新《行政诉讼法》施行已有一年，为了能够更好的了解人民法院贯彻执行新《行政诉讼法》的成绩和经验，知悉当前行政审判工作在理论和实践双方面的新形式，2016年5月23日，中国政法大学第91期法治政府论坛以“新《行政诉讼法》实施一周年的回顾与展望”为主题，邀请了清华大学法学院何海波教授、最高人民法院行政审判庭耿宝建法官以及北京市高级人民法院行政审判庭刘行副庭长为主讲嘉宾，针对新法一年的实施状况，从多个角度为大家梳理了成效，剖析了问题，提出了展望。论坛由中国政法大学法治政府研究院讲师林华主持。
首先，耿宝建法官立足全国各级人民法院对新法的执行贯彻情况，总结了行政审判工作中取得的显著成绩，罗列了若干问题。关于成效，可以归纳为三点。第一，行政诉讼立案登记制改革稳步推进，立案数量大幅提升，行政诉讼“立案难”问题得到有效解决；第二，行政机关败诉率有所提升，主要集中在涉及程序违法、政府信息公开和房屋登记的案件；第三，二审裁判对一审裁判的改判率较修法之前有两到三倍的提升。肯定成效的同时，他认为立案质量有待提升，上诉率、申诉率居高不下，社会公众对待法官裁判标准不一的态度欠缺理性、新制度缺乏配套措施等诸多问题同样应得到关注，并且应当探索除诉讼外的多元争议化解机制。
随后，刘行法官根据实践状况，认为新法的实施使行政审判工作“变化很大”，但同时在制度建设方面仍然“问题很多”。较为明显的变化主要有三，一则起诉难问题得到了根本性变化，二则层级较高的行政机关也逐步适应了在监督下进行工作，三则行政诉讼的法律服务市场得到了扩大。他提出，为了进一步达到“善治”，必须审慎对待交叉出现的新老问题，这是任何制度在推进过程中在所难免的，重要的是务实的探索攻克难题之道。针对立法目的、具体制度适用、诉讼成本等层面所呈现的新困难，刘行法官重点解析了具体制度适用中的焦点问题，包括立案登记制是否能真正实现行政相对人的“获得感”、对行政机关负责人出庭应诉进行刚性规定是否合理且可行，以及复议维持双被告制在实务中的困境等。
接着，何海波教授就新法实施后学界应当重视的研究课题进行了详细讲解。他谈到法学研究的三个面向，分别是面向规范、面向实证、面向对策，研究应当将解释和适用法律与描述和阐述事实相结合，发现问题，提出创新性对策。基于这样的研究方式，可以对行政诉讼的受案范围、审查标准、裁判方式等方面的制度进行再探讨，例如怎样正视立案登记制引起的诉权滥用问题，何以理清行政机关负责人出庭究竟是是行政相对人的权利还是视为行政机关的要求。同时，何海波教授通过数据、图表直观的展现了新法实施一年来取得的成效。
最后，三位主讲嘉宾就同学们提出的立案登记制所带来的负面影响和所能发挥的实质性作用、行政裁判方式等相关问题进行了细致的解答，在回顾与展望中对进一步正确实施新法规定、采取更多有效措施促进行政争议的实质性化解提出了意见和建议。
（文/王丹阳，图/林稼朋）
论坛精华摘录
林华：亲爱的各位老师、同学，大家晚上好。欢迎大家来参加91期法治政府论坛，今天的主题是关于“修订以后的行政诉讼法实施一周年的回顾与展望”。大家都知道，2014年行政诉讼法做了一次大修，去年5月1号开始正式实施，至今已满一周年。所以法治政府研究院策划了这个主题，对我们行政诉讼法修订以后一周年的状况进行回顾与展望。我们今天非常荣幸地请到了三位嘉宾，分别是清华大学法学院何海波教授、最高人民法院行政审判庭的耿宝建法官以及北京高院行政审判庭的刘行副庭长。何海波教授是我本人一直特别钦佩何老师，他有非常强的毅力，专注于一个领域，一直专注于行政诉讼法，大家都读过他的很多著作，特别是他刚出第二版的《行政诉讼法》，无论是老师还是行政法专业同学，它都是一本必读书。耿法官参与起草了我们最高院的很多司法解释，从事了很多重大行政案件的审判工作，是一个非常有经验的法官，他毕业于武汉大学的法学院，获得博士学位，是一位学者型的法官。刘行副庭长是我们法大的校友，，今天也是请他来给我们母校的师弟师妹做一个分享。
请大家再次以热烈的掌声欢迎这三位嘉宾。我们今天的讲座首先由最高法院的耿宝建法官开始他的演讲，大家欢迎。
耿宝建：谢谢，大家好，非常高兴跟海波、刘行一起到法治政府研究院来，给大家座谈了解一下新行政诉讼法实施一周年的基本情况。我假定今天在座的没有媒体记者，同时假定大家发的任何微信微博，不会涉及到我讲课的内容，因为这个讲座会涉及到很多我个人的理解。
我简单地给大家汇报一下新行政诉讼法实施一年来，我个人观察到的它所取得的成效、问题，以及对它的展望。
我们先看看它的成效。行政诉讼法有很多的修改我想大家都已经知道了，不需要我一个一个去提示。的确有很多大的修改。当然在这个修改当中，我们也知道有些内容是有实质意义的修改，比如说立案登记制。但有的内容实际上以前也是有的，只是法律层面上没有能够明确的规定，当然也有一些制度，从它被写进草案的那一天至今，都备受争议。
我们对行政诉讼法修改之后一年以来的总的判断是：在保护公民、法人和其他组织合法权益，提高行政机关法治意识和依法行政水平，提升行政审判权威的司法公信力，解决突出问题等方面，的确发挥了十分积极的作用，这些不是虚话而是根据实际作出的评价。比如说提高行政机关法治意识，我们会感觉到行政机关现在越来越重视行政审判——机关本身真的是很重视行政审判——从负责人出庭，到对败诉的意见，以及到法制机构的配备等。至少说我们开动了很多的宣传机器之后，现在在全社会形成了一个非常尊重行政审判的氛围。再加上司法改革不断的深入，我们中央深改组通过了几个规定，比如说党政机关领导干部禁止干预、禁止说情打招呼的规定。从另外一个侧面来看，这可能不仅仅是诉讼法修改的原因，更多的是四中全会决定、政治是三中以后，整个全社会对法治国家、法治政府和法治社会建设的重视。从这个层面来看，这给行政诉讼法的正确实施，创造了一个非常非常好的大的氛围。所以回顾行政诉讼法一周年，我们不仅仅要看行政诉讼法，还要看整个国家的法治氛围。从三中全会，甚至再远一点，从党的十八大之后，给全社会，尤其给行政机关、给行政机关的领导干部所带来的变化。
行政诉讼法实施一周年，有几个方面的变与不变。具体而言，尤其值得我们关注的，第一个就是立案难基本解决，受案数大幅上升。行政诉讼法实施一周年，最高院包括北京高院、刘行庭长方面，都公布了一些令人振奋的数字。我们之前最低的时候可能就14万件，甚至于有的时候刚刚破10万，然后2015年到22万件了，同比上升60%左右。大家知道以前行政案件有三“不”，“不立案”、“不收材料”、“不出裁定”，现在这种现象是明显的减少了，可以作出一个基本的判断，就是行政诉讼立案难问题基本解决了，我们的首席大法官也已经说，困扰中国几千年来老百姓告状难问题已经基本解决了。但是基本解决还是不能等同于解决，根据案件数量等数据分析，大概还是存在一些案件仍然没有被收进来，所以我们的判断是基本解决。
当然这个立案的问题基本解决之后，被告的级别也明显上升。我忘了是国务院法制办公布的还是北京高院公布的，2015年国务院部门应诉的案件是3724件，这大概是国务院法制办公布的。可能接近一半在北京，912件在一中院。所以立案的问题基本上解决。
同时也应当看到，行政案件数量虽然同比大幅上升，但是我们在案件总量当中占的比例还是非常小的。与刑事、民事相比，那么多年来，行政案件在全部案件当中始终没有超过2%，总量很少；另外与行政机关执法总量相比、跟行政执法机关侵权现象比，案件数量还是少。不论是法院系统内部，还是跟行政机关执法，或是跟行政机关目前行政执法水平，行政案件数量似乎仍然有较大的上升空间。我个人觉得，2016年行政案件会比2015年多，但是能不能增长到60%，这也要打一个非常大的问号。上升幅度能不能持续是很难判断的，甚至说很有可能没办法上升到那么高的高度，只是有所上升。2016年大概会比2015年有所上升，上升20%？2017年比2016年又会怎么样呢？大家拭目以待。
从另一个角度来说，我们也不能仅仅以案件数量来衡量行政审判工作。这就好像医生不能以看了多少病人来衡量医术水平、来衡量医院的工作量；公安局长也不能以抓了多少罪犯来做自己的功劳。案子数量越多，尤其对行政、公安机关而言，需要进行反思。为什么会有那么多的罪犯，为什么会有那么多的纠纷，能不能将犯罪消融在萌芽状态中，能不能将行政纠纷消灭在行政程序中？这不仅仅是法官，也应当是全社会需要考虑的问题。当然我们也注意到对法院而言，也不要单纯地说数量多少，法院也有“GDP”。我们法院不应当去比案件，但老百姓来了，我就要保证人家来起诉能接受，有时候实现这个目标就可以了。
我们观察到第二个变化，就是行政机关的败诉率上升了。2015年之前，全部一审案件败诉率平均大概在10%左右，低的时候为7%到8%；2015年，接近15%，而判决的达到33%。北京一中院给我们提供的数字是，中央部委的实际败诉率是33.5%。这就是说，中央部委在北京一中院作被告的案件当中，只要不是裁定驳回起诉的、当事人撤诉的，只以判决方式做出来的，10个案子当中就有3.35个案子中央部委是败诉的，这个败诉率是相当的高。以我个人了解的情况，全世界判决行政机关败诉率最高的比例没有超过这个的。当然统计口径也不一样，我记得好多年前，日本、美国大概就4%。原因是多层的，很可能人家的执法水平比较高。我们观察的是它的变化，它的变化是上升的，2015年的确比2014年上升了，这说明新法更加注重对行政机关的监督，也更好地保障了原告的合法权益，当然也暴露出来行政机关执法水平有较大的上升空间。
从败诉案件的类型来看，我个人猜测，因为我们确认程序违法的案件数量上升，也在一定程度上拉高了行政机关的败诉率，确认违法的多了。海波教授刚发表了一篇文章关于“明显不当”，“明显不当”，包括程序轻微违法的、不侵犯实体权益的，以前的裁判方是驳回诉讼请求，现在是直接确认违法，那么（程序违法案件）数量可能对行政机关的败诉率有一个很大的贡献。同时我们也观察到两个现象。第一，信息公开案件败诉率明显较高。信息公开很复杂，最主要的一个原因，大概就是信息公开条例存在很多不明确的地方。法官跟行政机关、上下级法官之间意见不一致的非常多，同时行政机关主动公开政府信息的意识以及积极履行依申请公开信息的职责还有待提高。我个人还观察到一个有意思的现象，以前没有分析过哪些行政机关败诉的多，后来经过分析之后发现，房屋登记类案件败诉特别多。很奇怪，登记案件的道理是非常简单的，人家拿个材料符合手续，你只需要给人家做个行政确认，这都不是行政许可。但是我观察了好几年，这类案件败诉率达到60%，比行政处罚要高得多。我还没有完全搞清楚，为什么房屋登记类案件会有这么高的败诉率。
从总体情况来看，我们还看到另外一个非常有意思的现象：地区间差异特别大。同样在中国的法律之内，为什么会有这么大的区别呢？我们猜测：第一，各个地方的行政执法水平有差异，同时反映出各个地方法院的裁判标准和审查强度可能也不一样，有的法院审查的紧，有的法院审查的松一些，当然这也反映出行政审判外部环境对裁判结果仍然有相当的影响。就败诉这个问题，我也注意到行政机关现在更加强调合法化的标准，向司法标准靠拢，做事会思考法院会怎么判。这点给我印象尤其深的是，中央部委对败诉比一般的行政机关更加重视。败诉之后，他肯定要向部长报告，如果他接受法院的裁判，没有过多怨言的话，他会想方设法在系统内统一标准，按照法院的意见来判。当然我们也经常接到他们的投诉和举报：全国的法院有的地方这么判，有的地方那么判，标准不一致。对此，我们的确应该反思我们法官的执法尺度和标准。这里我特别想给大家强调一下的是，真正的司法裁判到底有没有唯一的正解。其实随着裁判阅历的积累，我认为可能很多很多的案子很难说有一个绝对正确的裁判结果，即这样判决是完全正确的。只是说法官在很多个可以选择的裁判当中，选一个对于当下案件、法律、社会最好的判决。我发现就包括最高院的判决也经常受到批评，我本人做的判决也是这样，但这都是很正常的，因为每个案子不管你怎么判，一定会有不同的意见。周六我们在杭州开中美信息公开案件研讨会，来讲“陆红霞案”。这个案子在2015年，我花了很多的心血，从裁判文书的制作，到公报的编辑等等，包括之前“甘露案”，类似这样的案子，我们花了很多的心血，但是我们发现不可能做出一个让各方都接受的判决，尤其不可能让当事人都接受的判决。就像海波教授写的文章一样，任何一个判决，当我想批判它的时候，总能找到一个不地道的地方。所以我们说，要正确地看待法官的裁判，如果看到任何事情的第一个反应都是批评，只要跟自己意见不一致的就批评，显然是欠理性的。所谓众口难调，法官如此，行政机关也是如此。
我们还注意到，有的地方行政机关现在也意识到，不要过于严格地追究败诉公务员的责任，实际谁都会犯错误，法官会犯错误，行政机关也会犯错误，在座的写论文也会犯错误。有时候错误就是我们进步的基础，警醒我们以后少犯错误。有些行政机关意识到了这一点，废止了较为严苛的败诉责任追究制度，更加理性地对待胜诉或败诉。行政机关胜诉败诉仅仅是人民法院对违法行政行为出具的诊断书，判败诉只是想促进更好的进行工作。
第三个变化就是上诉率仍然居高不下。上诉率当然跟统计口径、跟可以上诉的案件有关系。我们说，这既与行政审判公信力不高有关，也与相对人在选择诉讼后通常宁愿穷尽诉讼程序的思维有关。老百姓一般不打官司，但是他一旦打了官司，他可能就要坚持走到底。当然行政案件上诉率高，还和诉讼费用调节机制失灵有关系。行政案件没什么成本，上诉五十元，申请不要钱，这个成本太低了。受理案件法院给当事人发一个受理案件通知书，开庭给发个传票，再给寄一个判决书，这些就的成本就已经超过五十元了。但是这个成本费用调节机制是一个非常麻烦的问题，因为我们在强调诉讼低成本以求便民的同时是不可能大幅度地提高行政诉讼案件诉讼费用的。上诉率非常高的另一个原因是，行政法律规定、规范不明确。行政法官所要处理的案件，其中包含的问题往往是很复杂的，我现在经常觉得，我每天要思考新的问题，接触新的情况。比如说有关公司法的案例，我就要研究公司法；有关证券法的，我要研究什么叫操纵市场、什么叫短线交易，但是这些法律都是不明确的。我判一个税法案件，我就要研究一个月的税法，说退税到底是怎么回事，法定期限之内的汇算清缴期到底怎么理解，甚至一个常规的案件亦是如此。我们上周为办几个土地案件，专门请来权威的部门——国土部、法工委、法制办——来给我们谈一谈国有土地征收，像国有土地征收那样非常常规、普通的案件，就有一大堆法律问题，经常可以发现法律规定是很模糊的。所以基于这些实际情况，我感觉上诉率高的一个很重要原因，就是法律规定不明确。依照真正的法治，我觉得不能总是让法官去造法，不能总是让法官无法适从，不能总是让法官去解释，这个是很可怕的。因而上诉率高非常重要的一个原因，就是法治还不健全，这是我体会最深的。
我们看第四个变化，就是二审改判率高了。以前一审维持率很高，但是我看新法实施后，我们的数字大概是翻了两到三倍。究其原因，第一是级别管辖提高，接近一半的二审案件是由高级法院做出的，与中级法院相比，高级法院严格司法的意识和水平是更高的。第二，普遍来说上级法院裁判质量高于下级法院。第三是行政法律适用较为复杂，新类型案件裁判的标准不一，上下级法院之间意见不一致，这关乎立法问题。我一直跟立法机构的同志说，我们就希望你们把该说的说清楚，不要让法官去猜。第四，下级法院审判员人员流动性比较大，对既往接受的裁判标准也不了解。
同时我们看到申诉率仍然是高的，我们以前讲“两高、四低、一高、一低”，上诉率高、申诉率高、服判息诉率低、实体裁判率低等，都是反映上、申诉率仍然较高的现象。总体的一审案件不多，二审案件很多，上诉率高；总体二审案件申诉率又很高，所以这是一个很可怕的现象。我们紧跟着观察到，改判率很低。你申诉上来的，如果我改判了也可以，纠错了也可以，维护申请人的合法权益也可以，但是我们发现没有这样。通过再审制度，改变纠错的比例还是特别小，不影响。一个很普通的案子，一审法官、二审法官、申请再审法官忙活了半天，没解决这个问题。现在所有的申请再审案件要么是高院，要么是最高法院，基层法院一审的申请再审就到了高院，中级法院一审的申请再审就到了最高法院，即便是最高法院亲自去操刀，我们发现改判的也不多。我们说改判率不多说明行政案件质量是基本得到保证的，这方面我们跟社会各界既往的认识有所不同。我们也认认真真的监督了，监督之后发现不需要去改判、不值得去改判，或者裁判是完全正确的，总体判断案件质量还是可以的，即便和刑事、和民事相比，可能案件质量差距不是很大。同时也意味着申请再审制度存在明显的缺陷，较大比例的申请再审案件质量并没有问题。部分地区也反映，行政案件申请再审制度已经成为终审败诉的当事人廉价维权的手段。
同时我们还看到，我们的撤诉率下降了。这个也非常容易理解，判决的多了，撤诉的就少了。我们撤诉率最高的时候接近一半，再看2015年已经降到21%了，逐年走低。我们预计2016年很可能还会再降一点。对于撤诉，我不知道大家是怎么看待的，大家都认为撤诉法官的工作量比较低。但我估计做过法官、有点儿司法审判实践经验的都会发现，实务中法官更倾向于完成裁判，而不是调解或撤诉结案。但是总体来讲，审判工作还要坚持“能调则调，当判则判”的基本指导原则。
这就是总体上我们发现的变化。总之，诉讼法实施一周年发生了很大的变化，立案的问题基本得到解决，法院协调和解更为理性，判决方式结案的比率明显提高，行政机关的败诉率有所上升，行政审判实质化简的定位更加清晰。大家可能看到报纸上行政审判的宣传更多了，公信有所提升了，司法权威也有一定程度的提升了。在这个过程当中，最高法院也做了不少的工作，抓住了难得的历史性机遇，采取了一系列“组合拳”，比如说积极对接立案登记制，及时出台了司法解释和司法政策。
去年我们进一步推动行政区划管辖改革，向全国人大常委会专题汇报行政审判，还推动行政审判白皮书典型案例。大家经常看到行政审判十大案例，现在我们反思这“十大”发得太多，以致于典型案例不典型。但是今年我们打算在2017年的元旦或者2016年的年底，公布最高人民法院自己做的十个裁判，我们现在正在努力。已经做了四个，下半年还要完成六个。我们会很认真地推敲裁判文书、选择案例，但可能依然会面临各种各样的批评。法官对裁判文书还是非常认真的，他会经常有修改的冲动，他会字斟句酌地考虑，还要回到法条本身，言必引法，言必合法。我现在觉得，让人到最高法院做行政审判法官就是把你放到炉子上烤，尤其是让你制作一个有争议的裁判文书的时候，那就是夏天把你放到炉子上烤。前天我们有一个同志的裁判文书，发给我的稿子就改了20稿。当然有的时候就改一两句话，但是他很认真，他改一次就写一稿。我今天就问他，来了印了没有，他说校对了一下然后印了，因为我们不容许有一个错字。所以我现在越来越觉得，容许大家犯错误是多么的好，因为我们一个错字也不容许。还有那么多案件诉的，每一句话、每一个论理都被人家拿着放大镜来看，这是相当痛苦的一件事情。总之，一年来行政审判满意度明显提升，行政审判工作也营造了较好的外部环境，为新法的贯彻实施奠定了坚实的基础。这是成效，我们下面讲问题。
我们也发现到很多问题。最主要的一个问题，就是行政诉讼法的修改是问题导向的，它不打算解决所有问题，它就只能解决最关键的、核心的问题。同时有一些制度的实施还在磨合期里面，有些制度本身又带来了一些新的问题。所以有的时候我们私下里开玩笑说，它解决的问题跟它制造的问题一样多。以前的时候我们还可以应付，还可以解释，但是由于新法规定的新制度出来之后，我们又缺少配套措施，这就非常尴尬。我现在就特别害怕人家问我几个问题，说行政协议案件怎么审，政府信息公开案件怎么审，复议双被告怎么审，我发现我根本就没办法回答这些问题。我曾经认为我能够回答，我曾经认为我懂得这个问题、解决了这个问题，后来过两天它又冒出新的问题，所以行政法官每天都会发现自己处在一个要不断学习的过程当中，而没有一种“我作为一个资深法官，看了两眼之后就能告诉大家这个案子就这么判”的感觉，要不停地研究，每一天都要面对新的挑战。同时我们说目前判断新法边际效应递减现象在短期内是否能够到来也还很难作出判断。可能到明年这时候，我们已经对这部法律没有那么高的兴趣了，我们会觉得没有给我们带来特别大的变化。当然也可能说明年我们会有一个更大的变化，这个就没办法判断了。
目前新情况主要是，第一，案多人少现象加剧，四级法院案件数量“倒金字塔”现象日趋严重。本来之前相对来说可能是轻松一些的，但是去年一年，我们在很多地方，高级法院行政案件的数量都在各个业务庭里面排名第一第二，行政庭都成了第一和第二人数多的庭。这个倒金字塔，我给大家解释一下。按道理四级法院当中，比如说北京的一个基层法院、北京的一个中级法院、北京的高院跟最高法院，以每一个层级法院案件数量的平均数或中位数来算，应当是基层法院案件数量最多，最高法院最少。但是中国是倒过来的，最高法院是案件数量最多的法院，其次是高级法院，案件数量也很多，然后是中级法院，最后是基层法院。这个原因是多重的，一个是因为立案登记制，涉案范围扩大，级别管辖提高，以及管辖由上级法院向下级法院移交。
所以倒金字塔是很可怕的一个现象。最高法院法官人均办案数量可能最多，基层法院人均办案数量可能更少。这是第一个问题。
第二，行政机关出庭时候的压力增加了。复议双被告、行政机关负责人出庭等等。
第三，管辖改革经验人的探索。跨行政区划管辖的改革经验仍然在探索。改革带来最大的困惑是，虽然我能够非常容易地把案子集中，但是“人”怎么集中，人是固定在单位的，是单位人，是有编制的。把一个法官从东城调到西城，就涉及到一大堆的问题。为什么前两天大家批评说最高法院是北京的最高法院，最高法院招人要北京户口，因为它从外地招一个人的话要解决家属问题，它要解决房子问题。所以人的问题始终是非常麻烦的一个问题，是生产力最活跃的一个因素，但是同时也是最难解决的一个因素。
第四，滥用诉讼权利现象。行政一审案件以前裁定驳回起诉的10%，2015年18.2%。100个案子有18.2个案子裁定驳回起诉，就说明立案质量不高，这其中就包含了滥用诉权的情况。可能在座的诸位同学没有体会，但是我要告诉你，有一个当事人说我已经拿到100多份判决书，我要拿到创吉尼斯世界记录，这个人就在北京，我们说他滥用诉权；我还知道有一个当事人在浙江提了一万多个政府信息公开，还有一个当事人向一个部委提了七万多件政府信息公开，所以这才有“陆红霞案”。滥用诉讼权利的确存在，所有人都承认的确存在，只是说怎么处理的问题，是立法来解决，还是法官先开枪。除了滥用起诉的权利，还有的当事人滥用程序性的诉讼权利。他说，他对法官不满意、不信任，他要求法官出示司法考试成绩证明你是通过司法考试的，要求法官出示当地人大任命你做审判员的文件，他一个一个的申请回避；还有的法官让他讲话，他坐在那里不说话，法官让他出去他也不出去，法官说那我就按照撤诉处理。
事实上行政审判的确是维护弱势群体权益的有效工具。你看劳动保障案件、土地征收案件、城市房屋拆迁案件，我们难得遇到几个公司来诉讼的高大上的案件，大部分，可能有相当的比例，百分之六十左右，都是最普普通通的老百姓提起诉讼的案件，他们需要通过法律手段维护自己，需要我们去保障他。我说的百分之六十都是非常保守的，可能远远不止百分之六十。
第五个问题就是相关的新制度规定较为原则，理解执行不统一，这个下面对策我会说。
我们看一下展望。有那么多问题，下一步应当怎么办。行政审判目前的确有很多的问题。有很大的改变，但仍然有很多的困难，尤其是行政审判体制机制没有大的变化的情况下，法官的执法仍然存在一定的没有办法严格依法裁判、严格司法的情形。我们下一步很可能会考虑规范立案登记。我们有滥诉、有过高的裁定驳回起诉的比例。立案登记不是不审查，仍然要对起诉条件进行基本的审查。同时我们也希望能在立案环节，引导老百姓修改他的起诉状、提出诉讼请求、科学地确定被告，如果这样，是不是能够更快促进纠纷的实质性化解。规范立案第二个可能就是保障和引导当事人正确行使诉讼权利。最高法院配套立案登记制目前也在起草。立案登记制所引发的一些负面效果，四中全会决定已经讲了，加大对虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠讼行为的惩治力度，两手抓两手都要硬。比如说我们还设想到，是不是要认真地结合行政诉讼受案范围理论、原告主体资格理论、行政行为效率理论、行政程序理论、成熟性原则、诉的利益理论、临时权利救济理论等，来引导当事人。我觉得这里面的每一个理论都值得大家写一个博士论文，你如果能把它写得非常好的话，那是相当棒的博士论文，因为很多我都不懂。当行政法官试图向行政法学界理论研究要点营养支撑的时候、理论支持的时候，需要点弹药的时候，我们经常发现理论没有办法解释我们的困惑。到今天为止，行政行为理论到底哪些可以告、哪些值得告、哪些适宜告，都是比较困顿的。这个我觉得，你们法大的，天之骄子，我们都是很老了，没用了，所以这些我为什么特别在这里点出来，我觉得这里面每一个原则都值得写至少一篇硕士论文，好好研究。中国的行政法理论研究，在这些问题上到底应当怎么看待，应当有自己什么样的观点，不能说美国怎么说的、德国怎么说的、日本怎么说的，那说来说去都没有用，我们没办法大量的用。
第三是行政机关负责人出庭应诉。这是非常好的一个制度，我个人也非常支持，也是很有特色，的确很有必要，但是又做不到每个行政机关负责人都出庭。这些出庭的比例是很低的，抽样调查只有1%左右。北京算比较高的，百分之三点几，上次我算了一下，我不知道刘行庭长发布的是多少，有非常低的，当然我们也看到有的地方是100%，比如说江苏海岸，真的是100%。大概是上周，那儿的县长到北京开会，那儿已经形成良性循环了。我说到底有没有给大家工作带来干预，他说没有。为什么呢？一年就几十件不到一百件案子，那儿一个县里面，多少个县长、局长、副局长。他们一说很有道理，除了极个别的行政机关，哪个行政机关没有一个局长、五六个副局长都觉得不好意思。这不会给行政机关带来很大的压力，除非说极个别案件特别集中的。但是负责人出庭不出声现象，特别严重。今天下午我们开了个庭，来了个副市长，我一再让他发言，他最后一句话也没说。所以这个制度，根据中办国办马上要下发的《关于加强和改进行政应诉工作的意见》也规定了一些，硬性规定必须出庭，其他大概也不需要出庭。因为现在也做不到。法律看起来很美，但法官既不能要求他必须得来，也不能惩戒他，也不能制裁他。相反负责人出庭应诉在有些地方，有些负责人对法院还有意见。所以这个制度也是看起来挺美的一个制度。
第四个是完善管辖制度改革，探索四级法院职能定位。我个人的思考，是不是以后会搞区域中心法院，不考虑人的问题，每个基层法院行政庭都保留，但是在每个中级法院区域范围之内，指定一到两个法院做区域中心法院，把他做大做强，把人配齐，精英化一点，案子集中一点。人家愿意到本地、被告所在地的法院来起诉，原告所在地法院来起诉，还是区域中心法院来起诉，都可以，把选择权给原告。老百姓信任当地法院，认为当地法院能审得了县政府的，那就在当地法院；如果觉得有点担心，那就选择中级法院指定的中心法院。这样既没有阵痛，也没有整个调动的问题，同时也尊重了老百姓的选择权，还倒逼了当地法院——你质量不好人家不来了——有个竞争机制。
我去山东发现了一个有意思的现象，百分之六十的老百姓选择的是本地法院，而不是选择五十公里之外的那样的一个法院。当然我们也看到集中管辖上报的材料说，老百姓都会说，只要给我公正，我跑远一点也愿意。有很多老百姓这样表述。因为当地法院跟当地行政机关毕竟有很多的联系，大家如果今后回到县里面工作的话就会发现，县法院和县的行政机关很熟悉，尤其在比较小的县城里面，东头到西头大家都非常熟悉的。所以集中管辖之后，我没有遇到过法院说集中管辖不好的，都说集中管辖的确有利于提高司法公正，有利于司法便民、队伍稳定。
当然我们说四级法院是不是要职能定位，把一部分案件放到基层法院去，不要都到高院。甚至四级法院，最高、高院、中院、基层法院都定位。一审法院就是化解矛盾，定纷止争。我的观点一直是，把问题解决了就可以了，把事情摆平了就可以了，没有矛盾了就可以了。一审法官也就是解决这个问题的。现在大家有个误解，一讲中国法官就认为像西方法官一样高大上，一讲法官都是用一个非常高的标准来要求法官，其实做不到。我们所理解的国外法官也都是最高法院、高等法院的法官，国外也有很多解决问题导向的法官、基层法官，甚至英国都有治安法官，不是法官的法官，类似民事协调员这样的。我们现在一讲到法官，四级法官都是一个标准，用统一标准来衡量恐怕不可行。基层法院就解决你的问题，甚至都可以把法律的东西放到边上。我讲课经常讲到两个例子，基层民事法官是怎么办案的，有的时候他不一定非要严格按照法律，但他能结合当地情况把事情处理得非常好。当然我们对高级法院、对最高法院，这个案子到这儿来了，就必须严格地按照法律，因为你是制定规则的、输出规则的，最高法院判一个案子是要表态的，说法律应当是什么。四级法院的职能定位，甚至申请再审制度，是不是说以后也要改，不能像现在，什么样的都可以申请。到最高法院来，你要请个律师强制代理，主要讲法律问题。甚至申请再审案件，台湾说一审是一百块，二审两百，申请再审是三百，因为司法资源是有限的。
第五是返简分流，简案快审，难案精审。这个可能大家体会不深，法院有大量案件之后，我们希望快点审，赶快结案。
第六要加强行政审判的标准化建设，提高审判质量。对于行政审判，我的体会就是一开始给大家说的，如果法官没有特别高明的适用法律的能力、应用证据的能力、查明实施的能力的话，会是一件很痛苦的事。这只有靠提高司法能力。
第七个是强调源头化简，强化对依法行政的引导。我个人最近特别鼓励要允许行政机关自我纠错，认可它解决程序瑕疵补救的问题。我们刚才还聊到行政复议、行政一体的观点，就是要解决纠纷。
第八是探索多元化简机制。我一直有一个判断，法院作为法律地位的首都，应当是最终的纠纷解决机制，而不是首选或者是唯一的；法官作为法律地位的王侯，也不应当始终战斗在解纷的第一线上，去处理大量的简单的类案纠纷，甚至是与法律无关的纠纷。也许行政诉讼或者行政法官最主要功能，不是解决数量庞大的行政纠纷，而是通过对典型行政纠纷的裁判，为其他纠纷解决机制提供样本，给当事人自行解决纠纷提供预期，给行政机关执法提供禁戒。可能就这时候法院才有用，只有特别重大的、需要法官明确的时候，像戈尔和小布什那样案子，才到法院来。一般的案子，人家说这个都这么办了，大家就自动地按照这个办算了，我觉得这才比较好。要不然的话最高院、高院的法官会越来越多。法官多的好处是减轻大家的工作量，不好的地方是人越多越没有办法保证裁判的统一。七个和尚就有八样的腔，如果有十个和尚呢？所以说其实法官应当少，没有必要要那么多的法官。法官少，但他说话要算话，他制定了判例之后，大家就根据案例，按照他指定的原则去办，这可能是比较理想的。否则我们就会陷入“面多了加水，水多了加面”的情形，案子多了加法官，法官多了他没事他就去找案子，这是相当不好的。因为现在这一轮的司法改革的确已经出现了这样一个现象。
第九个是要加强法官的培训。行政审判法官队伍工作总体非常辛苦，非常值大家尊重。我们做了很多的工作，比如说我们判了百分之三十以上政府败诉的案件。但是我们的裁判水平，包括我自己，我的能力、我的水平跟我们案件增长出来的案件类型有很大差距，还是要加强学习、培训，真正地提高自己的水平。
第十个要积极参与法律法规的修改工作。比如说诉讼费用收费条例，这是2016年国务院工作要搞的，怎么样提高诉讼费。打官司不能那么便宜了，诉讼其实是一个很昂贵的事，这个大家好像基本达成共识，没有一个国家打官司像我们国家那么简单。这个肯定要通过修改诉讼费用解决，同时还要修改信息公开条例和行政复议法等等，使配套制度完善。本来诉讼法的修改很多是等待复议法修改，现在只是因为复议法滞后了一点。比如说把复议权集中到省级，统一由省级的法制办行诉。要积极参与这些，把这些法律规范配套，可能行政诉讼运转起来会更加良好。
我就说这么多。
林华：谢谢耿法官的精彩演讲。下面我们有请刘法官。
刘行：谢谢林老师。作为从政法大学校门走出去的校友，从2000年起，我一直在一线从事行政审批工作。能有这个机会和大家一起交流，真是挺难得的，而且在座的咱们现在应当是职业共同体，将来还有可能是咱们的同仁。也有熟悉的面孔，去年年底到今年年初在我们人手不够的时候，咱们法大，还有何老师的学生去我们那儿给我们提供了一些帮助，也借这个机会表示感谢。另外还有很难得的机会当面向何老师和耿审判长表达我个人的敬意和谢意，你们二位在理论界和实务界都有很大的影响力，对我个人的工作也有很大的指导和帮助。
刚才耿审判长尽管说身居高位，但也很接地气，谈出了好多我们一线法官的一些心声和一些想法，也从全国的情况做出了整体性、权威性的解说。下面我就结合我自己，作为地方司法机关当中的一员，谈一谈地方性的情况和我个人的一些感受，不权威，也仅仅是一个局部的感受。
我主要谈三方面的感受。第一个感受是觉得新行政诉讼法实施以来变化很大，正如刚才耿审判长讲的。我想，到底说是变化很大还是成绩很大，后来我觉得成绩也很大，但是变化很大似乎更能表达我现在回顾一年来的一个心境，我更愿意用变化很大。为什么这么说呢？行政诉讼法正式启动修改，是在2011年8月。我一直很荣幸有耿审判长的关照，一直参与新行政诉讼法的起草和论证。但是最早启动的时候，可不是2011年8月，是在2010年底。有一次我在人大法工委领导的一个办公室参加了一个会议，当时动意谈到修改行政诉讼法的时候，一位德高望重的领导当时说了这样一句话，他没有拘泥于行政诉讼法的某一条某一款，他说，为什么要修改行政诉讼法，是为了要激发全社会对这部改变咱们国家政治生态、调整官民关系的法律的重新关注，要通过修法过程中的讨论和博弈，重新把保障公民权利和规制行政权力这个问题，放到社会公众的讨论当中，修法的过程就是社会法治理念进化的过程，他当年是这么讲的。一年的时间基本上是很短，但是我个人感觉这个目的好像是达到了。为什么这么说呢？第一个，案件数量上升的确挺快的，刚才耿审判长也说了，因为有了立案登记制度。我从我们北京的角度来说，可以说过去行政诉讼起诉难的问题在北京应当得到了根本的解决。我觉得在北京一点也不为过。为什么？新行政诉讼法实施一年，从去年的5月1号到今年的4月30号，北京法院一共受理一审行政案件一万一千多件，比前一年同期上涨1.1倍多。之所以没有上涨三倍，我回应一下刚才耿审判长说的，因为新行政诉讼法在第二稿的时候基本上就确立了立案登记制度，在修改的时候、最后三稿通过的时候，尽管没有实施，但是北京法院基本上已经在慢慢地走向立案登记制度。尤其是北京市第四中级人民法院跨区划法院，它是在新行政诉讼法实施半年之前成立的，它从成立的那天起、履行职责的那天起，就是按立案登记制来运行的。所以说，在这之后没有增长那么多，但是上升一番，1.1倍多。因此我认为，起诉难题应当是说得到了根本性的解决，这在过去是很难想象的。这是第一个我觉得变化很大的。
第二个变化很大的，对我们北京来说，层级较高的机关从此不再是行政诉讼的看客，也不仅是临时参与者，更主要的是已经成为被监督的对象。好多机关已经慢慢地适应在监督下工作。这里说一个数据，刚才说全国的3000多件，北京法院在新行政诉讼法实施一年当中，一审以国家部委为被告的行政诉讼案件一共是1800多件，要是算上二审的话可能到2000多件。而且刚才耿审判长也说了，对他们的裁判，我们也是按照新行政诉讼法的要求严格规制，实体判决的败诉率30%左右，这个在过去也是很难相信的事情。这是第二个变化。
第三个变化也是我最看重的一个变化，是社会热情高涨。这一年来，政府对新行政诉讼法的培训、对依法行政的培训，可能过去是没有过的，这是我自己所见到的。何老师的《行政诉讼法》，聚集着好多行政法学同仁，热情高涨地帮我们出谋划策，鼓励我们，鞭策我们。还有一个群体我是特别关注的，“春江水暖鸭先知”，就是律师兄弟。我刚上班的时候，记得在2003、2004年的时候，曾经写过一篇文章，为什么行政诉讼中委托律师的很少、为什么律师来了都基本不太懂行政诉讼的业务。这一年我们发现它有了很大的变化。这个群体我说是我最关注的，为什么？因为法律服务市场关注点的变化，就说明新行政诉讼法实施影响力有多么大。用律师界他们的话来说，行政诉讼的法律服务市场一步由冬天迈入夏天。这个市场很大，尤其是现在中央又推出来了，所有政府要建立法律顾问制度，那以后这个市场会越来越大。
所以说这三点变化是我感受最深的。变化很大，这是第一点感受。
第二点感受是，问题很多。当然任何一部法律实施过程都会有好多问题，尤其像这部这么受关注的、调整官民关系的法律。它实施，问题也很多。有的是当时在论证新行政诉讼法条文的时候预料到的，但是有好多问题是当时没预料到的。问题很多，但是由于时间关系，我只选择其中三个小问题，谈谈我的感受，是我很强烈的感受。
第一个问题，可能刚才耿审判长也讲了，新行政诉讼法的第一大亮点，行政机关负责人出庭应诉的问题。行政机关负责人出庭应诉这个制度，法律明确规定得特别刚性，第三条规定，应当出庭应诉，不能出庭应诉的，才可以委托其他相应的工作人员出庭应诉。但是谁都知道，行政机关负责人不可能每案必应诉，每案必出庭，尤其是在北京，就这一二审加起来2000多件国家部委涉诉的案件，我去年在《法制日报》写的一篇文章，就是说至今我真没看见、我没听说过有部委的出庭应诉。曾经有一个南方大学的副教授起诉教育部的案子，他在那一两年起诉了很多案子。开庭的时候，教育部部长或者副部长就没出庭，后来说有公务。公务咱们也没法审查，这个本来也不太可能审查。我们回归行政应诉的核心，行政代理或者应诉制度，核心应当是由了解被诉行政管理领域、熟悉案情的、以及能够把事情说清楚的、很了解法律规范的人，能够在法庭上言之有物，能够帮助法庭查清事实、适用法律、公正地做出裁判，这个才是行政应诉制度的核心。所以说，尽管法律上规定得很刚性，但事实上不可能做到，事实上也没有必要做到。但是没办法，现在法律规定就是这么刚性。所以说，现在遇到的好多问题是什么，过去是难在了法院的大门之外，现在法院的大门是进来了，当事人很容易通过立案登记制的方式进入诉讼程序，但法官开庭难了，经常是在开庭庭前当事人核对的时候，出庭人员身份核对的时候，就发生了争议，这个争议实际不是、往往不是、或者根本就不是案件要解决的实质性争议，法官也无能为力。这时当事人就会说法官还没审案就不公正、申请无休止的回避，导致一开始就不信任。这个问题，刚才听耿审判长说要引起重视，肯定是值得解决的，好多法官就苦于这个问题、困扰于这个问题。实际上，有的时候争执太多的话，不利于当事人权利的保护比如说二审的时候，我要开庭，你就非要让对方行政机关负责人出庭应诉，那我选择谈话好了、询问好了，因为无休止的折腾谁都很疲劳。这是行政负责人出庭应诉。第二个耿审判长也讲到了，复议维持双被告制度。复议维持双被告制度在实施当中问题特别多，我不说别的，我只说一个问题，有点北京特点的，因为部委所在地基本上都在北京。我就说从2015年5月1号到今年5月1号这一年，北京法院光审查外地省级行政机关和因申请部委行政复议作为共同被告而在北京起诉的案件就特别多。就以西城区法院为例，西城区部委云集，去年一年它审的案子当中就涉及22个省市的省级行政机关。我也同意刚才耿审判长的意见，就是不统一在一定的时期内并不一定是坏事，绝对的统一有时也很难实现。但是这个问题本身是要注意的，过去不统一都是在各个法院自己辖区内，跨省区这个问题我们一般很少关注，但是现在就涉及到这个问题了。这是我说法律具体适用时候的两个小问题。
还有一个问题，我们需要思考新行政诉讼法的立法目的和立法宗旨到底是什么。过去我觉得这个问题是很清晰的，新行政诉讼法，包括过去老行政诉讼法第一条规定的也很清晰。但在实施过程中，我还是有一点感受。我觉得可能是我们具体实施新行政诉讼法的操刀者没操作好，让我对立法目的和立法宗旨有一些犹疑，可能将来会对我们操作行政诉讼法有一些影响。为什么呢？新行政诉讼法特别强调对行政权力的规制，这是当时立法的时候全社会一致呼吁的。你想想，行政机关负责人出庭应诉、复议维持双被告、程序轻微违法——即使对当事人权利义务没有影响，也要确立违法，这是对政府这边。对相对人这边，立案登记制度，来了就登记，权利对你没有损害，我也要确认对方违法。导致在实践当中、实施当中，一味地强化对行政机关的监督，一味地保障当事人诉讼的权利，这本身没什么问题，但是把两者割裂开来不好。刚才耿审判长也讲过了，一年以来，判行政机关败诉的特别多，上升了，但是行政争议真正化解的不多。群众、相对人提起诉讼更容易了，进入诉讼程序更容易了，机会更多了，但是看得见摸得着的获得感并没有增加多少。对法官来说，白加黑，“5+2”，天天忙活，实际我们行政法官说了，忙并不可怕，关键是尊严和价值得没得到体现。大家就觉得这一年来忙，但尊严和价值没有提高。其实行政机关判刑的、败诉的上升了，按理说这是最有利于提高法官价值和尊严的，但是不升反降。前两天我看何老师在《理想的行政诉讼法》里问美国法官是不是加班，美国法官说加班，何老师说你看加班、周末安静地写判决已经成美国法官的生活方式了。我当时就想，我们也天天加班，我们白天不是开庭就是合议，判决都是在业余时间来写。人家写好一个判决是生活方式，我们也是努力写好每一个判决，但我们这个是生存方式。曾经有一个当事人，一进法庭和我说了一句话，让我感受特别深刻。他是一个重庆的当事人，他的争议已经很多年了，他也解决不了这个问题。他是当地一个县的争议，他就通过层层上升——现在都喜欢到北京来打官司。他一进法庭跟我说，我知道你们也主持不了正义，我的问题你也解决不了，但是我要谢谢你们。大家就说为什么，他说现在真是方便了，我头一天晚上买火车票，第二天早上到，上午去东城和西城立了两个案子，下午在你这儿谈个话，晚上坐火车就回去了。你说，这边是行政机关大老远跑来应诉的，我也是提前个把月给他排了庭，最后他来的是这句话，五味杂陈。这就是我说的行政诉讼，未来的行政诉讼肯定不是一味地强化监督行政权，一味地向诉讼人敞开大门——这是很重要的。我一个行政法官的最终价值，要体现在调和二者实现理性的、互动的交流，鼓励二者合作。我觉得作为行政法官，我以后应当往这个方向做。一定要鼓励双方是合作的、理性的、互动的，这样才是咱们这个社会未来构建的框架。
我第一个说具体适用的问题，第二个说立法目的上的问题，第三个我就说配套制度的问题。刚才耿审判长提到了好多，诉讼费、行政复议、信息公开条例。好多配套制度，我就想说一个诉讼费收费制度。我就觉得不是收多与少的问题，收与不收我觉得都不是问题，多与少也不是太大的问题。现在诉讼收费制度关键存在着一些内在价值上的矛盾，扰乱着我们良善的治理。什么矛盾，我随便就可以说一个，说一个我感同身受的。第一个，不符合起诉条件而坚持起诉的，不收钱。北京现在出现特别多起诉的。有一个同志，在这实施一年来，起诉了四百多件，他的目标是一千多件，说要申请吉尼斯世界纪录；立案登记，这都进来了，结果里面写的全是马丁·路德·金的名言“我有一个梦想”，他这样的裁定驳回起诉不收钱。真正有争议的那些群众也立进来了，输赢是另一码事，但真正有争议的，收他钱，因为进入实庭审理了，实庭审理就要收钱。这种鼓励随便起诉的，行政机关一顿应诉，法院一顿忙活，结果最后不收他钱。这是第一个，不符合条件的不收钱，符合条件的收钱。第二个，我们不管是从法律制度上还是审判价值理念上，都鼓励法官进行释明。我们现在要求这样，司法解释里明确规定要求释明。当事人起诉不驳回起诉条件，我跟他释明，他听我释明了，撤回起诉，收他一半诉讼费；他不听我释明，坚决起诉，最后裁定驳回起诉，不收钱。符合起诉条件，收钱，不符合起诉条件，不收钱；听我法官的释明，收钱，不听我法官的释明，不收钱。第三个，没有责任之分。现在诉讼收费制度是什么？败诉方承担。回应一下刚才耿副庭长的问题，为什么房屋登记的败诉率挺高的？我前两天专门针对登记制度，上北京法院的网，搜了一下一年以来登记的案件，包括婚姻登记、工商登记和房屋登记。可以说所有败诉的案件当中，百分之九十九都是当事人提交虚假材料或者隐瞒真实情况。我就以婚姻登记为例。我一共找到15份婚姻登记判决书，无一例外的，都是当事人在民政局结婚，结婚完了到法院调解离婚，离婚之后紧接着去民政局补办结婚证登记手续。民政的婚姻登记好多都是靠自己声明的，我声明我了解婚姻法律规定、我了解对方身份情况、我了解对方身体健康状况、我们不存在这些情况等，它完全靠个人对自己负责的。民政一查底档，是曾经在我们这儿登记过结婚，我给你补办结婚证。补办完一个多月后，准上法院去起诉，说你补办行为是违法的。这15份判决无一例外都是这样。尽管说民政部门已经尽到审查的义务，但是考虑到这个事情的确不是真实的意思表示，而且有好多都是法院已经调解离婚，你怎么还给他们补办，形成登记手续呢。这里面固然有信息不共享的原因，但是你说这种情况……最后只有一个案件是判相对人承担诉讼费的，尽管不多，50块钱，但其他所有案件都是由民政局承担诉讼费的。钱多少倒是一方面，关键是责任的问题。只有一份判决是由提交虚假材料、隐瞒真实情况的相对人来承担诉讼费，那是我们一个基层法院的院长审的案子，来了一句当事人在行政程序中不诚信，本院提出批评。批评，现有的法律手段里面能用的也只能这样了。诉讼过程中的不诚信行为，现在按照民事诉讼法是有制裁措施的，但是他的行为发生在行政程序当中、诉讼程序当中是诚信的，我们也无能为力。这种情况下导致法律很尴尬。我们鼓励什么，我们倡导什么，我们建设法治的目标是什么？不诚信难道不应当有一些不利的后果吗？我过两天一定要和民政部门、房屋登记部门聊一聊，为什么他要走这样的线路呢？我就主要说这三个小的问题。
第三点感受，我想说未来是可期的。我倒不是自己给自己鼓励，这也不是什么虚言。未来可期，我自己觉得可能是因为有这三个东西支撑，行政诉讼未来能够走好。第一个，正能量已经不可阻挡。大家笑什么，是有点虚？但是事实上这个共识已经存在了，的确已经深入人心、已经不可阻挡了。第二个，问题正在解决。刚才耿审判长也说了好多解决问题的思路。而且刚才说了，好多行政诉讼法实施当中的一些问题，并不是不可解决，或者说是解决起来很难的问题。它不是涉及到好多大的原则问题，好多都是技术性的问题。这些问题是好解决的。有我们理论界和实务界的智慧，我相信这些问题不难找到解决的路径。而且问题正在解决，有的可能很快就能得到解决，或者有一些回应。第三个，大家有热情。刚才耿审判长也讲了，行政法官在法官当中，按理说应当是最有感觉的法官。因为一方面是私权，一方面是强大的公权，做好裁判按理来说应当是最有感觉的。而且不管是理论还是实务，大家都有热情，这个热情目前还在持续，作为我们前进的动力。有这三点，我相信未来行政诉讼还是可期的。当然十年磨一剑，一年的观察，尤其是我这个视角的观察可能比较片面，可能还是局部的。但是无论如何，刚才耿审判长也说了，新行政诉讼法实施之后，案件数量大幅上升。案件数量很重要，但是行政诉讼能不能够达到推动社会良善治理的效果，我想这是更重要的，永远应当是第一位的。问题是不可避免的，但是解决问题的办法和我们解决问题的热情，比问题本身更重要。我相信有何老师《理想的〈行政诉讼法〉》的旗帜的引导，未来行政审判的功能作用，是建设法治、有责任的政府，也能够让公民不仅有自由和尊严，还有责任。在这个道路上，我觉得还是大有可为的，而且我觉得咱们大家的热情，就是大有可为不竭的动力。大家热情的面孔，也是我自己做好工作的一个动力。
就谈这点感受吧，请各位老师和同学们批评指正。
林华：谢谢刘法官的精彩演讲。刚才耿法官给我们理论界提出个命题，说我们学术界没有提供足够的弹药。下面我们就期待清华大学何海波教授代表我们理论界释放点弹药。大家欢迎。
何海波：我假定今晚在座的都是宪法、行政法的研究生、博士生，我假定大家看到屏幕的画面就知道这是我写的书。前面林华老师介绍我的时候，说我多年专注于行政诉讼。我首先要声明，除了行政诉讼，我别的也还是懂一点的，比如不久前我写过一篇文章叫《论收容教育》，我相信那是“黄海波事件”以后，甚至可以说是从收容教育实施以来，学界对这个问题最认真的、也是最深入的梳理和讨论。当然，我还是觉得，林华老师说我专注于行政诉讼是对我的表扬。作为一个学者，毕业五年、十年以后，让人家知道你在做什么很重要。你们以后很多人也会成为我们学界同行，如果十年以后，人家都说不出你写过什么、你是做什么的，那你在学术上是失败的。所以有的时候你专注于一个领域，让人认知你，也是学术成功之道。
接着我想说的，前面一开始是准备让我先说，不是我没的说，但是我觉得法官先说确实更好。为什么呢？因为法官他在行政审判的第一线，他更知道问题在哪里。现在我们行政法学，其实我觉得其他的法学也差不多，基本上已经过了学者在课堂上给法官讲课的时代，反过来，是我们要去关注法院判决、去梳理和总结法官判决的时代。如果看我行政诉讼法教科书的话，其实你们会发现我最基本的写作方式，就是在叙述、在描述我们中国的行政法制度是怎么样的，而描述我们的制度，除了援引法律条文、司法解释，我大量地援引法院的案例。我们正是从这些案例当中去理解中国当代的行政法规范是什么样的，是法官所做的工作为我们勾勒出了这样一幅图景，学者所做的只是闷下心来去梳理和总结，这个也可能是今后学术研究的转向。请大家不要急着去批评法官，你先去阅读法官的判决。当然，批评也是可以的，包括宝建法官的判决，我也有一些微词。但是我觉得学者的批评，首先要理解他，知道他们判决的意义所在、他们面对的困难是什么，同时批评也要考虑效果、注意方式。比如说宝建法官判的“甘露案”，我一看到这个判决，我就有一点不同想法。因为学者本能的，不是去赞美他，而是要去挑剔他。这使我们学术研究必然是批评的、超前的，是挑剔的。所以我当时就有着想法，但是我没有急着写判决书，因为我首先要理解宝建法官的良苦用心。为什么最高法院要审这么一个学生告学校的案子？那是因为我们很多地方，至少在北京这样最早推动了学生诉学校案子大门的法院，最后他自己反而不接受这样的案子。所以他最良苦的用心是，以最高法院这一审的方式告诉全国，这个案子以后可以审，这是他最重要的意义。当然里面一些判决书、判决结果我不一定赞成，判决的逻辑我也不一定赞成，这个我们可以以后再慢慢地讨论。所以作为一个法官，像刚才宝建法官他已经展示了他的胸怀，被人家批评真的很正常的。越是伟大的判决，没有一个是可以不被批评的。开创了美国司法审查的“马伯里诉麦迪逊”被多少人批评，“布朗诉教育委员会”被多少人批评。就像一个学者，你被人家批评这是你的荣耀。一个法官同样如此，你做的判决没有人批评，那就是没有声音了。这个判决就像一片树叶掉在水里，有人批评就是一块石头掉进水里，得砸出点浪花来。
我要讲晚上这个正题，我基本上不是来讨论的。我想换一个角度，就是行政法学、行政诉讼法学研究的课题——在新行政诉讼法实行之后，我们行政法学研究有哪些可能出现的课题。我想从法学的发展历史来看，行政诉讼法学应当说是行政法学的核心领域。而法大，是中国行政诉讼法学研究的重镇。但是我今天参加博士论文答辩，至少我这个组里没有一个是写行政诉讼的。难道行政诉讼法没有什么可写的了吗？还是说你们找不到问题呢？可能后者更多一点，那么我们一起来梳理一下现在可能的问题、以后你们可能的范围在哪里。
我讲的问题是法律修改制度变革的问题，行政诉讼法这个研究课题。首先要澄清的是，法律修改不等于制度变革，制度变革也不一定意味着它可以成为我们的研究课题。有时候法律修改它可能是为了澄清一个问题，宣示一个发展方向，它不等于制度变革。比如说，这次行政诉讼法条文加入了一句话。本来要求被告在接到起诉状以后十天之内提供答辩状，以及行政行为所依据的证据和官方性文件，这里加了这句话：如果不提供的，视为没有证据。这是从语言上比较有力的，但是你说有制度的变革吗？没有，最高法院的司法解释早就这么规定了，这只是法律更庄严地重申了这个制度而已。还有一些，原告起诉。谁可以起诉？我们这次写了行政行为的相对人以及其他有利害关系的人，把话说得很明白、也很死，但是有什么重大意义呢？你看原来最高法院司法解释说“有法律上利害关系”，那“法律上利害关系与”今天所说的“利害关系”有什么区别呢？我告诉大家，没区别。我们立法时候开始讨论为什么要这么写，因为你写“有利害关系”也是法律上的利害关系。为什么把“法律上”去掉，第一，更简洁，第二，也避免一些误解。因为一写上“法律上的利害关系”，有人就会故意把它狭隘地理解。但是从规范的解释论角度，没有区别。所以这种条文的修改，不等于制度的变革。
第二，一些明显的制度变革也不一定构成有意义的研究课题。比如说行政诉讼法把原告的起诉期限从三个月增加到六个月，法院一审的审限从三个月增加到六个月。这是非常大的变革，尤其对法官来说，这是很重要的变革。原来刘行庭长一到办公室打开电脑，就要关注这个案子快结案了没有，因为只有三个月。现在六个月，他就充裕多了。对很多法官来说，这可能是行政诉讼法修改带给他们最实惠的一点。但是它值得构成一个研究课题吗？不是，在解释的方法上，三个月跟六个月一点区别都没有，它不值得我们这么去研究。还有一些制度，比如说法律写了行政机关负责人如果不执行法院裁判的话，可以把他拘留。听起来挺吓人的。北京有一家报纸，《京华时报》，头版头条说，法院可以拘行政机关负责人，可见媒体对这个是多么重视。但你说有多大意义吗？没有意义，它就是吓唬吓唬人的。我猜测十年之内也不会有一个行政机关负责人因此被拘留。还有一些，就比如说“明显不当”，那什么情况下“明显不当”？具体标准怎么掌握？这个最高法院不可能给你一个司法解释。学生写论文说什么叫“明显不当”，有意义吗？我觉得意义也不大，你一定要把尺寸拿捏得很精准，这个东西是在不言之中的，你讲不清楚。我问你你骑自行车的时候怎么能左转不摔倒？你说身子要保持平衡。那要你讲身子要倾斜多少才能保持平衡，你讲不清楚的。所以这样的问题你非得要写论文去归纳，没有意义。这是留给法官去实践支持的，这个地方叫实践理性，它不是靠写论文能写清楚的。
当然，在这个前提下，我们来讲一下，我认为有意义的研究课题。有意义的研究课题，应当能增进人们的认识。它要么是你提供了令人信服的论证，解决了一个大家争论不休的问题，或者提出了大家没有想到过的解决方案，或者为解决方案提供了一个大家原来没有想到过的理由。比如说我们讲行政复议制度的变革，就是要复议机关当被告。为什么？我看到最好的论证，就是宝建法官一篇论文，行政一体。这四个字非常简单，一下子就把这个问题说得很清楚，这个才是一种学术的创新。还有一些就是大家完全没有意识到的问题，大家原来都不感觉是个问题，你现在拎出来说这是一个问题，引起大家的关注。这也是学术上的创新，可以作为一个有意义的课题。
再具体讲，我还想说一下法学研究的三个面向，或者说三个维度、三个层次都可以。论文很多，但大体来说可以分为三类，一类是规范研究，就是我们通常说的，解释和适用法律；第二类是实证研究，是描述和解释事实的；第三，对策研究，它不是解释应用法律，它更可能是谋求变革法律。规范研究，它的典型就是法院的审判，就是法官所面对的。一个案子拿到法院，我们依据现行的法律该怎么判，这个案子相关的法律怎么理解，这种研究就是为了回答法官、律师、当事人的关切，它假定有且只有一个正确答案。你对法院的判决是可以有争议的，只是对这个正确答案是什么有争议，但是我们都假定只有一个正确答案。就好像篮球场上、足球场上只能有一个球，如果足球场上有两个球各踢各的，那就没法比赛。而等会儿说的对策研究不一样，对策研究有的时候是有好多种解决方案的，这种解决方案没有对错之分，只有优劣之分。
实证研究，不是来回答这个问题应当是什么，而是说它事实上是什么样。实证研究可以告诉我们很多东西，应当是什么和事实是什么有很大区别。行政诉讼法规定说行政处罚，原来说是显失公正的，法院可以判决变更，它只讲法院有权判决变更，这是规范的问题。我们可以从规范层面讨论，什么情况下法院变更。但是我现在从实证研究角度，法院实际变更了多少、实际是对哪些案子予以变更。我告诉你们，在全国每年十几万的诉讼里面，每年上万的案子里面，判决变更的行政处罚只有几十个。也就是说这个权力法官是备而不用的。实证研究可以发现真实世界的真实图景，它可以帮助立法者来决策，有的时候它也可以作为法律解释的辅助材料。比如，美国最高法院在审理一个残疾人申请社会保障金，最高法院说行政机关在终止他的社会保障金之前没有给他一个申辩机会，关于合不合宪的问题，最高法院说合宪的。法院的推论是什么，就是社会保障金一年有多少，有多少能被拒绝，有多少能通过复议、听证而被改正，如果这些事先都听证的话要增加多少成本，社会保障金对当事人实际影响有多大——就是把问题放到具体情境里面一一衡量。在这样一个环境里面，法官他多少是以立法者的角色来裁判案子的，但前提是，要对这方面法律实施状况有非常清晰的了解。
对策研究，有些对策比如说北京怎么治理交通拥堵问题，它是一个法律问题吗，这的确可以成为一个法律问题。还有一些比如说我们法院怎么设比较好，这也是一个对策的问题。行政收容教育要不要废除，这是一个对策的研究。对于法官来说，法律不是嘲笑对象，法律制定出来，你就老老实实地执行。如果法律织物有褶皱的话，你就努力把它熨平。但是对于一个法律改革者来说，法律就是你批评审视的对象，我们是可以批评的，所以从行政诉讼法完善的角度来说，对策研究很大程度上体现在法律的修改。当然，有些司法解释的出台，背后一个具体的规定，实际上也是对策的考虑。总而言之，法学研究有这样三个面向。
下面我就在有限的时间里，我就简单地把我认为值得关注的一些问题，跟大家再梳理一遍。我不是要来给大家提供一个答案，而是说哪些问题可能是值得我们讨论的。在规范研究的层面上，我认为行政诉讼法可能不外乎这么几个方面：受案范围、审查标准、裁判方式和诉讼程序。受案范围，这次行政诉讼法，增加了行政协议。那么什么是行政协议，这个问题原来就没弄清，现在需要我们重新去研究。对行政协议法院该怎么审，也需要重新研究。法律法规授权组织作被告的问题，在新的行政诉讼法的精神下，也值得我们去研究。“侵犯人身权、财产权等合法权益”，“等”字后面包括那些，值得我们研究。
审查标准有两个方面，第一个方面是规范性文件的审查标准值得我们再去研究。原来我们的行政诉讼法就没规定规范性文件。最高法院司法解释说合法有效的，法院要遵从，那么什么叫合法有效；还有规章其实也一样，我们原来说参照，现在也是说参照，那怎么个参照，标准是什么。迄今为止，多数情况下法院是以抵触上位法作为裁判标准，那么我们能不能以明显不当来作为法院不适用的一个标准，这是要考虑的。另外行政行为在裁量领域增加“明显不当”这四个字，更值得我们来讨论。我刚才说，“明显不当”具体拿捏的细细的标准不值得写论文，但是“明显不当”自身还有很多问题。“明显不当”的行为是违法行为吗？“明显不当”标准可以适用于事实认定“明显不当”、行政程序“明显不当”、适用法律“明显不当”吗？“明显不当”，什么叫“不当”，什么是“明显”，理论上怎么归纳？这都是问题。这个问题大家暂时不用写了，我刚写完一篇，《法学研究》今年第三期，你们看了以后，觉得我哪些说的不对，你们再写。
第三，裁判方式。裁判方式有一个“责令采取补救措施”。怎么个补救法？现在法官运用补救措施还是挺多的，但是补得不好，有时候原告不满意，被告也不满意。安徽省政府发了个文件，把全省的鞭炮厂都给关了，安徽中院受理并判决，确认省政府的决定违法并采取补救措施。怎么个补救法？被告不满意，因为确认他违法；原告也不满意，就说赔多少嘛，让他补救是个什么意思。结果原被告都上诉。确认违法，什么情况确认违法，行政诉讼法有一条，我个人觉得不一定是个很好的立法方案，它说行政程序轻微违法，不损害当事人实体权利的，法院判决确认违法。这个好处是，行政机关违法还是要承担责任的，但是确认违法除了在行政机关的考核上给他记上一过，其他就纠纷解决来说，没有意义。那么确认违法能解决什么问题？我告诉你，什么问题都解决不。不是绝对的，有的时候确认违法，当事人可以要求国家赔偿，比如说殴打什么的行为，但是多数情况没有意义。所以刚才刘行庭长说很多程序空转，就是表面上案子解决了，原告打赢官司了，但是纠纷没有得到真正解决，这是值得关注的。还有确认无效，确认无效是来自大陆法的一个制度，它是建立在普通的、一般的违法与无效的区分之上。但是在我们的行政诉讼里边，在受案范围、在起诉的期限等方面，确认无效和确认违法撤销之间都没有区别的情况下，再增加一个确认无效的判决有什么意义呢？我不觉得有什么意义。但是行政诉讼法立法者、法官同志说，既然行政法学界这么强烈的要求，那就先写上吧，具体什么意思以后你们法官再来探讨。所以像宝建法官刚才抱怨，他看行政法的时候，发现行政法学讲的东西没什么用。大家可以来看看，这个问题我们怎么能写定对宝建法官有用的东西。调解，这是一个新的，不能说是全新的，它至少扩大了调解的适用范围。但是调解的适用范围有一个是宽泛的条款，行政机关享有裁量权的都可以调解。那什么叫裁量，现在有一个问题，当事人如果按照国务院的行政法规来说，他享有行政裁量权；但是财政部等几个部门发的一个具体的文件规定得很细，如果按这个文件，他就没有裁量权。那这种情况算不算他有裁量权，值得研究吧。
诉讼程序，第一个问题，没有人提，一案一诉，但实际上是个问题。原则上一个起诉解决一个纠纷。那什么叫一个纠纷？现在当事人因为违法，先被采取什么强制措施，后又被处罚，最后又被怎么怎么样，几个在事实上关联、在法律上是独立的行政行为，是不是必须要分别起诉，原告对行政行为不服，要求赔偿的，对行政行为本身和赔偿的是不是要分别立案？这些问题现在也没有一个非常确定的做法，我问法官，好像各地的做法也很不一致，我们能不能来好好讨论一下这个问题。立案登记便利了当事人的起诉，但是立案登记也不是说没有门槛。从法律上讲立案登记也是要符合条件，这个条件只是审查的时候把门槛放得低一些。对当事人是否超越起诉期限、对当事人证据是否具备，一定要详详细细地拿出材料，达到判决的标准。现在的问题是，门槛放多低才是低啊，这是咱们要讨论的。还有立案登记引起的滥用诉权的问题，这是让法官非常恼火的问题。这些年来，我自己已经改变了原初的印象。最初我劝法官，你们至少得从事着维稳的工作，这是当事人最后的希望，你们要提供正义。但是我现在我改变了我的看法。如果当事人起诉，他可以提出一百个、一千个，甚至一万个诉讼，都是可以无限复制的话，你法官都是在帮他做一些没有意义的工作。我们的诉讼资源是不是应当这样被利用，这是要重新思考的。当然如果要划一个界限的话，这个界限划在哪里，这也是需要我们再讨论的。简易程序，行政诉讼法增加简易程序，似乎为法官帮了一个忙，但是我发现法官们似乎还不太喜欢用简易程序。为什么呢？简易程序可能有个问题是，简易到什么程度才可以，这个问题没解决。太简了吧，到时候还说不行。另外可能还有一个问题是，简易程序规定的期限太短。这个我作为曾经参与行政诉讼法修改讨论的一个学者，我觉得我是有过失的。其实当时，我头脑里曾经很短暂地闪过一个念头，45天太短了吧，但是我们没有正经提出。其实我当时认真的说一下，这个问题改过来，45天改成90天，问题也不大的。但现在45天，你说让法官用简易程序去解决，法官很不愿意用这样一个程序。现在从规范的层面上，简易程序到底该怎么适用，期限太短怎么解决？我曾经跟最高法院的同志提出一个建议：跟当事人说45天到了，简易程序解决不了，如果你们原被告都同意的话，我再适用简易程序，再审45天，不同意我就转成普通程序，那可是六个月。我猜想原告多数情况会同意。有人说，这个行政诉讼法没有规定，大家从规范的角度来讨论一下，我觉得是行。还有负责人出庭。负责人到底什么情况应当出庭？如果不能出庭，他是不是要向法院解释？如果解释，他是不是还要证明？如果被告负责人不能出庭，他所说的理由、意义，法院要不要进行审查？这些问题其实值得讨论的。我个人的看法，现在可能有点走过头了，不但要行政机关拿出证明来，还要核实证明是不是成立。比如说，负责人说今天在开常务会，那么你是不是真的在开会，这个还要拿会议记录来，那这个审查我觉得是走过头了。我觉得负责人出庭这个制度，不是靠法院审查来解决的，它就是靠党政系统来解决的、来推行的，到年度考核的时候，看看负责人出庭了没有，出庭了多少，从这个角度来推动，而不是在法庭上推动。负责人出庭，是对行政机关的一项要求，但不是原告的权利。这可能不是所有人都能认同，但是规范的问题是需要研究的。
行政诉讼的实证研究，我稍微讲得快一点。一个是法律修改的实施效果，这是个很大的问题，它具体的问题也很多。比如说立案登记制，它带来了行政诉讼受案数的急剧扩张，但是多少是真正有意义的纠纷。以及法院的各种判决方式是如何被适用的？调解和撤诉是如何被应用的？复议机关当被告、负责人出庭、行政公益诉讼，这些问题它实施的真实状况是值得我们关注的。第二个是更大的问题，行政诉讼制度对解决纠纷能起到多少作用，它对改进行政执法、改善行政管理能起到多少作用？第三方面，我们不是来关注行政诉讼的，我们其实是把行政诉讼包在更大的框架里边去看我们国家与社会的关系，看我们整个国家治理方式是如何转换的。比如说复议、诉讼和信访的动态变化。还有，将复议机关当被告、行政机关负责人出庭，这个问题一开始就很有争议，今后还会继续争议。但是有一个问题我觉得可以从新的角度去看，你别去讨论它有意义没意义，你讨论在中国当下为什么会出来一个这么奇怪的制度，世界上都没有的一个制度，它背后折射的是当下我们在国家治理当中碰到什么样的特殊难题。把行政诉讼的具体制度作为窗口，从这个窗口去透视我们这个国家与社会的图景，你们说这还是法学的问题吗？我告诉你，还是法学的问题，当然你也可以说这是个政治学的问题、社会学的问题。但是这样的问题，如果你有政治学、社会学的思维，你可以做得比他们更好，甚至政治学、社会学不会从这样一个角度、不会从这样一个具体问题去观察，这不是提供了一个很好的视角吗。
下面我给大家秀一下描画的数字。行政诉讼案件数，刚才宝建法官给我们提供了一些数字，可能比较抽象，你们一看这个图，行政诉讼制度建立以来，我们行政诉讼一审受案数，图上蓝色线有标志，总体是增长，中间有起伏，只有到最近一年才出现了爆发式的增长，这是一个好消息。结案方式，图中最下面绿色的线是判决支持原告的，就是原告胜诉的，最低的时候原告一审胜诉率7.8%，而现在这个数字有非常大的改善，现在到了百分之十四点几，这是一个不错的业绩。值得注意的是，上面这条蓝色的线是非判决处理的，最多的时候，十个案子里七个多是没有判决的，有很多是撤诉。人家说这个好啊，撤诉不就是协调好了吗，当然，能协调好也是好，但是我们要关注是怎么协调的，如果法院是有权威的，如果法院能公正判决的，在这个前提下，当事人基于对法院判决的预测，自动协调，这是好事；如果法院不能公正判决，它只能以协调来结案的话，这种协调肯定是坏的协调，不但法官不堪其苦，原告的正义也是没法实现的。而这两年，非判结案的比例下降了，这跟现在新的司法政策也有关，要求法官能判还是判，不要协调来协调去，更不是说协调的越多越好。原来法院怎么考评法官，你协调撤诉率越高分数越高，你案子上诉率越高得分越低，这是完全扭曲的，违背法治规律的。在协调非判决结案里边，最上面这条线是撤诉，撤诉率在历史上有两个高峰，一个高峰在九十年代中期，达到67.3%，第二个高峰达到百分之四十九点几，那时候《人民法院报》一片叫好，都在说协调好，其实协调的问题很多。更好的消息是刚才前面讲的，案件总数上升的情况下，原告的胜诉率上升、撤诉率下降。所以这一点，现在法院的表现是值得点赞的，这里边也有我们在座法官的功劳。二审结案方式，二审结案方式代表了法院对一审判决的监督力度，由于法院的判决，上诉的绝大多数是原告，是老百姓这一边，多到什么时候，95%是老百姓上诉的，所以说二审的改判率和发回重审率代表了对行政执法的监督力度。在过去的好长时间里边，二审的监督力度，从图上看，就是粉红的这条线和最下面这条蓝色的线，是不断下降的，二审的监督力度越来越差。我没有更新的数据，法院说有所上升，这是好事。二审原来到什么程度，直接改判跟发回重审加在一起还不到5%，二审就成摆设了，所以这个数字还是要提高。我觉得二审改判率如果能到10%以上，才是比较理想的，到20%都是可以接受的。二审的改判率多了，再审就少了。行政复议，行政复议我们也可以看，它跟什么有关，跟复议机关当被告有关，复议机关当被告这个问题很有争议，现在行政系统的抱怨非常多，那么我们关键看什么呢，短期内行政机关复议应诉压力很大，而且以后复议案子也会增多，我说这是好事。如果复议机关当被告，能够促使复议机关认真地履行职责，使复议案子上升，使复议机关支持申请人的比例上升，就说明复议机关当被告的制度能促使复议机关认真履行职责，促使复议成效提高，那就是好事。这个问题现在还一下子看不出，我觉得至少看三年。但是从2015年的速度来看，还是好的。你们看复议案子的数量在最近几年是上升的，而且2015年——图中最后一栏粉红色的点，它的受理数量还是有比较大的上升，这是一个好事。另外一个好事是，复议机关撤销变更履行确认违法，也就是支持申请人比例，在2014到2015年明显增长。如果是这样的话，就意味着复议是有用的，越来越有用。如果越来越有用，老百姓就会越来越多地选择复议越来越多地选择复议，对中国诉讼制度的构建、对纠纷解决机制的构建将会产生长远的影响。我们现在复议的案子还不如诉讼的案件多，这是不正常的。复议机关程序简便、快捷、成本低廉，它就像医院的社区诊所，它应当能解决大部分小毛病，大毛病才去三甲医院。以后我觉得比较理想的纠纷数量配置是，复议机关每年1000万，行政诉讼100万，到北京信访10万。这个才是比较理想的格局。如果复议机关当被告能够促使复议机关认真履行职责，从长远来看，会促使复议机关做大做强，从而会深刻地影响到我们纠纷解决机制的重构。那么这次行政诉讼法的修改是有效的。我个人判断这次行政诉讼法修改，影响最深远的一个条款，可能就是复议机关当被告。当然它也有很多问题，复议机关当双被告我认为没有什么必要。立法讨论的时候我就提出来了，我说这个搞成“父子同堂”——复议机关是老子，原机关是儿子，两个一起坐在被告席上没意思。这个以后如果要改的话，都让复议机关去就行了，宝建法官说行政一体，我越来越觉得他说的很英明。
由于时间关系我就没法再多说。最后，我提一下行政诉讼制度的再改革。行政诉讼法刚刚修改，现在马上再提行政诉讼法的修改是不现实的，也是不合时宜的。我原来做了个《理想的〈行政诉讼法〉》，就在《行政法学研究》上发表了一下。后来我曾经想把它写成一本书出版，但我现在想法律都出来了，再谈改革，没意思了，所以我的写作出版就完全放下了。让我们十年以后再谈修改，但是我并不是说行政诉讼的一些制度不需要我们去反思、去讨论，当务之急是行政审判体制的问题，我们现在搞了异地管辖、集中管辖、集体管辖、跨行政区域法院管辖，各种尝试琳琅满目，我想是不是该做一个总结了，是不是有一些更简明、更有效的办法，现在这个体系复杂到什么程度，这个案子上哪里去，别说老百姓搞不懂，律师都搞不懂。现在我们行政诉讼的管辖分工，实在是太乱了，太复杂了。有基层法院，基层法院集中管辖也不一定在你这儿，集中到那里去还不知道；然后到了中级法院，北京说一中院、二中院审告部委的还按地域来分，四中院叫作跨行政区域法院，也就是把告北京市区县政府的集中在他那里；知识产权的归知识产权法院；现在还设环保的案子，以后说要弄到环保庭去。这个案子既有按地域分的，又有按被告来分的，又有按案件类型来分的，实际都很难弄清楚。当然这里有不同的方案，至少有一种值得考虑的方案，以后北京的案件都集中到一个法院去得了，这是需要更多论证。当然还有具体的制度，比如说受案范围、公益诉讼、复议机关当被告、对行政立法的审查等，这有些制度还是需要同学们来讨论的。最后，如果有一天我们要制定行政诉讼法典的话，是几百条的法典的话，那么它的法典结构，我们也要重新构思一下，现在这个法典结构显然不是一个完美的结构。
限于时间我就说这么多。在我《行政诉讼法》第一版的时候，我曾经在扉页上写了一句话：“把本书献给在焦灼中等待正义，在微茫中坚守法治的人们”。我想现在对当事人来说，诉讼是一个令人焦灼的过程；而对法官们来说，法治偏偏刚刚来临。早晨刚刚来临，但还只是晨光微曦。但是一个好的消息是，一个新的时代必将来临。为什么？行政诉讼案件数从原来的几万，现在跳到二十几万，今后到三十万、四十万，意味着法律服务的市场会越做越大，而且行政复议案子也跟上来了，政府内部的法治人员越来越多、群体越来越大，而且还要求也要通过统一的法律职业资格考试，法律共同体会越来越大。当初行政诉讼法是一个很小的饭碗，在法院受理的全部诉讼案件中，它不到2%，一个县也就四五十件，律师做行政诉讼是要饿死的。全国专门打行政诉讼案件的律师就没几个，数的出来，但是以后这个市场会越来越大。这样的时代正在来临，你们赶上了，好，谢谢。
林华：谢谢何老师的精彩发言，一方面给我们同学很多实务选题的建议。因为经常有很多学生跟我们老师交流，说选题没找到合适的。其实刚才听您这么一讲，我自己也有很多的体会。在很多我们可能认为没有问题的制度中，其实存在着很多问题。另外何老师也给我们广大的宪法、行政法专业的学生指出了一个职业的方向，给了我们一些欢欣鼓舞的号召。因为时间关系，这次机会也很难得，大家简短的提问。
提问：很高兴再次见到何老师，我就问一个问题。立案登记制现在大家都在说，但我个人感觉这个制度还没达到“初步解决”的程度，现在有些学者对这块也是颇有意见的，立案登记制并不是一个好的制度，他只是把这个问题推给了审判庭，您怎么看这个问题。
何海波：这个问题可能我来说好一些，法官有点当事人的味道。从数据上看，这个出现了大幅度的增长，这个增长显然得益于立案登记制的推行。行政诉讼受案范围的扩大并不多，而且这种扩大，比如说行政协议诉讼对案件数量的增长贡献是微小的。应当说立案登记制是取得了明显的成效，至于是初步解决还是基本解决，这个问题当然可以做更多的实证研究。我们现在不知道有多少案件被挡在外面，是哪些类型的案子被挡在外面。每个人都可能有自己的一些遭遇，但是你如果仅根据个别遭遇说立案登记制连初步解决都没有，这个说服力也还是不够强的。因为立案登记制还涉及到其他的一些问题，规范问题还是值得我们关注的，从我刚才讲的一开始的门槛放多低是值得研究的。第二，立案进去以后后面法院什么情况下可以驳回起诉，这个问题也是需要研究的。我个人觉得，比如你对法院管辖有问题，对起诉期限有异议，如果被告在答辩的时候你都没有提出来的话，我觉得这不宜再适用驳回起诉。从实证的角度观察，立案登记制推行驳回起诉的比例肯定会增高，但是增到多少，这也是值得我们关注的。其他我就不说了，我觉得规范值得研究，对于事实我们要更审慎地关注。
提问2：老师您好，我的问题是关于行政诉讼请求的，行政诉讼法一般把行政诉讼的类型就确定了，但在实务中遇到这样一个问题，申请人不服行政机关不履行法定职责进行复议，复议机关驳回当事人的申请，申请人仍不服而继续诉讼，这个请求撤销原行政行为和请求确认复议机关复议程序违法二者之间的关系是怎样的？
耿宝建：那就相当于维持了，那实际上就是共同被告的问题。那你这个时候，你这样诉讼的话，实际上是一并审查的问题。就是你申请复议机关，要求复议机关撤销行政处罚决定，复议机关驳回你的复议申请。受理了，做驳回了你的复议申请。实际上也就是说，复议机关维持了这样一个处罚决定，做共同被告的问题。实际上在这样一个过程当中，实际上也不存在两个诉讼请求的问题，因为你必然涉及到，根据目前司法所采取的政策，对原行政行为在审查的同时，对复议决定程序进行审查。你要是对原来的处分决定是撤销了，当然也就一并要求要确认复议机关驳回你行政复议申请的诉讼请求是违法的。这样这两个在这个层面是一致的。
提问2：也就是说在确认诉讼请求的过程中，只是提一个撤销原行政行为就可以了？
耿宝建：一般你要是这么写的话，法官根据司法解释的规定都会要求你也增加对复议决定的请求。所以对你来讲如果简单一点，申请撤销复议决定、申请撤销处罚决定。对你来讲就这样两个被告，你都不能漏的，你要漏一个被告法官都会主动的追加复议机关做被告，所以实际上是一回事。把复议决定撤销了，就意味着否定了行政行为。把复议处罚决定给撤销了，也就意味着复议机关驳回你的行政复议申请的这样一个行政复议决定是违法的。实际上也就是一个问题。由于复议双被告之后，引发了两套体系，两个系统，两个标的，两个被告，从而引起误解。简单地说就是一件事而已。
林华：好，谢谢三位嘉宾的精彩发言。让我们大家先再次用热烈的掌声感谢三位嘉宾，同时感谢各位同学来参加我们的论坛，也希望大家继续关注我们的“法治政府论坛”。今天的讲座到此结束，谢谢各位。
（文/王丹阳，图/林稼朋）
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