2014年11月20日晚，第79期法治政府论坛在中国政法大学研究生院召开。论坛主题为“《行政诉讼法》修改的重大问题”。2014年11月1日，十二届全国人大常委会第十一次会议表决通过了关于修改行政诉讼法的决定，新的行政诉讼法将从2015年5月1日起开始实施，这是行政诉讼法实施24年来的首个修正案，引起了全社会的广泛关注。 此次论坛，法治政府研究院邀请了全国人大法工委行政法室主任袁杰，由她为同学们讲述《行政诉讼法》修改的一些重大问题，论坛由中国政法大学法治政府研究院副院长王敬波教授主持。

     论坛中，袁杰主任先与在场的师生们进行了互动，倾听了大家对《行政诉讼法》修改的看法及理解。之后袁杰主任对《行政诉讼法》修改中几个重大的、社会特别关注的修改内容进行了重点解读，通过介绍修法历程向大家深刻剖析了为什么要这么立法，立法过程中要考虑哪些方面以及如何逐字逐句完成这些条文的修改，为同学们生动地展现出条文修改背后的法律背景及社会背景。最后在王敬波教授的主持下，袁杰主任认真仔细地回答了现场观众的提问。论坛在师生们的热烈鼓掌声中落下了帷幕。

论坛精华摘录

王敬波老师：

各位同学，感谢大家前来参加第79期法治政府论坛。特别感谢全国人大法工委的袁杰主任，她今天一直都在开会，连饭都没吃就匆匆忙忙地赶到这边，这让我们感到特别过意不去。所以让我们以特别热烈的掌声欢迎她的到来。各位同学对袁杰主任的名字都听说过，只是这一次能一睹尊荣。我先简单介绍一下袁杰主任，她是长期在全国人大法工委工作，先前在经济法室任主任，现在在行政法室任主任。袁主任在她的立法生涯中制定过非常多部法律，这里给大家罗列几部，像《环境保护法》、《食品安全法》、《房地产税法》、正在进行的《大气和水污染防治法》，还有《石油天然气保护法》以及《反间谍法》。这些都是非常重要的法律。按照我自己对法律职业的理解，立法者在我们这样的国家中起到了非常大的作用，如果说法治是一座大厦的话，以袁主任为首的立法者们是打地基建主梁的主力，同时我觉得立法者在我们法治道路上也是一位引航员，决定着我们法治的方向。应该说在我们所有的法律职业共同体当中，对素质要求没有高过立法者的。对于立法者来说，不仅要有丰富的法学理论知识和实践的能力，同时她还必须是政治家，必须知道这个国家的发展方向，具备政治眼光和战略视角，才能够引领国家未来的发展。同时我觉得她也要具有超强的协调能力，立法的艰难我们可能想象不到，她要协调各方的利益，兼顾各方的想法。所以我觉得立法者是高山仰止的，尤其是袁主任这样的在整个国家的法律制度当中，将来我们都应该是为她们记上浓厚的一笔，记住她们所做的一切。由于她们的特殊身份和工作性质，可能不便于非常公开地去展示，但是她们的功劳我们是应该记住的。我们应该特别感谢袁主任，因为她非常非常繁忙，现在正在进行的《水和大气污染防治法》是全社会都共同关注的问题。她在繁忙的工作当中，就行政诉讼法的问题也倾注了大量的心力，这是她作为操盘手对行政法做出的巨大贡献。这是她诸多立法生涯当中的一部法律，但是对我们行政法学界来说，却是我们生命的全部。所以我们打心眼里感谢袁主任为中国行政法做出的巨大贡献，我想怎么来形容袁主任的贡献都不过分，那么我们就把时间留给袁主任，请她来解读在制定和修订行政法当中一些非常重大的问题，我们热烈欢迎。

袁杰主任：

首先感谢王老师这么高的评价，超出我能承受的范围了。我们都是国家社会大厦中的一份子，你刚才评价的那些，我觉得你去也能做到。对我来说上述评价实属过奖。因为立法工作是靠民主集中制，任何人都起不了决定作用，只能说尽心尽力了。我想如果说到中国的立法，我个人觉得作为一位老的立法工作者，我更看好你们，因为你们是咱们中国的未来，而且我相信你们当中的有些同学可能会走到立法的岗位上。刚才王老师讲的一点不错，我在的全国人大法工委是我们国家立法的最高机关，在那里也有很多年轻的同志，他们都有话语权，虽然我们如刚才王老师说的是操盘手，是工匠，但是我们毕竟是在最高层，接触很多的信息，要给领导提供意见，都有话语权。所以能够到这样的单位来，真是能对国家的立法事业可以做一些实事和贡献。所以虽然我工作确实特别忙，但我还要来是想跟同学们说说行政法。我们可以自由一些，因为我们以前也听过你们政法大学老师的课。我是85年北大毕业的，已经这么多年了，但是前些年回到课堂看到同学们上课的形式跟以前大不一样了，以前是老师满堂灌，现在互动比较多。所以我觉得今天的气氛可以宽松些，不要因为王老师把我的地位抬得过高就不互动了。所以开场我想给大家提两个问题，首先做一个调查，行政诉讼法出台后你们当中读过一遍的请举手我看看，举高一点我看得清些，还可以至少有一半。还有一些没读过想听袁老师讲一遍。但我想学宪法行政法的学生要特别关注，这个法一出来之后就应该读一下。第一个问题，我想问问读过的同学对行政法怎么评价，你们可以实事求是地大胆地说，你们觉得这个法如何？总体上还可以还是不行还差很多？里面有哪些问题？大家可以自由发表见解。谁举手站起来发表自己的感受，我听听看过的同学的看法。好，站起来说吧。

同学1：

我是学行政法的研二的学生，我看了新的行政诉讼法之后，个人觉得相对于之前肯定是有很大的进步，但总体上我觉得是稳中有进步，还不是跨越式的或者说一下子能达到期望中那么美好的程度，但进步是看得见的，包括加入了若干解释里面的内容以及一些创新性的内容。总而言之，是稳中有进步，但是没有达到预期中那种美好的程度。

袁主任：

好，还有什么呢？好，很好。

同学2：

您好！第一个是法条增加了很多，一方面是废，一方面是立，立的多，废的少。包括执行、立案都有很多的变化。在废的方面，具体行政行为的概念应该是废掉了，现在是行政行为。然后另外一个就是规范性文件能够诉讼了。我感觉到变化很多，但是在受案范围方面还是有很多限制。再比方说，抽象行政行为审查也仅限于某些特定的文件，并没有有很大的突破。所以说是稳中求进，所以说挺满意的。谢谢老师！

袁主任：

好的，谢谢。还有没有？

好，站起来讲吧。

同学3：

袁主任好，我是宪法行政法专业研一的学生，行政法修订后我通读了几遍，我有一点感触和困惑。第一个感触就是行政法回应了学界和现实中的问题，有很强的针对性，比如说二审程序可以书面审理，和民事诉讼法中径行判决的内容是一致的。但是我的困惑是关于审判监督程序，检察院的抗诉，我看了一、二审稿中，是一直是保留了，只是进行了修改，增加了检察建议，更加完善。但是在三审稿中却把检察院的抗诉删除了，但最后通过的文本还是将其纳入了，对于中间的过程怎么会起伏如此之大？对这方面我想听到您对这个问题的解答，谢谢！

袁主任：

好，谢谢，还有吗？没有了。我觉得你们提的非常好，一方面对修法的评价很中肯，另一方面三位同学提出了自己的疑惑，还有同学对整个行政诉讼法的修法过程非常关注，比如说对一些制度在一些送审稿中出现而后又删除了，说明同学们对行政诉讼法的研究还是很细致的，我觉得这样很好。这是我说的第一个问题，就是听听大家对修法的判断。第二个问题，你们觉得制定一部法律，最首要、重要的问题是什么？就是说我们制定一部法律最重要的是要达到什么目的？是从什么方法、出发点来修改、制定法律呢？大胆的说，有没有同学回答？好，请。

同学4：

最主要的是立足于实际情况和问题，分为几方面，一则能引导实践，二则能否定某些问题，三则肯定某些问题，比如说调解我们现在肯定了。要解决实践中的问题，在未来的十年二十年引导一些新情况。

袁主任：

好好，我特别满意，因为原来我们单位也来过一些年轻的同志，从他们的反应看，咱们学校对大学生的教育还是很注重解决实际问题的。我觉得你们说到了要害上，任何一部法律最重要的一点是要从中国的国情出发，要解决中国的现实问题，这就是那位同学的回答。我为什么要提这个问题，因为这是我们立法最基本的世界观和方法论，如果从根子上说，从马克思哲学、历史唯物主义、辩证唯物主义来说，物质是第一性的，意识是第二性的，物质决定意识。我不知道你们在大学有没有学过这个原理，法律作为上层建筑要反映经济基础和客观事实。它反映了客观现实，它就好用，否则制定出来就不好用。这是一个很简单的道理。那么在中国，我们的国情和其他国家还不一样，所以我们很多同学在学校做了很多比较法研究，我看到很多宪法行政法专业的硕士博士作了很多比较法研究，美国、英国、日本包括我们国家台湾的，这些是很必要的。但是我觉得中国的国情和发展阶段不能照搬任何一个国家的模式，这是我们在实际立法工作中的体会，我们可以借鉴它们，但不能照搬。比如说美国，它是一个很自由的国家，那时我在美国学习我觉得它们的制度先进，美国很好。但是我回国后发现，美国的那些东西拿回中国后很难实行。因为中国有中国的国情，所以作为一部法律立法的基本的出发点是要从中国国情出发，解决中国的问题。这就是我们立法的基本考虑。为什么要讲这点，是因为这在行政诉讼法的制定过程中体现得非常明显。这就是大家问为什么它不是那么如很多学者预期的那么理想。比如说大家希望包括最高院都希望，诉讼要搞类型化，类型化的诉讼就会使诉讼非常科学、顺畅，像台湾、日本也是类型化的。但是在我们国家能不能搞类型化呢？大家这次看到的这次的受案范围没有采用类型化的方式，这是因为我们中国的老百姓看不懂类型化，他不知道我属于哪个类型，没办法向法院起诉，因而很有可能进一步增强受理难的问题。我讲的是一个小例子，但是道理就是为什么说我们这个法不那么理想，因为在中国现阶段没办法这么理想，只能够按照现阶段的国情来解决。我们现阶段的国情是什么？我们行政诉讼领域现阶段的问题是什么？哪个同学能说一说。

众同学：

告不赢、执行难、立案难、不敢判、受地方政府干扰……

袁主任：

恭喜你们答对了。很好！行政诉讼的问题也是老百姓特别关注的，你们也看到了立案难、审理难、执行难的“三大难”，这些是行政诉讼领域中很突出的问题。它的大背景是行政诉讼解决的是民告官的问题，老百姓和政府的关系问题。我国很重要的实际情况就是我们处于改革的攻坚阶段，各种矛盾交织比较复杂，现的情况就是老百姓和政府间的矛盾比较尖锐。跟我们行政诉讼相关的国情是我们处于改革的攻坚期，贫富矛盾等各种矛盾都比较突出。这里面老百姓和政府的矛盾也非常突出，非常尖锐。那么怎么来通过制度设计来解决如上矛盾呢，这就是我们面临的问题，我觉得我们很大的国情就是我们现在的老百姓和政府之间的关系不是那么融洽，矛盾比较突出。再者，这些年地方政府追求GDP，追求快速发展，这就使得地方保护主义比较严重，司法的独立审判权没有得到保障，这也是行政诉讼中存在的比较重大的问题。所以才出现比如说立案难、审理难、执行难的问题。另外，大家还应看到政府比较强势，这不仅体现在诉讼领域，它在各个领域都是如此，老百姓还是弱势。当然，我们在调研过程中发现一些上访户也不讲道理，但是绝大多数中国老百姓还是讲理的，还是处于弱势的多。所以说这一些都是行政诉讼法在修改过程中要清醒认识的国情。行政诉讼领域里存在哪些问题，这些问题都是从这些大背景反映出来，因此要针对这些问题来修改和规定。下面我给大家介绍下这一次修法中是怎么来解决实践中存在的问题的。

第一，要保护老百姓的诉权。大家刚才说告状难、告不赢，告状难是法院不受理案件或者受理了审理出现问题，审理完了之后执行也执行不了，官司也解决不了。首先是要畅通诉讼渠道，要保护老百姓的诉权。在新的诉讼法里面有以下几项措施：第一，关于具体行政行为改为行政行为。具体行政行为，最早是相对于抽象行政行为而言的，抽象行政行为是具有普遍约束力的文件，具体行政行为是指具体的行政执法、行政决定等等。这次之所以把“具体”删掉，主要是在实践中有一些司法机关出于各种各样的原因不想受理一些案件，所以就说案件不是具体行政行为，通过解释具体行政行为阻挡案件进入法院。所以畅通诉讼渠道第一个是要厘清概念，所以就把“具体”删掉了，删掉以后是不是说原来的抽象行政行为就可诉了，那倒不是。实际上是为了解决有的人利用具体行政行为做文章来阻止案件受理。所以本意并非文件就可诉了。这是解决实际问题，畅通诉讼渠道的第一个措施。第二，扩大受案范围。把规章授权的组织做出的行为纳入受案范围。原来的法律规定的是法律法规授权的组织可以作为被告，即法律法规授权其行使权力的组织，如“三会”，证监会、保监会、银监会，他们是机构，但是也是被授权的组织，这些组织可以作为被告。原来没有规章授权，现在增加了。于是，有些意见提出现在很多规范性文件授权作出行政行为，那么规范性文件是否也应纳入呢？从征求意见来看，什么样的社会组织可以从事行政行为还是不能由规范性文件来授权。所以如果写出来规范性文件授权纳入受案范围就会给社会造成误导，为了保证依法行政的质量，我们现阶段还有很多的行政机关做得还很不够，那么对社会组织是不是可以无限制的放权。这在当时大家都热烈讨论，意见不一致。最后落实到规章授权组织可以纳入到本法的适用范围。这是第二点，尽量扩大受案的范围。

第三，增加了具体列明的受理对象，原来是八项，现在是十二项。应该说原来的法是1989年制定的，这么久没修改，在此过程中司法解释作了很多创新规定，这里面绝大多数是把司法解释中的内容纳入法律中来了。这里面有一项比较新的规定是关于行政协议，把行政协议纳入了法律的受案范围。关于行政协议能不能纳入，一直有很大的争论，从国外的角度来说，行政合同已经比较成熟，你们搞比较法研究的应该知道，比如德国、法国、我国台湾。行政合同制度是很完备的，而且有行政程序法。那么行政合同纳入到行政诉讼中在国外并非新鲜事，但在咱们国家就一直没有在行政诉讼受案范围中承认行政合同。一方面，从民法学者来看，协议是民事性质的，政府跟老百姓签订的也是民事协议，也是民事性质的，所以不能说政府有什么特权或特殊地位，然后就和老百姓签订协议就不是平等关系了，所以阻力一直非常大。这一次通过研究等各方面努力，把行政协议纳入受案范围，当然现在写的是政府特许经营，还有就是土地征收补偿，再加了一个“等”字，这个字加的很艰难。而且也不敢写“行政”二字，只是说“协议”。新法第12条认为行政机构不依法履行、没有按照约定履行或者违法变更解除政府特许经营协议、土地房屋补偿协议等协议的可以纳入受案范围。这里头我们要把握的第一个是主体一方是行政机关，第二是签订协议是为了履行行政职能，应该把握以上两个最基本原则。如果政府去买一个桌子，去采购办公用品，那么就是一个普通民事行为，并非本法意义上的协议。所以说行政合同应该把握上述两个观点，而且我们从实践中看，政府特许经营协议、土地征收补偿协议中还有许多公共利益的问题，从我们国家土地管理法等法的规定，政府在某种情况下是可以解除和变更这类合同的，这也与民事合同不同。你们学的优益权从理论上有必要理解的。但是当政府为了公共利益变更或解除，确实涉及老百姓实际权益，这时应该允许老百姓起诉。从我们国家行政诉讼发展来看，行政诉讼比民事诉讼在解决行政争议问题上可能更加专业些。我们考虑把行政协议纳入行政诉讼调整范围，首先要考虑政府与老百姓之间的关系问题，行政诉讼更专业一些，此为其一。第二点，咱们现在实际上政府和老百姓之间的协议通常都是民行交叉的，是分不开的，其中既有民事问题也有行政问题，我们去地方调研，民庭弄不清楚其中的行政问题，比如说拆迁过程中政府有拆迁决定、征收补偿决定，这些都是行政行为，而后的补偿纠纷出现了，但是到了民庭，民庭认为前面的决定到底有效与否，政府的决定是否是依法行政，他们也弄不清楚。所以无论从理论上看，还是从实践中看，把这些情况纳入行政诉讼领域可能更有利于解决涉及政府一方行政职能行为的争议，这是我们的基本看法。再者，从长远看，咱们国家将来就是要更多采用柔性的方式行使行政职能。过去，包括现在行政部门的执法的手段非常单一。我觉得党中央国务院提倡执法者的能力建设、执法现代化建设特别及时，因为执法手段过于单一，执法能力很弱，没有太多智慧。可以说我们行政部门的执法智慧很差。所以要采用像日本等越来越多国家采取行政协议的方式行使行政职能，这样可以使老百姓和政府的关系更加和谐，实际上它是通过自愿承诺、通过政府的引导和老百姓的承诺来签订协议实现政府公共管理职能的目标，所以这是咱们国家今后发展的趋势和方向，把行政协议纳入行政诉讼中来符合上述趋势和倾向，有利于适应将来的发展，赋予行政协议以救济措施。所以我觉得把这一项纳入不是简单的考虑，当然阻力也有很多，在此之前我们开了一个民法、行政法的专家论证会，吵得很厉害，民法专家说你们对我们不屑一顾，怎么能把土地使用权纠纷纳入行政合同。实际上现在问题最多、矛盾最多的是土地所有权的出让争议，而不是房屋征收补偿协议。前者在行政领域中的纠纷占很大的比例，但没敢写。大家知道为什么吗？这涉及理论问题，民法专家提出土地使用权出让是物权概念，因为国家是土地使用权的所有者，这涉及物权的转移问题，因此这基本是民事问题，虽然主体是国家。国家土地所有权的出让就是物权的出让，所以就应该适用物权法和合同法的规定。但我们研究现在咱们国家土地使用权出让不是随便出让的，都是有原因的，即要不然就是以建设用地为目标，首先有建设用地的目标，才涉及土地所有权出让，是为了某种公共的目标和利益。所以说它都是和行政联系在一起的，我国现在的土地使用权包括征收征用的，都是先有规划，所以说它并非纯粹的民事物权问题。因此在某种程度上为了避免争议太大而用了“等”字，在实践中积累经验。主体一方是国家机关，为公共利益和目的签订的协议，我个人觉得应该纳入行政诉讼的救济范围。这就是我特别提及关于受案范围的问题。

关于畅通诉讼渠道还有很多规定。第一个，大家可以看到在总则里面就规定了人民法院应依法受理行政案件，老百姓告了就应该受理，行政机关不可以干预法院受理案件。在受理环节为什么强调这点，就是要保护老百姓的诉权。法院不受理案件有几个原因：第一，涉及地方政府的一些重大任务、事项，比如说政府要搞绿化隔离带，全省拆除违法建筑，诸如此等重大的拆迁等案件，法院不敢受理，因为受理了就拆不了了，这是受理难。第二，法院本身有考核机制，院长看这个案件挺难弄，涉及到市政府市委的重大决策，涉及本人的考核和升迁，法院自己就不受理。所以在我们调研时法院就反映：都是地方保护主义，地方政府不让我们干。实际上有的地方政府也下过命令这一类案件一律不得受理。四中全会明确规定了任何机关和干部不得干预案件审判。所以司法不独立，不受理案件原因是多重的，有些是法院自己本身不受理，还有一些属于重大敏感，容易引起群体事件，还有一些政治问题如法轮功等，以合法性是掩盖非法目的等等，这些实际上造成了法院案件受理难。在法律里就要明确凡是符合立案条件的就必须受理，所以在总则里面作了要求。同时还改革了立案程序，大家看到立案登记部分，原则上只要符合受理条件的必须受理。四中全会写的十分明确要建立立案登记制。实际上法院现在是立审分离的，这个体制一直来回变动，好多年前是立审是合一的，后来又分离了，分离后有些在立案庭窗口是判断不了是否属于本院管辖。实际各种客观情况都有，非常复杂，所以也要考虑实际情况，所以法律里面规定原则上要当场立案，如果确实有原因不能立案，要在七日内立案。当场立案要当场登记，要给回执。现在实践中法院不受理也不给回执，老百姓什么也拿不到也不受理，这样其下一步诸如申诉、另诉都不可能，因为其没有任何收据和依据。所以这一次在修法时完善，法院不能当场立案的，要给老百姓收据等登记回执，而后七日内决定是否立案，若不符合立案条件不立案，符合的要通知当事人，不立案也出裁定，对裁定不服可以上诉，这是给当事人的救济渠道。

畅通诉讼渠道还有一个方面就是明确原告资格。与原来不一样的是，原来行政诉讼法中规定主观标准，实践中法院就依此对原告资格设置过多的限制，导致立案难。这一次修法把标准客观化了，行政行为的相对人以及其他利害关系的公民、法人或其他组织有权提起诉讼。原来是“认为侵害权益的可以起诉”，怎么“认为”是主观的。现在是行政行为的相对人直接就可以提起诉讼。这次还增加了与行政行为有利害关系的人，进一步扩大了原告的资格范围。何为有利害关系呢？简单的说，比如说有一个行政许可发给A了，B认为这和他有很大的利害关系，他认为该行政许可应该发给他。他虽然不是行政相对人，但他与本案有利害关系，可以提起行政诉讼。因此在原告资格上扩大了范围。这是畅通诉讼渠道，保障老百姓诉权。接着是如果法院不立案怎么办？要追究他的责任。所以这次新法就规定对于不接受起诉状或接收后不出具书面凭证的，当事人可以向上级人民法院投诉，上级法院应责令改正，并对直接负责的责任人员或其他责任人员给予处分，这是对法院不立案的约束。所以说解决立案难问题这次主要是从这几个方面来做出了努力。

新修订法中着墨比较重的第二点是，我国政府比较强势，地方保护主义比较严重，行政诉讼法的目的是解决争议，这是一个救济手段。另外从我国角度来说通过行政诉讼依法监督行政机关依法行政，这也是具有中国特色制度的重要目标。所以说这次看到根据当前的实际情况，从我们国家行政诉讼制度监督政府依法行政的目标出发在法律里作了若干修改。首先，大家可以看到立法目的第一条把原来的“保障行政机关依法行政”替换成“监督行政机关依法行政”，这体现了立法目的的重要性。一般一部法律的第一章都是提纲挈领的，其代表了立法的目标和方向，所以很重要。在具体制度上，可能大家也能看到：第一，在总则里增加了行政首长出庭应诉制度。这个规定还是比较有弹性的，不是完全强制的，不是行政首长必须出庭，不出庭就如何的，而是被诉行政首长应当出庭应诉，不能出庭的应当委托行政机关相关工作人员出庭。现在在全国有十几个省已经实现行政首长出庭应诉的制度。从历史背景来看，实际上国务院2004年就已经出台了《依法行政的实施纲要》，里面就提到了行政首长出庭，但大家看到时隔十年到2014才出现地方上行政首长出庭应诉制度。就是说这个过程了历经十年。这个制度的好处是：第一，我国基本情况是政府比较强势，其强势有利有弊，利在于可以集中力量办大事，提高行政效率。如果政府的首长能依法办事、决策的话，那么该行政机关的依法行政就会比较顺畅。但是我们十分遗憾地看到，行政首长很少知道一些案件的情况，说实话其法律知识、意识都还有待提高。所以十八届四中全会的文件说的很好，全国都应学习法律，普及法律知识，我看行政首长最需要普及法律知识。我在商务部工作过几年，在商务部的法规司，后来我为什么走了，是因为该司不行，很边缘化，业务司很主流很强势。部领导想找条法司就两种情况：其一是工具化，就是为其办事找法律依据。你要说NO，是不行的，这说明条法司的工作不到位，不能说NO，说了领导很不高兴。其二，出官司了，我认为商务部在所有部门里来说是讲法律的，因为它跟外国人接触，外国人讲法律，商务部不讲法律是不行的，因为涉及国际贸易等。当出问题时领导来找条法司，问为何被人告了，怎么回事？我们条法司被称为“消防员”、“救火队”，查明法律有何问题，如何堵漏洞。哪些可以抗辩、答辩。总的来说条法司是一个工具，而且经常处在被批评的状态。因为条法司总是说“不”，领导需要说“行”。但有时他们要做的事的确不行。所以我们作为维护法治的角色在机关里很边缘化、很痛苦。这是些题外话。就是说怎么能实现对行政权力的制约和监督，采取何种措施。行政首长出庭很有效，以前他们根本不知道这些案子，这些案子都是法制部门处理，法制部门处理的都不是什么好事，一把手都不知道。现在有十几个省规定，比如说每年有一个案件行政首长要出庭，比如说公安局局长必须来。因为公安局局长很忙，若让他每个案件都出庭也是不现实。所以第三条也没有规定的这么强硬，因为实际中不可能。所以该条的目的是：第一，行政首长去了之后有利于争议的解决。因为其知道情况后，在开党组会、部门会议时，集体决策以下就解决了。所以有些问题是可以解决。就是说首长了解情况后有利于解决争议。我们不是说他一人就能拍板，因为行政行为是有程序的，所以这里我顺便说一句行政程序法是十分需要的，如果说十年前行政程序还不是那样急迫，但现在是非常紧迫的。第二是行政机关能够依法行政还需要程序上的规定，所以我也希望大家能够在这方面进行研究和探索。就比如说方才提及的行政合同，地方上订立行政合同非常乱，有些地方要求地方法制办同一审查行政合同，行政合同需要怎样制定，这恰恰是行政程序法需要规定的问题，但现实就是没有规定。所以实践中的需求是显然的，我相信行政程序方面的法律将来在这个领域大有可为，这也在十八届四中全会中也有涉及，希望大家也能做出一些研究。第二，出庭的好处就是让行政首长懂法律，受法律教育。让被告了解法律知识，了解案情。所以在我们整个讨论过程中，大家的看法是一致的，就是行政首长出庭是必须的。有没有不同的声音？也有不同的声音。这就是理论问题后面的现实问题，国外的诉讼代理人制度是强制的，规定必须出庭。但从诉讼代理的基本原则来看应该是任意选择的。所以也有学者提出这样不符合诉讼原理和理论，因为无论是民事诉讼抑或行政诉讼中，委托人可以任意委托代理人，法律上不应该强制。这就是一个很小的理论问题，但应该从中国实际出发解决中国实际问题，有些东西与国外的做法不尽一致，这就是中国的实际，要解决实际问题。所以说现在的第3条第3款首先提出要求，但是没有写的绝对化，就是处理上有空间，不能出庭的应当委托。常委委员讨论的时候说了你们不能写不能出庭的应当委托。开始写的是不能出庭的“可以”委托，现在改成了“应当”。第二就是说不允许不出庭，必须出庭。大家的呼声就更强烈，但考虑到实际情况，有些做不到，不具备操作性，也不能这样规定。所以无论从客观现实的要求上还是解决实际问题上，增加对行政权力的制约监督上，这一条还是很有用，而且其重要意义还在于慢慢培养行政首长学法懂法，减少行政纠纷。公安局的局长连续去了三年之后，他们系统里的包括罚款拘留案件大幅度减少，因为他知道问题在哪，所以他从开始就解决这些问题，不让这些问题发生，就大大减少该类型的案件。所以从长远看，这种规定是很有好处的。这是行政负责人出庭应诉。

第二是明确复议机关的资格。大家知道复议机关维持时，原行政机关当被告，改变时，复议机关当被告。这里的争论非常大，让我们累坏了。到底复议机关怎么当被告，实践中大家就反映复议机关维持原行政行为的，原机关不当被告；复议机关改变的，复议机关当被告。那么实践中出现什么问题呢？大家能不能想象到。复议机关为了不当被告就维持，所以大量的案件是维持的，维持率非常高。维持之后老百姓不服就上法院起诉。这就说明了由于制度设计使复议机关的作用没有得到很好地发挥。大家普遍都认为这个制度要改，如何改，两个办法，正激励，负激励，无非二者。正激励：很大的一部分意见是无论如何处理都不当被告，变更也好维持也好均不当被告。相当于赋予复议机关一个准司法的地位。负激励就是都当被告，现在法律上采纳了负激励的办法。我觉得还要看今后的实践结果，采用行政诉讼倒逼行政复议的做法，因为咱们国家的特点是政府强势，我不是说这完全是贬义的，有优有劣。强势的话，可以在行政机构内部解决争议。所以说行政诉讼制度也要涉及如何促进在行政系统内部解决问题，尽量不要到法院中去。我国之所以要搞行政诉讼法是因为现在的行政诉讼案件很少，一年才十万件，但我一直认为，并不是行政案件越少越好。首先要分析为什么少，就是因为不受理。但是如果说行政案件多就好呢？我觉得不一定，如果都能在行政系统内解决了，老百姓打官司的少了，说明我们就更加和谐了。并不是说行政诉讼多少就能反映官民关系处理得怎样。所以说案件在当被告的问题上，怎么发挥复议机关的作用，最后采用了负激励机制。现在我们也听到了包括很多学者对我们有意见，说这样设计有问题，希望还是正激励机制，把复议机关作为准司法机关，让其超脱出来，以便能依法办理行政复议案件。我们分析认为复议机关完全不当被告在某种情况下违背司法原理。例如行政复议机关在变更原行政机关的行政行为时，其完全不当被告是有悖于司法诉讼原理。因为它改变了原行政行为，那以原行政机关为被告如何告，无论如何它逃脱不了，就算把原机关拉进来它也应该列为共同被告，因为是它做得决定。特别是它如果做了减轻减少有关当事人的利益增加有关当事人义务之时，这时它必须要当被告。大家研究德国，德国是原处分主义，它就是维持原行政机关行为的是原行政机关当被告，变更的绝大多数也是原行政机关做被告。A盖一座大楼，B说这个大楼应该由其盖，应许可自己，复议机关做出复议决定说给B了，不应该给A了，A的利益受到减损，这时从德国角度来说A就应该告复议机关，而非原来机关，因为原来机关是给A的，允许其盖楼，复议机关说让B盖，A要诉只能诉复议机关，他没法诉原机关，否则违背诉讼原理。它脱不了，必须当被告，所以说这些都是研究的细节，但总体来说现在采用的是倒逼的负激励机制。现在复议机关见了我们都没有好脸色，因为他们很辛苦，刚才说到部门的法制机构是边缘工作，压力很大，又很辛苦，所以他们见了我们基本没有好脸。而且我们现在还立其他的法，《大气污染法》、《食品安全法》等，都需要跟相关行政机关沟通，所以我们不得不一遍又一遍地做工作。为什么让他们当被告，我们自己有研究，但是确实也是集民智，在通过全国人大征求意见时，有十多个省要让复议机关当被告，法工委的意见是维持的做共同被告，最高法院强烈要求维持的做共同被告，当然也有一些常务委员持相同观点。所以负激励机制有一定的基础，不是说咱们部门自己想出来的，但同时我们一遍遍做工作，给他们找来开会说理由和原因。实际上我们在行政部门干了以后也知道实际上法制部门他自己独立解决问题是不行的，必须和业务部门结合起来，所以条法司，法规司有十个人，业务司有十五个人，复议案件是跟业务司有关的，所以业务人员是必须参与的。下一步要改革的话，法规司、条法司要起牵头作用。所以他们脸不好看，但是我们全国人大法工委的门好进，他们来了之后牢骚满腹。下一步还有行政复议法的修改，已经列入了今年的立法规划，所以他们现在认识到法律已经已经形成倒逼了，所以下一步他们要好好地修改行政复议法。要进一步做强、做大法制机构和复议机关，要真正让复议机关解决问题，看来曙光已经出现了。从中国国家机关传统来看，若不让它当被告，我个人觉得没有这样的压力它们更不干活，更消极，纯属个人看法，也有不同意见。我想也跟大家报告一下复议，这个问题颇有争议，很多学者包括你们的老师都主张不当被告的，所以在这里我也给大家讲讲这个过程。这个问题恰好说明行政诉讼法制定的阶段性，从我个人来看，从长远看，德国的原处分主义，其最大的优点是它原来制定行政行为之后它直接就执行了，很便利，因为它是原来做出的，因为若复议的话，最终还得原机关执行。最后法院的判决也得是原机关执行，所以德国的做法有其科学性，但我国在目前的现状下比较难。这就是跟大家说的法律不那么完美的原因之一。这是我想说的畅通渠道之复议机关当被告。

第三个，就是对行政机关的监督，把行政行为列入受案范围，人民法院可以撤销。原来不当的、明显不当的，基本上都不可以撤销。原来只有滥用职权，从理论上说滥用职权可以包括明显不当，但咱们国家的滥用职权有个特点，就是跟人结合在一起，而且人是有可能负刑事责任的，所以法院不敢用，它一用就涉及人的处置。我们根据国际惯例，也研究了国外的诉讼法理论：德国把明显不当视为不合法。大家知道行政诉讼的基础是对合法性审查，大家注意到对合法性审查是没有改动的，但是在后面增加了明显不当。我们基本上就认为明显不当就是不合法的。从现在的行政诉讼来解释就是不合法。过去对明显不当法院不能撤销，所以有些案件没办法解决。从解决争议的角度来讲，将明显不当列入受案范围是有利于争议解决的。当然明显不当是有其范围的，这从国际上来说是有要素，不是随意的，不是法院说有就有。所以这是往前又走了一步。

第四个方面就是加强对行政机关不履行判决和调解书的惩罚。行政机关不执行法院裁决的问题比较突出，有的行政机关的负责人法制意识较弱，不尊重法院的判决，这种情况比较常见。该执行的不执行，判决其重新作出行政行为的他不重新作出，如此纠纷就总是解决不了，老百姓就只能上访。咱们国家上访案件那么多，很大一部分没进诉讼程序上访的，还有一部分是进去了但不服也上访。所以说这跟行政机关不履行判决也很有关系的。这次做了一些修改，原来对不履行判决的行政机关进行罚款，现在改为对其负责人进行处罚。第二个就是将行政机关拒绝履行的情况公告。第三个就是可以对行政机关的直接负责的主管人员或其他人员进行拘留，情况严重的话可以采取拘留措施。实际上民事诉讼法早就规定任何单位和个人都有义务执行法院判决，但实践中不执行的情况也是挺多的。我在商务部时就亲历了一件事情，“救火”救了天津市外经贸委的一个副主任，法院下了一个拘留令，跟我们立法有一定关系：外商投资企业经过审批才能订立合同，但是其有民事纠纷，法院就下了判决，要求执行。但外经贸委说它没有经过审批，对还是不对都没说，直接通过民事案件应该批准A在中国设立外资企业，给了B，法院通过民事判决要求外经贸委的人给改批文，因为原来批的是A，但法院判给B了，法院要求执行，外经贸委的说不能改，A符合审批条件，B都没经过审判，怎么能随便改呢？法院就下了拘留令，因为其不协助执行。拘留这个副主任，我们就赶赴天津作为商务部的代表，跟法院协商。这里面还有一些法律上的衔接问题，不完全是不执行的问题。我举这个例子，大家都觉得很吃惊，特别是天津外经贸很吃惊说怎么能抓人，从来都没有的事情。从那以后他们才知道不协助执行是可以拘留的，通过这个事件也受到教育学到了法律。但这个问题和制度衔接有关。不执行多数情况下是没有合理理由的，政府机关认为自己更强大，凭什么执行法院的判决。特别是涉及外地法院，他本地有保护主义，就不执行又怎样。所以这一次作了上述三项针对性规定。

第五项，明确人民法院对规章以下的规范性文件可以附带性审查。刚才有同学站起来说，他看了诉讼法觉得规范性文件可诉了，这里我想跟大家讲一讲。现在的规定是说可以对规范性文件进行附带性审查，这不是诉，基本原则是规范性文件属于抽象行政行为，是不可以诉的。但是可以进行附带性审查，就是向前迈了半步。起因大家现在应该知道，这一次四中全会有一句话说地方性立法文件，如红头文件要减少。立法是要根据我国立法法通过法定程序来制定，而不是说政府随意下一个红头文件，这是规范行政机关依法行政很重要的原则。所以一开始就有同志提出规范性文件可诉，现在规范性文件多如牛毛。我们到地方去很寒心，因为我们做了三十年立法工作，地方说不知道有这些法律，地方性法律也不知道。多数情况下，对于政府的文件，国务院的第几号令都清楚。我原来在经济法室，在商务部搞外资这块，我还觉得不错，搞商法没那么多国务院文件，还是有一些国际惯例。到了行政法室后，所有的法律里面每一条后面都有国务院令，地方政府规范性文件。要研究这些问题看法律是没有用的，全都在那些文件里头，超越法律、行政法规的比比皆是。所以为何有种呼声说可以诉规范性文件，这确实有其客观情况。为什么这样规定不能诉呢？我仅举例，希望同学们可以研究怎么处理司法和行政的关系问题，这实际上说的比较大。我们搞宪法的知道，这是跟我们人民代表大会制度是相关的，一府两院是在人民代表大会下工作的，另外，在处理行政和司法关系上，怎么拿捏，今天没有时间展开，希望同学们在学习过程中不断的体会。我们国家既要体现单一制国家政府可以集中力量办大事，有效率，这样的优势，同时又要使政府受到监督，使其依法行政，这样的关系如何处理，司法对其的嵌入多深，这里既有阶段性问题，也有理论问题。从国外来说，也要研究行政和司法的关系，就是司法嵌入到什么程度，在此就不细讲了。所以这次没有把它作为一个诉，而是做附带性审查。附带审查的结果是什么？第一，如果认为其不合法就不作为判案依据，行政诉讼法中判案依据是法律法规，规章只是参照。规范性文件，老百姓在诉的时候可以要求附带审查，但不是提起一个诉，法院要给老百姓回答，审查之后若不符合法律，应该在判决的理由或判词里作说明。当然法律没有明确如此规定，从理解法条来看应该如此。于此同时，还要让法院给制定部门提出建议，该规范性文件不合法，但是行政机关不是必须改正。不是说法院说不合法行政机关就得废止，这仅是建议，司法机关只有审查的义务，是否违法，最终纠正的权力不在司法机关。所以这里就涉及如何处理行政与司法的关系，大家可以研究，我相信将来还会有更多的进步。现在国务院在清理规范性文件，清理的过程很痛苦，清理完之后给我们提意见，因为草案里写的“应当”提出处理意见。行政部门都受不了了，因为要清理的太多了，他们说法院都给我们清理意见，我们每一个规章都要审，但他们也很讲艺术，他们在会上不是这么说，而是说每个规范性文件都要提建议，你们法院受得了嘛？你们法院是不是工作量很大呢？结果他们就说别写“应当”了，你就说不作为办案依据就行了，也不需要提建议了。后来委员会说提个建议都不行嘛？行政部门就说那好吧，就写“可以”提建议。后来委员们就坚持，为什么不能写“应当”？为什么非要写“可以”呢？所以大家看最后落笔是“应当”提建议。所以这些都是小故事，你们要到时候能去立法机关就知道了，今天时间所限，就不继续跟大家分享立法的过程了。这就是开门立法，有同志拍案而起，互相争论。包括刚才大家讲的检察建议是否写入的问题，中间确实一度拿掉了。为什么？因为检察建议和抗诉问题，在《民事诉讼法》中有规定。同学们学宪法行政法，有一个重大课题，在宪法里规定检察机关是我们国家的法律监督机关，如何理解？在行政诉讼法总则里也有相关规定。从实践中看，从诉讼的角度看一直是通过抗诉的角度，在民诉法里提出了一个新的方式叫检察建议。实际上原来检察建议也做过，但没有写到法律中，但在民诉法中增加了这样的方式。但是检察建议的问题在《民事诉讼法》执行过程中，发生了重大的分歧，说来话长，这个制度制定在民事诉讼法中还是很好的。但是实践中，第一个是检察建议的法律地位和效力如何？它对法院没有强制力，法院可以不采纳。但是法院很难受，因为老百姓拿检察建议说事，说检察院出了检察建议你为何不采纳？这时法院就很难独立审判了，所以法院反对检察建议。自从民诉法出台后，法院说不要搞检察建议，要不然就搞同级抗诉。实际上法律上规定的是上级抗诉的，这涉及检查监督的重大改革，所以在行政诉讼领域里没办法做到。检察院就说检察建议法院不重视，对检察建议发生分歧，是否要在行政诉讼中继续写，这个问题最后也没能解决，目前既然双方都有很大的分歧，是不是就还维持民诉法的规定。中间取消那一条不是说不要了，那条是关于检察建议的规定，我们考虑是在后面附则中规定一条，说检察机关对法院审判的监督适用民事诉讼中的规定。这还要看实践，先执行民事诉讼法的规定，将来如果总结经验要改民诉法，行诉法就适用民诉法了，所以当时就删去了，但这仅是技术处理。最后常务委员提出来：为什么删了，怎么体现检察机关的检察监督的用呢？很多常委委员认为检察建议还是可行的，因此就恢复了。这也回复刚才一个同学的提问。恢复那一条之后还是在附则中规定了抗诉和检察建议都适用民诉法，所以这个问题还有待实践检验，若有必要再修改。这也是一个重大的宪法问题，我希望大家能够研究，检察机关作为法律监督机关怎么行使法律监督权。现在这次行政诉讼法还包括公益诉讼问题，这次没规定，但里面就涉及检察院，其能否起诉，其能否代表公共利益起诉政府呢？和行政机关对簿公堂行不行？这次没规定，但问题留下了。因为检察院通常是在刑事案件是提起公诉的机关，它和法院同堂时就是公诉机关，它是对刑事案件的被告的刑事犯罪问题提起的，包括贪污渎职行为。但是他起诉行政机关行不行？这也是一个问题。在实践中各个方面也有一些不同的看法。所以同学们也可以继续研究，但现在公益诉讼没规定，可以在将来慢慢地看，若成熟了再规定。因为对行政机关的监督的方式还是很多的，完善行政机关本身的制度就是很好的监督。除了对行政机关的监督、畅通诉讼渠道，还有完善管辖制度。大家从三中全会、四中全会可以看到，三中全会提出人财物省级统管，解决地方保护主义问题。县里行政机关做出的行政行为，老百姓去县政府告，向县法院告，告得赢嘛？肯定告不赢的，要么不敢受理，要么受理了肯定败诉。大家知道北京市这么多部委，北京市法院对部委的案件毫不留情，但是诉北京市政府情况就不同了。所以说大量的案件不公正的情况是在基层，尤其是在县里面。所以三中全会提出省以下的人财物统管，就是不让县管法院的人财物，从一定程度上消除地方保护主义的影响。四中全会提出探索跨行政区域管辖，《行政诉讼法》的修改经历了三中全会和四中全会，在马上通过的前两天召开了四中全会，我们连夜就总书记的说明、全会的决定做出讨论，实际上立案登记制写成这样是对四中全会文件的回应。但是这两个全会是一脉相承的，都是要建立独立审判，维护独立审判的权威。在《行政诉讼法》修改里主要体现在管辖制度的两个方面，第一个是提级管辖，大家看管辖的第一条，中级人民法院管辖的案件增加了一个县政府作出的行政决定。借此解决地方保护主义问题。第二个管辖体现在第十八条，经最高人民法院核准，高级人民法院可以确定若干法院跨行政区域管辖行政案件，给了它管辖的灵活性。当然这里面还有很多问题需要后续步骤加以细化解决。跨行政区划管辖还有很多争论，因为这对法院的产生制度，即人大任命法官有一定的冲击。下一步要研究这个问题。现在实行了交叉管辖和集中管辖，已经有了试点。不过这在选举制度上还有一些问题，比如朝阳区的法官由朝阳区选举，对朝阳区选民负责。但是交叉管辖之后，朝阳区选出来的法官去管西城区的案件，不是那么严丝合缝，和现有制度不是那么吻合，也不是特别违背，因为现在是通过指令管辖的。现在可以指定若干人民法院，也就是零售改成批发了。总体还是指定管辖，但是采取一批批的指令的方式。最近他们还想通过借壳铁路法院来集中解决跨行政区域的案件。因为铁路法院原来就是跨区域的，审理的是铁路沿线的案子，他的审判员是由省人大选出来的，不存在基层选的情况。现在其进入普通法院序列之后，他们准备用这样的方式进行试点，可能下一步，比如北京市要试点成一个基层法院管行政案件，而行政庭可能就要被整合了，撤消了。北京市就是基层法院一个，中级法院一个。从诉讼法的规定上来看这是没有障碍，但是我们在担心的是便民的问题。就算北京市，便民也是伪命题，尽管现在通讯手段、交通手段很发达，老百姓还是觉得不方便。我有过亲身体会，我有一次在京藏高速公路上，车爆胎了，之后车就撞倒了防护栏，又被弹回来，别的车躲闪不及，我的车速虽不是特别快，好几辆车撞在一起了，下来以后一看，胎爆了，负全责。所幸没有重大伤亡，首先交警要说你负全责，且你在这里影响交通了。我打了一个电话叫来拖车把我的车从中间的车道拖到了边上的隔离带，一个不到十米的距离，600块钱，但是没有收据。然后因为在昌平区域内，说没有收据让我到昌平什么公司去要收据，当场不给收据就把钱收走了。我们也不懂，以为钱收了就没事了，那天就带了600元多点和一张信用卡，拿走了之后以为就没事了，再等着保险公司来拖走。但交警就走了，什么单子都没给，我觉得交警是履行公务得有凭证，交警说拖车是别的公司的，你拍下来然后你去找该公司要发票，它要是不给发票你就起诉它。你去找那家公司，跟我们交警没关系。后来我没有起诉该公司，但是我很后悔，我作为行政法室的主任，我上任后遇到这个案子却没有起诉交警，理由之一是我觉得太远，所以大家讲的便利不是问题，我要告诉他们便利是很大的问题。太远了，工作很忙没有功夫去起诉。按道理交警拖我的车，无论交警委托哪家公司拖，不给凭证我都应该起诉交警。这件事情还没有结束，交警当场就走了，之后以为就完事了，等着保险公司。这时公路局人员来了，说经勘查，你的车撞了隔离带造成国家财产的损失，有手续给了我一个单子，上面第一个：横栏损失1000元，纵栏损失，隔离带损失，总计4500元。他们看了我的车，是很新的车，且我的保险是全险，于是他们就跟我说你这个损失是含在保险里的，没关系你赶快付给我。公路局工作人员的说你可以拍下来，说如果我有异议的话可以起诉。他们让我当场交钱，但我当时身无分文，只有一张信用卡，信用卡是不能取出钱的，只能消费。公路局作为公务部门，可以拿POS机刷卡，但他们说必须交钱，我说我没现金。然后他们给了我一张表盖了章，我说你们不用担心，我改天去交钱，三日内不交钱，你可以起诉我，申请法院强制执行。对方说起诉多麻烦啊，到法院去执行更麻烦了，坚持让我当场交钱。然后他们的车停在我的车前不走了，我问我确实没钱你们看怎么处理，信用卡取不出钱来，对方不信，我也不知道为什么他们不相信信用卡取不出钱来。他们坚持让我坐他们的车到附近的取款机去提款。后来他们又问我的家在哪，我说在陶然亭，要不你们就跟我回家去取钱？他们觉得陶然亭太远了不去，就在前面坐着。然后我的保险公司的车就要来了，接着我的车都上了保险公司的拖车了，却走不了，因为他们的车停在我的车前。这种情况下，我没有办法因为我毕竟在行政法室做过，我对于交通这方面的法律法规还是很熟的。我没办法只能给交通部的同志打电话，请他打电话到北京市高速管理局。请他让管理局跟现场同志说我绝不赖账，让他们先放我走，我早上六点多到十一点多还没走，十二点才开车走，过了半个多小时，前面的公路局的工作人员下来了，说你拿着单子走吧，到时候你交钱吧。情况就是这样。如果一般老百姓怕麻烦的话，肯定是不回去那个公司去要600元的发票。我去了趟昌平把4500元交了，我又想不要600元发票他们就会逃税，所以我宁可累着也要把发票拿了。六点多出的事，十二点多从高速离开，两点多才到汽修厂。我的后背全肿了，七点多才到医院。为什么党中央国务院提出来要进行治理的现代化建设，提高治理能力，为什么要给行政部门的人宣传法律，让他们懂的法律，为什么要提高他们的能力，治理社会需要依照法律，需要智慧，需要真正为老百姓服务的意识。这真是我的亲身体会，我后来真的非常后悔没有去打这个官司。（王老师：应该委托我们的同学给您代理）。

然后就是完善诉讼程序，起诉程序延长了，审理程序根据实际情况延长了。因为现在审理程序太短，并且行政案件并不比民事案件简单，所以在这里头还增加了行政诉讼调解内容，还增加了民事争议和行政争议交叉处理机制。这些都是为了解决争议，实质性化解争议。刚才大家提了很多问题，我觉得提的很好，争议解决不了怎么办，应该采取措施。行政机关如此强大，如果不依法行政我们应该怎么来解决。刚才我就说了便民问题，他们认为便民不是问题，我们老百姓认为确实是个问题，并且是个大问题。如果说将来进行试点集中管辖，这也有有一些考虑，比如说有的地方行政案件特别多，有的地方没有，所以把优势力量集中起来可以提高诉讼的效率，减少成本，有利于专业化队伍的建设等。这些都是有它的好处。但是的确也存在便民的问题，所以到外地我们说，起码得让老百姓在当地的法院可以起诉，然后地方法院再把他们的诉讼材料转交给集中管辖的法院。这些在具体的程序上是可以通过科学化办法来解决的。下一步确实还有很多需要解决的问题。至于行政诉讼给我最大的感受就是这里面还有很多空间，也就是说它写的不是那么确定，过去我们搞法律就是第一条写好后，已经想好了后面是怎么回事了，就是很确定很具体，这样有利于法律的执行。但是现在看行政诉讼法确实是有些东西写不了，写不出来，还要不断的探索，不断的试验，大方向对了就沿着这个方向走，后面的事还需要继续探索。所以我跟法院说，我个人感觉行政诉讼法里边还有很大的问题，当然不是这个法本身能够解决的。法院监督行政机关，搞独立审判，那谁监督法院呢？说心里话，我是很担心，因为在法律中给了法院很大的审判权力和余地，他们能否用的好，他们的个人素质如何，政治觉悟如何，包括他们的民事知识掌握如何，因为我们有民行交叉的问题，所以说他们要是滥用职权又如何处理解决，法律里面没写，当时我们研究过要不要写，常务人员问我们法官谁管？所以这些问题有待实践给出答案。四中全会应当说是我们法律发展的春天，我们作为法律人需要共同努力，无论从理论研究方面还是从实践方面不断地把法律建设做好。我相信将来可能从你们中间出来很多人才，给国家做更大的贡献，我们也期待着，我们都是老同志，但是你们还年轻，八九点钟的太阳，你们好好努力。今天我就讲这些，谢谢大家！

王老师：

袁主任在开了一天会，在跟各个机关斗法了一天，非常疲累的情况下还用了两个小时时间给我们在座的各位同学详细地介绍了行政诉讼法修订过程中，台前幕后各种情况，包括理论问题，背后的各种利益博弈以及其中涉及非常复杂的实际问题。所以我建议大家再次以热烈的掌声来感谢袁主任！

现在我们进入提问阶段。

同学1：

两位老师晚上好！新的《行政诉讼法》出台之后，周围同学讨论的很多，关注比较大的一点就是受案范围的变化，把具体行政行为把具体二字去掉，再看第12条：认为行政机关侵犯其他人身权、财产权以及其他权利的行为，我在想这里面是不是代表着行政事实行为也可诉了？这是第一个小问题。第二个，原来行政诉讼法第67条第2项说，单独提起赔偿诉讼应当由行政机关先行解决，但是在新法中把这个规定删掉了，所以我在想这意思是不是说，将来单独提起赔偿诉讼时，是不是不用先行解决可以直接提起诉讼？以上两个问题，想请教下老师。

同学2：

若干解释在修法之前，若干解释是直接针对具体条文，我想问的是，新的法律出台后，还能不能够适用？是根据条文作形式判断？还是根据解释的对象在新法中寻找对应的条文？

同学3：

老师好！我想提两个问题：第一个，在行政诉讼法修法过程中有没有关于行政法院的讨论？因为之前行政诉讼法修改过程中有许多学者呼吁通过修法设立行政法院。第二个问题是关于行政机关执行过程中，可能不执行法院的判决，您说到天津的案件，但我觉得在实际审判中，法院真正去拘留负责人事很难的，这个的可行性是否具备？若没有可行性写在法律中是没有意义的。

袁主任：

刚才第一个女同学的两个问题，我的回答是“是”。一则行政事实行为可以诉，我个人认为是可以的，但还有待司法解释予以明确。第二个我认为也是可以直接起诉的。第二个原来有个最高人民法院关于审理行政案件的规定，第4条第2款，说单独提起的话是不行的，是不是这条也该被废掉。这个是走国家赔偿的，国家赔偿已经存在相关规定。

司法解释的问题，现在正在准备修改。明年新法5月1号生效，一般情况下是同时颁布，相应的条文都得按照新法进行修改。

行政法院的讨论有很多，行政法院一开始就有人提出来，比如说有海事法院等专门法院，最高法院提出来要建立行政法院，他们的理由是我刚才提及的，集中优势兵力解决相关纠纷，认为能解决地方保护主义的问题，再者行政法院可以使法官队伍更加专业化，因为现在确实有的地方案件多，有的地方没有，没有的地方法官都办民事案件去了，这些地方的行政法官就流失了。他们想通过设立行政法院的方式有上述几大好处，所以力推建立行政法院。不赞同意见的认为，法院现在行政案件少，行政案件有好几难，这个问题是不是仅仅是因为机构的问题，是不是成立新的行政法院就能解决呢？我们国家这么多年的经验和教训告诉我们，很多时候用一个新的壳，仍然卖旧货，解决不了新的问题，反而最大的弊端是扩大机构，增加人员，增加了支出却最终无法解决问题。所以很多人担心，设立专门的行政法院是不是真的能解决问题。因此这个问题一直处于争论中。另外设立专门法院也是我国重大事件，并非所有的事情都能设立专门法院，而且从中央的精神来看，三中全会的文件没有写设立行政法院，只写了设立知识产权法院，所以现在知产法院已经设立了。对于行政案件的改革只写了省以下人财物独立。我们要看到我们法律的最基本之处是对政策的定型化和法律化。从政策来看，党中央国务院的政策倾向性不存在设立行政法院的倾向的。四中全会确定了跨行政区划管辖，也没有提到建立行政法院的问题。我们理解政策并不是明确提出来要设立行政法院。所以现在还是在现有政策的框架下来设计制度。现在在试点，试点以后再看，如果确实有必要设立专门法院，可以通过全国人大常委会作出决定的方式来设立专门法院。

第五个问题，行政机关不执行对负责人进行拘留的可行性问题。确实有意见提出拘留不可行，用处不大。但是我们想这也不是绝对的，法律还具有威慑力。规定之后有一定的威慑力，可能对不执行还是有一定的约束的。另外，也不排除司法机关可以采取这种办法。再者，新法还增加了对负责人个人的罚款，罚多少也是争论得特别热烈，有人主张应该多罚，原来是50-100，公务员挣得很少，多罚也值得考虑。行政机关不履行，对该负责人处每日50-100元的罚款，刚才你们讲的太低了，不能起到相应的威慑作用。问题是前面有一个按日罚，后来我也算一算，我一个月挣不到七千元，也罚不了几天。所以说既要有威慑力，要处罚，但是也要考虑实际情况。总的来说现在追究法律责任，追究到人，从社会上普遍反映，像食品安全法、环境污染法等，不光是追究企业，还得罚其负责人还挺管用，特别是拘留的方式还是很管用的。这就是为什么目前大家都提倡这种方式。我回答完毕，不知答案大家满意不满意。

王老师：

袁主任给大家详细介绍了行政诉讼法修订过程中的许多问题，我自己也受益匪浅。我觉得作为袁主任来说，她统领着行政诉讼法的修订，行政诉讼法修订的难度之大可能较之于其他法律尤甚。因为她们要与各方面的利益，尤其是强大的行政机关，进行博弈，其中有各种隐性的力量。但是袁主任还是以非常高的政治智慧，非常巧的技巧解决了这中间的很多问题，应该说行政诉讼法修订完之后的文本得到了法学界的高度肯定，行政法学界应该是一片点赞，这是非常难得的。

袁主任：

他们当着我面点赞。

王老师：

背后也点赞。

袁主任：

他们是理想化的，我觉得学者应该永远有理想，永远会说“不”。我们觉得学者的位置是这样的，我们也是赞成的。我们一开研讨会，就知道学者会批评我们，我们也赞成他们批评我们。因为学者的位置就是这样的。学者没有理想，他就没有研究的动力，学者不说“NO”，我们就不知道那些观点。因为行政机关，包括其法制机构，都是受部门各方面的牵制的，他要考虑自己部门的利益，只有学者是敢于站出来说话的。所以我们期望学者讲话特别有根据，有的学者有时说A，过后说B，但二者是矛盾的，所以我说必须不矛盾时才讲。但是还是欢迎他们发言。

王老师：

所以这个立法过程中的艰辛，我觉得袁主任应该专门写一部回忆录，关于立法史的问题，其中行政诉讼法应该专门进行介绍，因为期间有太多的事情，事实上只有处在他们这个位置上的人才能够了解理解才能够阐释清楚的。我觉得袁主任很好地给我们解决了理性和理想间的关系，一个法律工作者是必须要处在二者之间保持平衡的，否则单纯的理想就是空想，单纯的理性可能又没有更高远的目标来引领。同时要解决理念和道路的问题，理念可以很高远，但如果没有中国的智慧，寻找不到创新的道路，可能很多问题也很难解决。所以我想无论是我个人还是整个行政法学界，还是你们这些正在学习宪法行政法的学生们，我觉得都应该为以袁主任为代表的立法者所付出的艰辛努力再一次地点赞。

袁主任：

好，谢谢！

王老师：

袁主任应该说虽然没有当过老师，从业三十年来都是作为立法者，但是我觉得她天生具有优秀教师的素养，所以开始的启发式教学我觉得是非常好的教学方法。而且我不知道各位同学有没有注意到，袁主任在阐释过程中给大家准备了很多论文的题目，经常会讲这个那个问题值得研究。每次总是有同学问写什么论文，你们注意袁主任的话，其中至少有十篇博士论文值得写的。所以我们要特别感谢袁主任。我们现在也对袁主任提出一个非常大的期望，这个APEC蓝已经离我们远去了，虽然习近平总书记说他相信还会回来的，我觉得最主要的决定权决定在袁主任手里，所以我们热切地期盼袁主任留住APEC蓝。

袁主任：

王老师不能给我太大的压力，我跟大家说我曾经上人民大学听过课，就是行政诉讼法，为什么要去人民大学听，因为我坐地铁就可以到人民大学东门，从那儿直接回到家。因为我只能听晚上的课，白天我要上班。这样比较方便。听课以后我发现同学们讨论特别热烈，然后有一次课我没去成，但第二节课我去成了，去的第二节课就没人讨论了。因为第一节课我的身份被暴露了。后来的课讨论的是包括宪法的问题，大家在我在场时不说话了，授课老师对我说：他们为何不说话了，是不是因为你在场他们就不敢说了。我发现一旦我暴露身份了，有的同学还是不敢说，后来中间课堂休息时他们窃窃私语，我就听他们讲三权分立、单一制国家等等。我觉得问题都是可以讨论的，越讨论越明白，而且同学们会在成长的过程中来体会我们国家是什么情况。我们国家为什么要用现有制度，该制度的必然性为何，是需要慢慢体会的。但我觉得首先讨论是可以讨论的，而且我也是非常的OPEN的，我很愿意和同学们讨论，但的确从那次开始，我要给大家讲课要和同学们有平等位置，打成一片，让大家敢说话。这样可能才可以有所交流。今天我觉得还好，谢谢你们！

王老师：

我们再次感谢袁主任，袁主任开头给我们承诺：会再来政法大学，给我们讲立法的故事。我们用热烈的掌声欢迎袁主任再次到访！感谢大家参加我们今天的法治政府论坛，谢谢！

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