法治政府论坛

第四十七讲“欧洲的国家重构：行政管理改革还是政府改制？”

2011年11月4日晚18:30-21:30，中国政法大学法治政府研究院在学院路校区教学楼412教室举办了法治政府论坛第四十七场。特邀嘉宾西班牙马德里自治大学教授——卡洛斯·阿尔巴先生（Carlos Alba）作了题为“欧洲的国家重构：行政管理改革还是政府改制？（ Restructuring the State in Europe: Reform the Administration or Reform the Government.）”的讲座。

本次讲座由中国政法大学法治政府研究院郝倩副教授主持，中国政法大学法学院王建勋副教授担任评议嘉宾。

“法治政府论坛”是中国政法大学法治政府研究院精心打造的系列讲座，讲座定期邀请国内外著名的公法学者，为同学们带来学术盛宴，法治政府论坛虽然坐落于政法大学校园之中，却将大门敞开于学院路之上，我们欢迎各界有识之士共同参与讨论，为我国的公法发展，为法治国家的早日实现而献言献策。

讲座主要内容摘录

主持人郝倩副教授：

先给大家介绍一下，今天我们很高兴邀请到了来自西班牙马德里自治大学政治和行政科学系的卡洛斯·阿尔巴教授。阿尔巴教授获得Granada大学法学硕士（1967）和政治学博士（1971）、耶鲁大学人文硕士（1974）和哲学硕士（1975）学位。自1967年起先后任教于Granada、Zaragoza、Complutense、La Laguna、de Cordoba等大学。1987年至今在马德里自治大学任现职，同时被聘为马德里行政管理学院、Granada大学、Las Palmas大学教授。先后任法学院公法和政治学系主任（1987-1991）、西班牙政治学学会首任会长（1993-1998）、欧盟国际政治学学会理事。多次到美国、墨西哥、中国等国家讲学、交流。曾作为欧洲理事会专家为阿尔巴尼亚、保加利亚、罗马尼亚等国政府提供行政改革咨询。此外，今天我们还非常荣幸地邀请到了中国政法大学法学院的王建勋副教授。王老师大家应该都很熟悉，他具有法学和政治学的双重学术背景，拥有美国印第安纳大学的政治学博士学位，非常感谢王老师能够参加本期论坛。

主讲嘉宾阿尔巴教授：

很荣幸能来到这里为大家做这样的一个讲座。也很高兴能借此机会认识郝倩教授，我们虽然之前没见过面，但郝倩教授和我都曾在同一所大学学习过。

在准备这个讲座时，我为讲什么题目想了很久。其实，在一开始的时候，我提议讲有关西班牙行政改革的内容。后来，我还是选择了现在的这个题目，其原因在于这个问题，不仅在当前引起了广泛的关注，而且有非常重要的理论意义。目前全球各国，特别是在欧洲，都陷入了新一轮的危机。这种危机非常严重，现在是非常好的机会来重新审视这一问题，尽管我们的时间有限，我们需要跳出原有的原则和理论来重新审视基本的问题。

首先必须强调一下state在欧洲的特殊含义。在欧洲state是个很重要的概念，而在其他国家，比如在美国，谈的更多的是政府（government）。欧洲的state从16世纪开始兴起，当时指为了对抗帝国和教会的力量而兴起的国家。这是一个非常高的主权概念，该概念的产生代表着一种国家从绝对主义到自由国家的过渡。“国家”（state）在20世纪30年代面临着危机。对此出现了三种解决危机的方式。第一种方式是，为了保住资本主义旧有的制度，甚至不惜放弃、摧毁了过去在这些国家中存在的民主自由等权利，例如在德国和意大利出现的法西斯。第二种模式则带来更激进的变化，这就是苏联的社会主义国家模式，破坏了资本主义制度。第三种模式是在二战后出现的福利国家制度，这种国家不再扮演消极的守夜人的角色，而是积极地提供公民的福利，其职能发生了重大的变化，干预到公民的日常生活当中。

我们看第三种模式，也就是福利国家的模式。因为福利国家的兴起，公共生活与私人生活、国家（state）与市场的界限不再分明，国家介入私人生活、为个人提供福利。同时社会的发展导致了很多个人不能控制的问题，例如环境问题等，也是国家加强介入的原因。另外两种模式即法西斯和苏联社会主义国家等途径已经成为历史，留存下来的只有第三种模式-福利国家。但是福利国家在上世纪70年代末80年代初再次面临危机。危机的原因是有这样的一种恶性循环的存在，政府变得越来越大，介入的越来越多，征收的税也就越来越多。这个时候就会给民众造成一个不良的预期，民众希望付更少的税但是要获得更多的服务。民众更加依赖政府，这使政府越来越庞大，就导致了一个矛盾——即政府的扩大与维持大规模政府所付出的高昂财政代价，也就是现在当下的欧洲危机，例如文化、财政、领土、合法性等方面都出现了危机。

另外，观念的不同导致了不同的观点。有人认为国家太大、管得太多，有人认为国家还是不够大。

其实，在二十年前，对福利国家危机的探讨就有过关于解决模式的争论，同时实践上也采取了很多措施。例如，在英美的自由范式下，当时的政治强人——里根总统和撒切尔夫人——在位的时候采用了大量的强有力措施，力图把原来的福利国家形式进行拆分。他们认为除了提供基本的服务如教育和医疗，其他的国家公共职能都需要“瘦身”，需要和公共财政进行分离。但是，也有学者认为：福利国家不是减肥的问题，福利国家的危机在于其内在逻辑是有问题的。资本主义同民主本身存在内在矛盾，福利国家只是调和矛盾但不能根本上解决矛盾，福利国家不是长久之计，危机的出现就是矛盾不可调和的产物。因此产生了三种解决问题的理论，一种自由化的理论，一种是温和的理论，还有一种是激进的新马克思主义——即必须改造资本主义经济制度才能彻底地解决问题。

使问题更加复杂的是我们今天所处的环境也与过去不同了，这就是高度国际化的影响。全球化使得国家面临新的挑战。例如，西班牙再有几个星期就要举行大选了。西班牙国内的政党斗争已经没有多么实在的意义，民众往往不能区分两党的不同施政纲领，其实两党的纲领也没有什么大的区别。可以说，西班牙民众已经不再决定其国内政策了。那么由谁来决定呢？是在（现在正在举行的）二十一国集团会议上，由奥巴马、萨科齐、默克尔等人的意见来决定的。在全球化的情况下，民族国家的政治能力、经济能力都大大下降，最终导致了民族国家的地位下降。我们知道，现在的国家是来源于战争，是16世纪在同教皇、帝国、城市势力的斗争中产生的。在面临新的危机时，各个国家所采取的措施不外乎两种方式，而这两种方式都导致了国家（state）其自身的减弱，使得国家回到了16世纪那种通过战争想摆脱的状态中去。一是成立超国家的组织，使国家融入更大的国际单元。例如欧洲就成立了欧盟。二是权力的地方化。例如，西班牙由17个地方政体组成，每个都有自己完整的国家能力：议会、法院、行政机构和警察力量，完全掌握区域内的教育、医疗、警察等事务。而且在新网络技术的发展下，很多情况是行政当局无法控制的，现在各种经济活动、政治活动、甚至是腐败活动都已经借助网络的力量全球化了，但是却缺少全球性的机构来应对，这弱化了民族国家的界限。

面临新的挑战，有各种理论被提出。一种是政治组织的能量守恒说，该说认为旧的制度正在死去，但在还没有新制度诞生时不会被取代而自动消失。在新制度产生前，没有比现有制度更好的东西，所以我们只能选择等待，等待新的政治制度的产生。第二种观点是关注现有国家的公共职权的规模问题，可能就像我们经济学上的规模经济理论，需要大规模来降低企业的生产成本。有些人认为现在国家的规模是不合适的，有的认为过大，有的则认为过小。例如现在的希腊问题，希腊要做的是通过欧盟来解决其国内的问题，也就是说希腊对这些问题是无能为力，是不够强大的。但同时，又有些问题又确实不用通过希腊全国政府应对，而是地方能更好地处理的，也就是说对这些问题而言，希腊的国家又太大了。其实，即使在经济学上，对经济规模是否越大就对经济发展越有利，并没有定论，更不用说政治学上的规模理论了。就像有的学者提到的，在国家履行自己的职能时，需要根据任务的不同情况区别对待。还有，小的就是好的？那可不一定。在政治组织规模和经济问题上，更多国家进行协调就一定是好事情吗？这个无法准确预料。

现在我给大家提一个问题，大家想象一下，是否存在这样的一种组织？它具备一些能力又不具备一些能力。不能具备或者不具备的是什么呢？首先是不具有主权的权威；第二，就是缺乏高度集中的等级管理体制；第三，该组织对自己领域的管控能力很低，没有固定的边境；第四，它没有得到国际的认可；第五，公民对该组织没有身份认同感；第六，该组织不能完全垄断行使暴力的能力；第七，该组织不能控制在该区域的货物、服务、人员、资本的流动。那么，它又要具备哪些能力呢？比如说，首先，能够解决冲突，压制潜在的暴动者；第二，能提供公共产品，能够协调公私行为，规制市场；第三，能够组织选举；第四，能够获得收入，能够对各种经济利益的要求做出回应，能够进行分配；第五，能够对外宣战、缔结和约。如果同时不具有之前的那些能力，又具备后面的那些要素，那么这样的一种组织或许就能够代替现在的国家（state）这种组织形式。

另外一个障碍是语言的障碍。任何人都不能脱离其语言来讨论问题。我们谈到任何一个概念的时候，都是经过“词汇-含义-对应实体”这三个环节。但是同一个词往往有很多不同的含义，两者之间的关系模糊不明，这都使得构建概念变得非常困难。而且语言只能描述现实，但是对未来还没有出现的现象是无能为力的。语言同样需要发展，但在描述词汇的时候，难以描绘还没有出现的国家概念。

过去我们使用“政府”这个概念，它意味着有明确的权威做出政治决策。但是现在我们看到的概念更多的是“治理”（governance）。现在的民族国家只是治理网络上的一个节点，还有很多其他的成员参与到网络中来并发挥作用，构成新的治理模式。上个世纪80年代以来，社会主义国家、资本主义国家都提出了政府改革的提议。新的改革目标在各个国家出现，其实他们的目标具有内在的统一性，即怎么适应目前的这种多节点式的治理结构，在这种思潮之下，就产生了一种新的理论——再造政府（reinventing the government ）。

很多国际组织将“再造政府”也作为了自己的信条并且积极向发展中国家推行。比如说世界银行、OECD等组织，他们在向第三世界提供援助时，就将实施“政府再造”措施作为提供援助的条件或者一部分。

下面，我谈谈引发在欧洲国家调整和变革的动因有哪些。

第一，国际化、全球化的要求，国家间需要进行协调，以解决很多新出现的问题。

第二，欧洲一体化的压力使民族国家要在行政管理体制上进行变革。在在成立欧盟后，成员国要执行欧盟的决定。甚至，位于布鲁塞尔的欧盟行政部门形成了自身的官僚组织和独特文化。各成员国因此要适应新的变化，以同欧盟或其他成员国更好地沟通。这就是理论界所提到的欧洲民族国家的欧洲化。

第三，是国家在经济和财政上的压力，例如希腊发生的财政危机。

第四，是社会的观念变化。80年代，在欧洲存在着一种对政府的偏见：认为政府是专家和官僚东西，民众如何参与政府决策的做出是当时的主要问题。但现在更多的是民主和市场的矛盾，从消费者的角度考虑新的变化，比如自己的孩子不愿接受公立学校教育而是私立学校，那为什么还要纳税呢？这种新的市场和民主的矛盾构成一种引起变化的原因。

第五，政府面临的任务不同了。例如现在出现的环境问题、交通问题等，需要更多的国际合作，而且要改变官僚体制。

第六，是政治环境的变化。例如，东德和西德的统一所造成的新政治体和新政治环境，另外还有比利时的例子，而西班牙的政治改革也十分深刻。

第七，是技术为官僚机构的管理方式提供了新工具，如E-government和E-administration的产生就是例子。

第八，是来自于民主的压力。民众要求政府更快速、更透明，更平等（性别、残疾人等），决策要公开，民众要能够了解政府决策的过程。

第九，因为公共职能运行成本高，因此现在存在着这样的一种呼声，要求对公共职能的削减，引入私营业管理上的方式。

在以上种种因素的促进下，转换管理方式就是一个必然的过程。最重要的管理模式是借助市场的力量。老的模式，效率低下；新的模式——市场模式，效率就较高。市场模式不存在身份认同的问题，不存在国籍的问题，不会因为没有被管理者，没有相对应的国籍而没有管理权。而且，被管理者也因为没有国籍的限制而变得每个人都很平等。但市场模式需要政府，还需要平顺的社会秩序；我们需要一个稳定的政府来对抗新的政权挑战者，还需要政府的规制，以保证我们的生活环境不至于变成丛林法则。并且法律的力量在新模式中更加重要。

在管理模式的转型中，出现了以下四种模式：

1、市场的模式，打破过去政府的垄断，引入更多的竞争机制。

2、灵活的政府模式，强调政府为了应对出现的问题应保持足够的灵活性，不能有固定的机构。

3、参与型的管理模型，为了满足公民的需要，要将公民纳入到决策程序中来。

4、对政府过度管制的简化。

New public management（新公共管理）具体的措施有以下多种，各政府在使用这些措施的先后顺序和组合上有所区别，因而呈现了不同的改革路径。

l  降低成本，财政透明，采取紧缩的财政政策。

l  传统上的管理模式是有层级结构的，但在新的治理模式下，要改变金字塔型的官僚结构，分散官僚机构。

l  政治权力地方化，减少上层的主权者。

l  将公共服务的职能商品化，使得民众能够购买公共产品，并让公共产品通过市场来确定自己的价格，另外要划分提供服务人和购买服务人的权力。

l  在公共职能领域尽量引入市场机制，降低成本，提高效率，同时也要减少公共采购的手续，预防腐败的发生。

l  用结果来评价政府服务或者政策的好与坏。就像大学教授教的学生，他们在十年之后能否取得成功是同大学教授有直接关系的，国家政策也应该一样，建立长效跟踪机制。

l  改变对官僚体系的管理，不能统一划分，而要根据能力和绩效等确定职位、薪金和待遇。

l  强调产品的质量，确保公共产品的高标准。

最后我需要说明的是，我认为现在的趋势大概是这样的：民主模式发生了一个有趣的变化，从“初始的民主”变为“结果的民主”。过去的初始阶段民主，包括政治参与、利益表达、政党或协会组织活动、选举行为等来实现的，此时代议制机关的合法性来自于代理权的来源。但现在，各个民主国家的参与度、投票率、工会活动都普遍降低，现在的公民更关心政府提供的服务的结果。

王建勋副教授点评:

感谢阿尔巴教授的讲座，信息量非常大，也很有启发意义。教授在讲座中谈到，90年代以来的危机是全球性的，不仅仅是在欧洲。现在国家的危机和之前的危机有一定类似。但是这种国家（state）陷入了新的危机，比如官僚化、无效率等，以至于被要求改革。在欧洲要改变的思路有：欧盟，这是在国家之上建立一个超国家。同时也有地方分权的办法。地方比过去拥有更多的权力，可以说这样一上一下，已经架空了民族国家的一些职能。国家的危机不仅仅是欧洲国家的问题，也是我们亚洲国家的问题。接下来，阿尔巴教授谈了一些学者的解决思路，比如有人主张市场化的路子，也有人主张减少国家的职能，教育、医疗等职能是不是交给市场更好，都是学者的思路。最后，阿尔巴教授提供了一种解决方案，如果大家熟悉公共管理的话，应该知道这是一种新行政管理的理念，它具有一些特性：降低成本、增加透明度、地方分权、公共职能的市场化，还有公务员的新管理、强调服务的质量等。他还提到一个观点：初始的民主向结果的民主的转变。初始的民主，不知道能否称之为程序性的民主。到今天的人们对投票的关注在减弱，而转向关注政府的服务，如果结果令人满意就是值得追求的。

当然这里面我也有一些个人的疑问。首先是，这种过程民主到结果民主是否可行，如果没有初期的民主，如何产生合法的政府？西方的民主参与度降低，但这是否意味着当代的民主走到了尽头？还是说是其他方面的问题，导致人们民主参与度降低，不参与投票，比如党派化严重，民众看到自己的作用不大，人与人的合作与过去不同。哈佛大学有教授认为，之所以不参与是因为，社会资本被削弱，而不是民主的问题，因此这种试图从结果衡量民主是否可行是存在问题的。

还有，关于欧洲的危机，这是民主的尽头还是有其他问题？有人认为是福利国家福利过度，希腊国家的公民不适应低福利的状态。另外类似的还有美国发生的占领华尔街运动等等，我认为都是一种类似的思潮，是民主福利国家导致的灾难性后果，是过度的社会保障造成的。高福利会造成低效率和高价格，无法有效向公民提供福利。另外一方面，福利国家本身是不公正的，富人多征税，这是不正义的，难道富人挣得多就得多缴税？福利国家的问题是福利的增加只有单向性，不能减少，否则民众不能接受，例如法国增加退休年龄的问题。但是经济不能一直景气，所以福利国家的危机是必然的。那我们能否说是民主的危机呢？有限的意义上来说是议会制民主的危机，欧洲议会制多，除议会外，其他两权对议会的制衡是非常弱的，欧洲式议行合一的体制，容易搞福利国家，缺少制衡，因此在福利道路上走的比美国远，表面上是经济危机，实际上是政治危机。但是有的国家已经认识到了变革的紧迫性，例如英国，最近其最高法院的改革，已经迈向了三权分立，但其他欧洲国家还没有出现动作。所以说是议会制民主出现危机而不是民主的危机。另外，欧洲的民主政体不适当地扩大到医疗教育上，这是一个错误，这些东西是市场的东西，应该是民主决策之外的，是民主不能胜任的，一定会导致政府的膨胀，导致政府官僚化，一定会税收最大化。欧洲国家的高税率到一定程度会走到类似计划经济的状况，一切都交给政府来做，政府就变成了所有人的家长，这是民主国家的可怕后果。政府的膨胀会非常可怕。欧洲这种危机需要深刻的政治变革，值得中国借鉴。我们不应该学习福利国家的做法，而应该藏富于民，让政府越小越好。我们应该让百姓学会如何购买医疗和教育等服务，而不是仅仅等待政府的帮助。

以上是第四十七期法治政府论坛讲座主要内容摘录，根据现场翻译和记录整理，主讲嘉宾和评议嘉宾的发言部分均未经本人审核。

（图/文：郭达 李昂澍）