（第126期）新行政处罚法的理论发展及新课题

2021年3月31日晚，第126期法治政府论坛在中国政法大学学院路校区顺利举行。本期论坛邀请到的嘉宾是全国人大法工委立法规划室副主任黄海华，论坛的主题是“新行政处罚法的理论发展及新课题”。本次论坛由中国政法大学法治政府研究院曹鎏教授主持，清华大学法学院何海波教授，中国政法大学法治政府研究院院长赵鹏教授作为与谈嘉宾出席本次论坛。

曹鎏教授首先对到场的各位嘉宾表示热烈的欢迎，并向听众简要介绍此次嘉宾们的学术成果和此次论坛的聚焦主题。

黄海华副主任首先对此次行政处罚法修改的背景、内容、力度等进行了引入，在承继基本原则、制度框架、篇章结构的基础上，此次修法涉及《行政处罚法》的大多数条文，不仅仅回应了行政处罚的现实难题，也在达成行政处罚的理论对话，既涉及行政法的一般理论，也涉及行政处罚的特有论域，如过罚相当、一事不二罚等。

黄海华副主任认为，过罚相当是合理性原则在行政处罚领域的具体体现，但在实践层面，尤其是基层行政机关具体执法过程中，存在着一定的操作困境。此次修法通过规范裁量基准制度、明确“首次违法不处罚”情形、补充从轻减轻情形等回应了“如何确定罚”、“如何确定相当性”等问题。在一事不二罚的问题上，他认为一个行为违反多个法律规范可能涉及同一领域的法律关系，也可能涉及不同领域的法律关系。因此，若涉及不同领域的法律关系，则不能仅仅以法律冲突规范的相关规则进行处理。之于同一违法行为的认定，则需要违法目的唯一、表现形式一致，以及所违反的行政管理制度同一。

此外，黄海华副主任还就行政处罚法修改后对我国行政处罚体制、行政处罚种类、行政处罚程序等方面的影响进行了精彩论述。在行政处罚体制方面，修改后的《行政处罚法》遵循了整体政府理念，一改“分散为主、集中为辅”的设计，并重分散性和综合性，是当前我国行政执法体制改革的阶段性成果。在行政处罚类型方面，修改后的《行政处罚法》不仅仅在名誉罚、资格罚和行为罚层面补充了行政处罚的种类，还将行政处罚行为同其他行政行为相区分开来，从行政性、外部性、惩戒性等角度，明确行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为，是理论上的一个重要突破。在行政处罚程序方面，修改后的《行政处罚法》规范了发生突发事件情况下的应急处罚程序和非现场执法程序，前者以控制、减轻和消除突发事件引起的社会危害为前提，程序快速，惩戒较重；后者则极大地提升了行政处罚效率，但也存在着变相剥夺相对人陈述申辩权的法律风险，需要从实际操作层面为相对人知悉违法事实提供保障。

何海波教授认为，此次《行政处罚法》修改总体上是值得肯定的，但在个别问题上还需要在现实和理论层面予以深入研究。如裁量基准制度在实际执法中存在着过度拘泥的现象，执法人员特殊情况下在个案中不敢逸脱基准，导致处罚有失公正，应当明确裁量基准逸脱的正当性以及建立相关的保障机制。

赵鹏教授认为，理解行政处罚的核心定义需要抓住“违反行政管理秩序”这一关键，行政管制规范的目的在于其预防性，因此违反行政管理秩序，意味着制度所保护的法益暴露在风险中。对于过罚相当的适用，应当注意行政法同民法的界别，行政规范已然为相对人提供明确的行为标准，相对人违反该标准即可推定相对人未尽合理注意义务，若在未有详细规定相对人注意义务的领域，则需要行政机关证明相对人存在着“明知而违”的情形。

随后论坛进入现场提问环节，成协中教授提出，有关行政处罚设定权，怎么来界定法律行政法规对违法行为没有作出规定？另外如果处罚法通过之后，其他的新法如果对主观过错没有规定的，那么到底要参照行政处罚法的规定考虑相对的主观过错还是依据新颁布的特别法？对此，黄海华主任认为，新的行政处罚法中有关主观过错的规定主要在于增加行政处罚的确定性，构成对行政处罚构成要件的统一规定。如果此后出现了不同的特别规定，很大程度上可能是基于特殊情况考量。另外，行政处罚设定权的问题上，本次修法依然延续了领域说的立场，对地方的设定权有较大的限制。何海波教授也提出，地方政府的处罚设定权涉及中央与地方的立法权限问题，仍需要进一步探索。

随后的同学提问环节中，有同学提出对于责令没收这一处罚，新的行政处罚法是否增加了退赔的程序？黄海华主任耐心解答，依法退赔是行政机关在法律关系清晰的情况下依法退赔，是基于保护当事人财务、提高行政效率的考虑。

最后，曹鎏教授对各位嘉宾的观点进行简要总结。曹教授指出，法与时转则治，治于时宜则有功。实施了24年的行政处罚法，完成了一次大修，既回应了时代的发展，也契合了当前高质量法治政府建设的现实需要。但同时今天的报告和与谈也显现出新处罚法实施之后，我们将要面临的新的一些理论和实践难题。天下之事不难于立法，而在于法之必行，如何让行政法理论去更好的回应实践需要，如何进一步强化理论界和实务界的融合，无疑是我们在现阶段去推进法治政府建设的必经之路。今天讲座也说明，一部行政处罚法并不是万能的，其包容性和开放性的局限性也说明了在我国一揽子解决法治政府建设的有法可依问题，行政法典制定的必要性和可行性。民法典开启了我国重点领域法典化立法的新纪元，私权捍卫应以公权力规制为前提，期待我国能够成为第一个制定行政法典的国家，让我们共同努力！