂化,而这也正是研究的乐趣所在。

    对于法国行政法上述的最新发展,行政管理学应当探究这种现象产生的原因,而行政法学则应当研究其对行政机关、相对人等所产生的影响和后果。

    法国行政法的上述变化并不仅仅涉及行政法本身,也关系到法国行政法的性质(nature)是否发生了变化。目前,法国行政法学界正在对此展开热烈探讨。我认为,法国行政法的新发展,受到了人权思想、商业管理观念以及经济全球化等因素的影响。另一个问题是,如果说行政法是在公共利益与行政相对人利益之间进行平衡的天平的话,那么,当前法国行政法的平衡点发生了何种变化,天平是否向相对人利益倾斜了呢?我认为答案是肯定的。

    就行政机关的责任承担而言,过去只有在行政机关发生重大错误时才承担责任,而现在行政法院对于行政机关的监督越来越深入和严格。以土地征收为例,过去行政法院仅审查土地征收是否以公共利益为目的,只要满足此条件即合法;而近三十年的司法判例表明,行政法院不仅审查其是否符合公共利益,而且还要审查该征收行为有无带来负面影响,对其利弊进行权衡、比较,这当中尤其应当充分考虑行政相对人的权益。

    传统的法国行政法是建立在集体观念的基础上的,主要考虑公共的、普遍的利益,这是一个相对客观的标准。而现在的行政法需要更多地围绕个人,考虑个体的权利,体现一种“主体法”的观念。法国最新的行政法院判例显示,行政法应当更多地从个人出发,直接去改善个人的命运,法院往往以保护个人利益作为判决的理由或论据。

    其实,不只是法国的行政法,欧盟其他国家的法律也努力在公共利益和个人利益之间寻找平衡,每个国家都在做出自己的规定。在近一百年前,我所在的波尔多大学的著名公法学者狄骥提出了“公共服务”的观念,这一观念在当今欧洲法上仍具有重要地位,强调团结互助,正在成为法国行政法乃至欧洲法律中的重要思潮。

 


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