主讲人：教育部政策法规司法制办副主任、法治政府研究院特邀研究员：王家勤
主持人：中国政法大学副校长：马怀德
马怀德：各位同学，今天《高校信息公开复议、诉讼有关问题》讲座现在开始，首先我介绍
一下王家勤主任，王主任是教育部法制办副主任，也是我国教育法制战线上的一名老兵，从事教育法制工作资历非常深，王主任也是科班出身，曾经在人民大学读法律，几乎参与了改革开放以来所有教育法律、法规、规章的起草、调研、论证等一系列活动。对教育法治问题非常熟悉，包括对刚刚颁布实施的《高等学校信息公开办法》也是出自王主任他们之手。今天我们非常荣幸邀请到王主任与我们交流高等学校信息公开这个话题，我想首先我们以热烈的掌声欢迎和感谢王主任，请王主任直奔主题。
王家勤：感谢马校长给我提供这个机会。今天主要把《高等学校信息公开办法》起草过程中关注的主要问题给大家做一个介绍。主要分四个部分：第一部分是《高等学校信息公开办法》制定的宏观背景，第二部分是起草的过程，第三个是起草过程中处理的几对关系，第四部分是处理过程中需要解决的几个问题。
第一部分，介绍一下《高等学校信息公开办法》制定的宏观背景。十一大提出“依法治国”，落实在教育领域应依法治教。教育系统法治工作也发展比较快，我们有七部法律，十七个规章。特别是我们教育部当前最重大的政治任务是围绕《教育中长期改革纲要》展开工作，
《教育中长期改革纲要》08年4月开始着手调研起草，《纲要》对高校作出一系列规定，特别是建立现代大学制度，高校按章程自主办学，构建政府、学校、社会新型关系，健全校务公开，需要学校师生进行监督。第二是高校办学自主权（《纲要》第三部分中两章作出规定，《纲要》马上颁布，全国教育大会主要是如何贯彻落实《纲要》，《高等教育法》中第 31条—38条的8项教育自主权一直未落实，这些权利高校没有。高校一方面缺乏自主权，另一方面高校权利特别大，应对高校监管的未监管，如举债好多亿，资产量大，相当于一个地级市。高校也不是一片净土，高校资金越来越多，高校经济犯罪触目惊心，另外学术腐败，对学生权益的侵害的案件也比较多。学校权力越来越大，使得学校健康发展，校务公开的重要性越来越大，因此需要制定《信息公开办法》，这是第二小点。第三是前段时间，杨玉良答记者问，高校是高素质人才最多的地方，高校应是创造精神财富的地方，社会关注度比较高，高校应是一片净土，作为精神财富的创造场所，应纳入阳光之下，接受社会监督。以上三个方面，说明我们制定《高校信息公开办法》特别有必要，这是宏观背景的一个方面。
第二个方面是2007年国务院颁布《中华人民共和国政府信息公开条例》，是制定《办法》的法律依据，《条例》第37条也作出了明确要求制定《办法》。随后，国务办公厅又下发了一系列通知，要求国务院各个部门应作出配套规定，2008年，制定《教育部信息公开实施办法》，但仅针对部内还不够，教育涉及公共服务，各个学校千差万别，因此要求学校也要制定各自的办法，再一个是政协特别关注学校事务，政协08年也提出了《关于加强校务公开的改革办法》，要求尽快制定《办法》，接受社会监督。以上是宏观背景。
第二大点是《条例》制定过程，从2008年，校务公开由检查局负责，信息公开办法由办公厅政务办公室负责，内部分工不太科学，根据国务院要求，有它来牵头调研、起草。从08年上半年在各高校调研，起草之前主要是校务公开，我们以校务公开和信息公开的区别和联系为切入点，发现各校发展不平衡，有些制度不完善，但也创造了不少经验和做法，我们希望制定一个《办法》来统一规范高校信息公开制度，在广泛调研基础上，我们于08年6月形成《办法》草稿。从08年7月到09年3月由政务办公室在不同范围内征求意见，包括省级教育行政部门、法律专家、部内司局、国务院其他部委的意见。特别是09年4月2日至于4月17日，草稿通过教育部门户网站按照国家规定公开征求社会各界的意见，我们进行了10轮意见征求，总共有700多条意见，办公厅修改了30多次，这是按照规章制定要求进行的。09年5月，按《制定程序条例》，办公厅转到法制部门，我们对逻辑结构进行了调整，09年8月我们以教育部办公厅的名义再次向各高校、教育行政部门、部内司局、国务院其他部委、专家的意见，又进行多次修改。09年底我们就《办法》到北京、江苏等高校征求意见，向高校内设部门，人事处、财务处、学生处、基建处就《办法》的具体条款征求意见，以便在实践中有操作性和针对性。经过反复修改研究，于2010年3月20教育部第五次部务会议讨论通过，2010年4月6日颁布，9月1日起施行。
第三大部分，和大家说一下制定《办法》时，我们重点考虑的几个问题，有三个问题。
第一个是信息公开与高校自主权的问题，高校不是政府，是不是要跟着政府走呢？我认为还是有必要，但是怎么处理好高校办学自主权和信息公开的关系，《办法》按照条例要求制定，参照条例的具体规定，调研中高校代表座谈提出，《条例》是规范政府行为的法规，以此来要求高校，是否有将高校纳入行政范围的嫌疑，社会上抨击高校行政化越来越严重。后来我们研究后认为，高校制定信息的过程和公众密切相关，高校作为公共的服务性单位，制定的信息应该接受社会监督，特别是接受师生员工的监督。我们接触最多的是涉及学生权益的案子，如何让学生申诉，学术委员会的组成这些问题都是应该公开的，这和办学自主权并不冲突。但是我们在制定办法时，我们也要考虑到高校的特殊情况，高校公共事务和内部事务有自己的灵活性，和一般的事业单位也不一样，有自己的组织利益，所以其公开的内容、工作机制与政府的不尽相同，区别比较大，在研究起草的过程中，我们进行深入的调研，广泛听取了高校的意见。再有我们进行制度涉及时，为高校开展自主权提供了广泛的空间，除了《办法》规定的11项公开内容外，我们规定了学校可以自主规定其他需要主动向社会公开的，或者学校可以不予公开的信息，这是学校得自主裁量权，根据自己的特殊情况，特别是涉及到国家军事科研，重大机密的，可以有自己的裁量权，因此办学自主权和信息公开之间的关系处理得比较好，高校基本赞同。
第二个关系式校务公开和信息公开的关系。二者的区别是，校务指的是教学科研 ，均在校内产生。信息特指高等学校在开展办学活动和提供社会公共服务过程中产生、制作、获取的以一定形式记录、保存的信息，不一定校内产生，包括科研项目等。信息的范围大于校务。另外，校务公开是政策性规定，从学校的民主管理和反腐败出发，没有充分的法律依据。但是信息公开有充分的法律规定，有《信息公开条例》。因此，我们最后选择了法律术语“信息”。
第三个关系是校内公开与校外公开的关系。当时制定的草案时校内公开和校务公开分开，但最后保持了一致。征求意见时，部分高校座谈会代表认为应该严格区分，有些人认为应该统一，最后通过之前，我们认为现在信息时代网络发达，学生家长是社会的人还是和学校有关系，我们认为校内、校外应一致，为了减轻学校压力，我们对内容进行了精简。
第四个大问题是给大家介绍一下起草过程中关注的问题，这涉及到条文的相关内容。
第一个是公开的内容，这是争议最大的内容。最开始列的内容很详细，但是最后进行了压缩和调整，按照《条例》的要求，把学校最中心的，需要全社会进行监督的，特别是师生权益的重要内容做了一系列规定。最早包括就业去向、就业率、教职工录用考核培训补贴方案都要公开，特别具体和详细，但是不现实。征求意见以后，内容大大压缩，只规定主要的，学校得基本情况、基本章程、制度、学生、老师、经费、财产。
第二个是高校信息公开的行政管理体制，涉及到不同的办学主体，有地方院校、教育部直属院校、其他中央部委直属院校。原来有教育部、其他部委、省级管理。《纲要》规定以省级管理为主，属地管理。我们后来把行政管理体制由三个层级减到两个。
第三个是关于学校信息公开内部工作机制。经过了讨论，我们决定由学校办公室进行信息公开，赋予其八个方面的职责，因为学校办公室负责综合事务。
第四个是关于信息公开的途径。我们规定得比较具体，现在途径越来越多，通过学校各种媒体进行公开，在图书馆等公共场所要设立信息点。原来依申请公开的途径是单独一章，后来把那章去了，写上一条。
第五是权利的救济。当时草稿有关于复议、申诉、诉讼，最后我们规定只有举报。因为我们认为规定复议、申诉、诉讼没有必要，其他法律有充分规定，同时也可以减少学校不必要的冲击和负担。
我就简单介绍一下我们的工作。我想互动一下，大家互相探讨，我就说这些，谢谢大家。
马怀德：非常感谢王主任对《高等学校信息公开办法》进行全面、细致、深入的解读，同时也对这部规章制定的背景、过程、需要关注的问题和处理的关系进行了很好的介绍。我想王主任是立法者，直接参与《办法》的起草论证过程，我听了以后也受到了很多的启发。我关注高等教育这个领域很久，自己从事这方面工作，也和自己的研究领域相关。我参与了最高院关于信息公开办法司法解释的几次研讨会，对整体的情况非常关注，但是对教育部分起草这个规章的过程参与的比较少，刚才王主任的介绍让我开阔了眼界，对规章也有更深入的了解。我看了规章以后，有五个方面的疑惑。
第一个是关于信息公开的范围。教育部的规章对信息公开的范围作出了详细规定，特别是对主动公开列举了12项，基本涵盖了高校所有规章制度涉及的领域，应该说这个规定还是不错的，但是有一条，就是高等学校在信息公开范围方面到底有没有权力加以限定，这个我认为教育部的规章开了个头，就是在第十条第四项，法律、法规和规章以及学校规定的不予公开的其他信息，高等学校可以不予公开。那么可以推想，政法大学不想公开 一些信息，不想让外界知道，甚至不想让老师和学生知道，比如说我们的招生计划、招生名额以及录取条件，我就可以规定这个属于不公开的范围，这样可以吗？如果可以的话，和《条例》是否一致，和《条例》、《办法》起草的初衷是否一致？这是一个问题，权力授予得太大了，授予其可以公开的范围，实际上就是授予其可以不公开的范围，又没有上位法的约束，给学校授权过大，我担心会有很多负面的影响，公众、师生的知情权，都会受到影响。
第二个疑惑是关于申请人的资格，信息公开包括主动公开和申请公开。依申请公开有一个资格问题，有形式上和实质上的要件。形式上《办法》比《条例》增加两个限制：比如书面提出申请，第二个是必须出示有效身份证等证明文件，不能匿名和隐身。这是《条例》没有要求的，《办法》进行了限制。我有一个担心，有些人申请信息公开不想暴露身份，口头不能申请，这样对公众知情权的限制。实体上的限制是，《办法》规定申请信息公开，不得危及国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定和学校安全稳定。大家注意，法律规定的是三安全一稳定，《办法》增加学校稳定，管理者如果不想公开信息，就可以以信息涉及学校安全稳定可以不公开。如果这个《办法》解释得太宽泛，很多高校就可以钻空子。
第三个忧虑是刚才王主任提到的，如果申请人没有得到其申请的信息，是否可以提起行政复议、诉讼。按照王主任的解释，是肯定可以的，因为其他法律法规赋予了权利。但是按照《办法》字面意思，可以向学校内设监察部门、省级教育行政部门举报；对于中央部委所属高等学校，还可向其上级主管部门举报。收到举报的部门应当及时处理，并以适当方式向举报人告知处理结果。举报和复议、诉讼当然不是一个概念，王主任可以在里面解读说有权利，但是另外一个部门可以解读成不可以复议诉讼，学校本身就不是行政机关，高校当行诉的被告还是是在案例中形成的，无法律上的依据，更何况《办法》都没有提到，有些法院和教育行政主管部门可以以《办法》没有规定为理由拒绝。
第四个我想重点谈的是如何在信息公开与不公开之间保持一个适当的度。现在社会出现两个倾向，《条例》颁布以来，社会上有申请信息公开的人，但不像设想的多，往往集中于一类人，如律师等，所以申请信息公开的人的范围非常窄，北京市《08年信息公开报告》，北京依申请公开只有3600件，真正引发复议案件只有37，诉讼只有11件，其中撤诉4件，政府胜诉7起。这说明信息公开在依申请公开的量有限，还没有调动起公众申请信息公开的热情。另一方面，我们发现大量案件集中于个别人提出申请，也有滥用知情权的倾向，有人要求北京建委公开所有工地的建筑规划审批许可的相关文件，但是这些材料非常多，这位先生要求公布所有的信息，全公布的话，建委的人说装半卡车都装不下。上海市律师要求公布4万亿投资计划的所有信息，这个信息由多少，更难以计数，他要求名称、资金额度、进展、监督检查情况，要求发改委列表说明，估计发改委列个两三年都列不出来。这些信息按照《条例》，申请是不需要说明成本的，但是提供这些信息，行政机关不堪重负。这就是两个矛盾，因为我也理解王主任替学校考虑的想法，这是我简单的评议。但是《规章》一旦出台，很多东西就必须明确化，否则就会出现规避法律法规的现象，也不利于规章的有效落实。
下面请各位同学根据王主任的报告提出自己的问题。
同学：我想问一下学校制定的规章制度的效力，第二个是学校安全信息是否要公开。
王家勤：高校制定的自己的规章制度，是其办学自主权的行使，这个是在法律上有效的，《高教法》里面也有规定。关于安全问题，我们现在着手制定《学校安全条例》。
马怀德：我补充一下，关于学校能不能制定规章制度，《高等教育法》、《教育法》都明确规定了学校可以制定规章制度，这个规章制度的性质是一个比较有趣的话题，规章制度有没有法律效力，能不能约束师生，既然学校被授权了，就能规定，但是这里面有一个底线，就是必须依照法律法规授权，坚守一个底线，不能限制、剥夺学生老师的基本权利，这就是我们说的法律保留原则。包括受教育权、获得公正评价的权利，这些是不能剥夺的，但是你可以规定穿拖鞋、短裤不能进图书馆，这个不属于基本权利，但是不能说穿拖鞋，短裤就不能毕业。可以限制基本行为，但是不能限制基本权利，在法律保留范围内限制。再一个是关于学校安全问题，学校安全问题是一个深层次的社会问题，仅靠规章制度也未必能解决。现在关键是要解决社会问题，要化解纠纷，消除怨气，建立平等和谐的关系。
