主讲人：

何海波：清华大学法学院教授

张卿：中国政法大学法与经济研究中心副教授

主持人：

王青斌：中国政法大学法治政府研究院副教授

    何海波教授：晚上好，法大的朋友们，我记得若干年前在法大做过一个讨论也是在这个地方，所以感觉特别亲切。我今天在这里演讲不是说我对房市有多大的研究，而是说我在博客上写了一篇文章，叫“房市限购无法无天”，房市的调控是很多方面的，比如说必要性、有效性。这样的问题是需要经济学家来回答的。做为一个法律学者，我无法判断房市的调控在多大的方面上是必要的，在多大的方面上是有效的，我只是作为一个普通的老百姓，我善意的理解政府是在房价节节高升的情况下，为了维护社会稳定，解决百姓需求的需要来做出抑制房价的努力，我也愿意相信，政府这种调控在一定程度上是有效的。在讲求依法行政，讲求法治政府建设的今天，我希望政府的一切努力，哪怕是在面对一个比较棘手的问题的时候，也能够有依法行政这根弦，所以我出于这样的考虑我写了这样一篇文章，只看标题的话是比较吓人的，但是用来形容政府的行为真不为过，为什么说“无法”呢？我们学法的知道，法是有特定形式的，一般来说是法律规章，但我们的房市调控，从04、05年开始直到今天，有所谓的“国八条”、“国十条”，从来没有一个是行政法规的，从来没有一个规章，我们所见到的都只是规范性文件，说“无法”，我认为不应当对我有意见。“无天”是指这几年的调控没有节制的，这些年的调控首先没有明确的法律授权，这一点可以看作是立法上的缺陷，比如说没有《城市房市管理法》，也没有授权政府对房市调控的措施，更重要的是这些年的房市调控一次又一次，我们看不到一个底线的，政府官员明确的说如果这轮调控不见效的话我们还有更严厉的手段。06年的时候有一个经济学家这样形容中国的房市调控，他说中国的经济史可能这样记载中国的楼市调控，这一年没有哪个领域像这样承受的调控力度之大，也没有哪个领域能够牵动上至中央政府，下至老百姓的神经。可是我们见到2010年的调控以后，我们感到06年的调控不值一提，刚刚“国八条”出台后，有位经济学家这样形容：中央政府正式放弃了对房市的绥靖和暧昧政策，对狂妄暴涨的高房价正式动武。这就是我们一轮一轮的措施，这些措施包括土地、信贷、税收、规划，直到现在的限购。

我们来回顾这些政策，税收，五年以后购买二手房的，税收减半，这个是政府可以用的；后来是信贷，购买第一套房、二手房的首付最低比例是多少，税率是多少，政府在不停的加码，幸亏中国的所有银行几乎都是国有银行，所以政府的政策能够得到执行，如果银行有一定的独立性的话，银行会站出来质疑凭什么政府对信贷有这样的干预，政府可以说《商业银行法》授权政府制定这样的政策；接着是土地，房地产商说房价高涨是因为土地供应量不够，政府制定政策对几年以内未经开发的土地进行收回；然后是规划，规划涉及住房的结构，05年的判断就是我们高档房太多，普通商品房太少，所以当时的政策是要重点发展中等套型的普通商品房，当时的标准是120平米，各地可根据情况上下浮动20%，结果各地政府都往上浮动，标准定在144平米，政策执行一段时间后发现这个标准与中低收入家庭的购房能力发生脱节，所以在06年将这个标准改为90平米，这样做也无妨，但是政府有个强制性要求，新批准的楼盘必须有70%以上是90平米以内的，这样有些开发商已经拿到地已经做了规划了，又要重改规划。在种种调控下，有些开发商开始停止售房，导致房源供应不足，所以政府官员讲话要开始打击捂盘惜售的开发商，由于时间匆忙，我没有查到打击“捂盘惜售”的法律依据，我看到的是官员一次又一次的讲依法打击捂盘惜售，06年的“国六条”说要制止开发项目违规交易、囤积房源、哄抬房价的行为，我们总理在一次接受采访中也讲要打击违法交易、捂盘惜售、占地不用、哄抬房价的违法违规行为，我暂时还没查到违了那条法。但有些经济学家认为打击捂盘惜售是没有用的，开发商捂盘惜售的原因是他预期房价还会上涨，同时他还有足够的资金保证资金链的稳定。所以说开发商的捂盘惜售其实是他们利益的一种选择。这些措施都不管用，所以最后出台政策，就是限购，就是"新国八条"里说的坚决抑制不合理住房需求，同时允许地方政府限定购房套数，我的理解是购买第二套及更多的房的时候要依次提高购买门槛，如首付、税率等。但到了今年一月份，国务院的文件开始规定对外地居民暂停售房，要居住到一定年限，到了北京市政府，出台了京政十五条，将年限规定到五年，而且要连续。这个政策不违反国务院的文件，三年或者五年只是政策合理性的问题，但是再去考虑国务院的政策的合法性就找不到依据了。后来有媒体报导北京市丰台区暂停集体户口购房，但住建部有关负责人出面澄清，称集体户口可以购房，只是像你们这样的学生是无法在北京购房的，丰台区的做法并不超出京政十五条的规定。

我们看到，随着政策的一级级出台，限购的政策越来越严厉，我们并不能从自身的角度去否定或者质疑一个法律法规的合法性，我们必须从法律的角度去考虑这个问题，政策出台的初衷是限制投机性购房，但现在的政策和他的目的是否相称？行政法上有个比例原则，你要达到的目的和你的措施必须是相称的。还有人提出限制外地人购房还涉及到平等性原则，有户籍歧视的嫌疑。还有人从市场经济的角度去质疑，市场经济应当是开放的，只要是中华人民共和国的公民，都可以在整个国家范围内进行自由买卖，北京市的这种做法如果持续下去推广，中国将成为一个个的封建城邦。我想说的是在形式上的合法性的问题，第一就是政府是否有权力进行干预的问题，第二如果政府有权力干预的话，采取的政策的形式是否适当。第一个问题我认为政府的行为是可疑的，即使是国务院也只是行政事务的管理者，没有法律的授权，原则上不能干预民事活动，《宪法》规定国务院是最高行政机关，《宪法》给的职权是管理行政事务，《立法法》规定涉及民事经济基本制度的应当由全国人大及常委会以法律规定，中国涉及基本制度基本原则的从来没有一个明确界限。中国民法的一个基本原则对于合同自由的限制应当有法律规定，《合同法》规定对合同自由进行限制只有法律和行政法规，国务院要干预合同自由就必须制定行政法规。但是国务院在对房市进行调控的时候自始至终没有出台行政法规，有的只是国务院的文件，这种调控方式是很成问题的。我们强调行政法规的形式，因为这不仅是一个名称问题，行政法规有一个行政法规的制定程序，还有《立法法》对行政法规制定的原则性规定。为什么立法有这么多的程序？因为我们要使立法更加理性化而不是由一部分领导拍板决定。

    张卿副教授：刚才海波教授主要是从合法性和公平正义的角度来分析目前我们的限购政策，限购这种限制流通的行为到底有没有办法促进优化资源配置，传统经济学认为只有让资源自由流通才能从资源多的地方流向资源低的地方，为什么有的时候需要对这种物的自由流通进行限制？我举一个例子，我们现在不允许血液进行买卖，鼓励捐血，我们也不允许色情服务，这些行为都可以从经济学上找到理由和解释，主要的理由是这种行为可以克服市场的失灵，有利于资源的优化配置，因为我们讲自由流通可以使得资源优化的前提是市场没有失灵。我们讲以市场经济为配置资源的基础手段，这需要满足一些条件，第一个条件是这个市场主体是理性的，第二个条件是市场交易没有外部性，第三个条件是市场的主体在交易的时候有充分的信息，第四个条件是这个市场是充分竞争的。在不满足上述几个条件的时候，市场进行自由流通，可能不会很好的工作，不一定会实现效率的目标，不一定会使资源优化配置。从这个角度出发，在某些时候必须限制物的自由流通，在市场失灵的情况下，必须进行限制流通，刚才说的限制血液的流通、限制枪支的流通、限制色情交易，这些都是典型的例子，先来讲外部性的情况，外部性可分为正的外部性和负的外部性，正的外部性是指市场上的交易对交易当事人以外的第三人或者社会公众产生好的影响，反之则为负的外部性，正的外部性对他们带来利益，负的外部性给他们带来损害。负的外部性一个典型的例子就是污染。再来讲市场信息不充分的情况，为什么只鼓励去捐献血液而不允许买卖血液？因为区分好的血液与坏的血液的成本太高，所以制定这样的规章。还有一个方面是市场的主体是理性的，有经济学家提出我们现在之所以限制购房买卖是因为现在的购房者都处于非理性，所以我们要进行调控。这里的非理性与经济学上的父母关爱主义有一定的联系，是说政府就像父母一样，老百姓像小孩一样，政府担心老百姓做出对自己不利的事情，所以要干预合同自由，但问题是市场上非理性的购房者很多，政府去干预会让他们不高兴，因为这些年那些非理性的购房者赚了很多钱，所以很多人埋怨政府的限购政策，从这个角度讲，除非你真的能证明限购才能保证我们的真正利益，那么你以非理性为理由进行限购证据也是不充分的。市场失灵的第四个方面是说市场不是有效竞争的市场，而从目前的房地产二级市场上来看还是有很多的竞争的，尽管进入这个行业的门槛高一些，但是竞争还是充分的，从这个角度上讲政府也是不应该对其进行干预。

从上述几个方面上考虑，我们找不到一个非常合理的理由来进行干预。第一个是外部性的问题，有经济学家说房价很高导致没有买房的人承担了损失，但从自由市场的角度看，资源从一个把他看的价值比较低的人流向把他看的比较高的人手上是很正常的，不应该看做是外部性。第二个方面我们考虑限购是不是为了满足一定的社会分配目标，从分配正义的角度来考虑，美国的一些法律规定一些限制流通的政策是为了满足社会的分配目标，举一个例子，政府把食品劵分给穷人，政府就要求你自己持有而不能进行转卖，但对这些人来说，你每天发给一只鸡，他觉得太多了，他可以卖掉半只鸡来看一场电影，在这种情况下政府又有什么理由来限制流通呢？还有如果真的是为这些人的利益考虑，可以有很多方法，比如直接发给他金钱。所以说政府要解决房价问题其实有很多方法，比如多建保障房来增加供给，这个政策现在已经开始进行了。这比限购的政策要好，因为限购会使得很多即将买房的人没办法购买。所以说政府要实现目标是否真的就要进行限购？是否有更好的方法，比如征收所得税，再来帮助真正需要帮助的人。最后一种解释是这种限制流通的政策是私利集团的考虑，因为国家把持着土地资源并且不允许转卖，但是政府能从这种限购政策中获得好处吗？也许政府不愿意拿出钱来建保障房，限购确实可以在一定时间内抑制房价，从这个角度来看确实能解释一定的问题。

问题1、房价是一个纯经济的问题，为什么要进行法律规范呢？

答：法规具有形式上的明确性，立法上的深思熟虑的特点而且具有稳定性，但不意味着调控是明智的，比如07年制定的法律法规当08年金融危机的时候马上可以废止，所以说你觉得法规在短时间内进行调控的行为会常态化在长期产生不利影响，这种担心是不必要的。

问题2、商品房是不是一种市场无法进行调控的商品，只能通过国家政策进行调节?

答：商品房还是一种市场能调节的商品，当然因为它的价值比较高，有的时候为了实现社会分配目标必须建设保障房，这是各国政府都进行的做法。从我目前阅读的材料来看，似乎没有说法说是商品房是无法通过市场调节的，如果这样的话，当时把住宅商品化本身就是一个错误。

问题3、目前的车辆限行政策有没有法律依据？

答：我国《道路交通安全法》规定政府有权临时性的对车辆进行限行政策，在制定法律时代表们想的也许只是几天几十天，但法律一经制定便产生了自己的生命，我们可以根据实际情况对其进行解释，这些解释可能会让你愤怒也可能让你欣喜，比如《行政诉讼法》最高法院98条的解释把受案范围大大拓宽了，这让大家很愿意接受。