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马怀德:再论国家监察立法的主要问题

马怀德| 时间: 2018-01-30 08:50:22 | 文章来源: 行政法学研究

制定《中华人民共和国监察法》,建立集中统一、权威高效的国家监察制度,是解决反腐权力过于分散的必然要求,是实现党的监督和国家监督相协调的客观需要,也是推进全面依法治国,推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。自2016年11月中央作出在北京、山西、浙江三个省市进行国家监察体制改革试点的决定以来,这一事关全局的重大改革赢得理论界和实务界的高度关注。笔者曾两度撰文,就国家监察体制改革和国家监察立法中的主要任务、主要问题展开讨论。[1]但囿于彼时立法草案尚未公布,对部分问题的讨论尚不够深入、系统。日前,全国人大已经通过网络途径公布了《中华人民共和国监察法(草案)》(以下简称《监察法(草案)》),并面向社会公开征求意见。本文拟结合已公布的《监察法(草案)》,从提高立法质量、保障科学立法的角度出发,对国家监察立法应当重点关注的问题做进一步阐述。

一、国家监察立法的背景和意义

(一)整合国家反腐败力量

推进国家监察立法,是创设国家监察机关并赋予其权力和职责的重要举措。目前已公布的《监察法(草案)》既包括了实体规则,也包括了程序规则;既有组织规范,也有行为规范。其最首要的立法目的在于把反腐领域分散的资源和力量整合在一起,通过构建新的反腐败机构,形成集中统一、权威高效的反腐败体制。正如有学者所言:“把反腐作为主基调,体现了构建新的国家监察体制的政治基础、现实需求和时代特点。”[2]

十八大以来,中央批准立案审查的中管干部达440人,其中十八届中央委员和中央候补委员43人,中央纪委委员9人。全国纪检监察机关共立案154.5万件,处分153.7万人,其中厅局级干部8900余人,处级干部6.3万人。[3]从这组数字中可见,十八大以来,全国纪检监察系统的反腐决心前所未有,反腐力度前所未有,反腐成效前所未有—5年内所取得的成果甚至超过了改革开放后30年反腐成果的总和。然而,在取得成绩的同时,一些体制、机制性问题也逐渐暴露出来,其中最为突出的就是反腐力量分散的问题。就以往的反腐监督体系而言,行政系统内设有行政监察部门和预防腐败部门;检察系统内设有反贪污、反渎职、预防职务犯罪等机构;另外还设有审计部门等专业性的监督机构。由于反腐败的力量和资源分散在不同领域、不同系统,反腐工作效能在一定程度上受到影响。同时,纪检、监察机关和检察机关内设的各反腐败机构之间在职能衔接上也存在一定问题,包括检察机关的预防腐败职能未能充分发挥,各机关之间未形成有效配合等。正如有学者所总结,在原有体系下,反腐体系的重合化、机构职能的非统筹化、制度构建的非契合化降低了反腐预防机制运行的整体效果。[4]本次监察体制改革既反思了长期以来反腐工作的教训,也总结了十八大以来反腐工作的经验,通过建立集中统一、权威高效的反腐败机制,整合反腐败资源力量,结束反腐败“九龙治水”局面,构建具有中国特色的国家监察体系。

(二)实现党的监督和国家监督的协调匹配

为了实现对权力的有效监督,十八大以来,党内监督得到迅速强化和扩展。中央派驻的四十余个纪检组覆盖了中共中央办公厅、国务院办公厅、中组部、中宣部、全国人大机关、全国政协机关等139个国家机关、以及人民团体、事业单位。[5]这意味着,纪委对各类行使公权力的公职人员,尤其是对党员和党员领导干部实现了监督的全覆盖。但是,在旧有的行政监察体制下,行政机关作为一级政府的组成部门,仅仅有权监督行政机关的工作人员,而无法覆盖到人民法院、人民检察院、人大机关、政协机关等机构的公职人员。党的监督和国家监督二者之间因此而出现了不协调现象,出现“一条腿长,一条腿短”的情况。[6]这种权力间的不匹配和不对等,使既有的反腐体制存在一定的“结构性缺陷”。[7]从此意义上说,制定《监察法》,推进国家监察体制改革,旨在实现党的监督和国家监督的有机统一、协调匹配。通过建立监察委员会,健全国家监察组织架构,强化反腐败斗争的统一领导,使党内监督和国家监督机构结合,保证监督力量能延伸和覆盖到所有公职人员,促进监督体制机制的制度化、规范化。改革后的监察委员会将不再隶属于一级人民政府,而属于经由人大产生的与行政机关和司法机关相平行的国家机关。即监察体制改革完成后,我国的政权结构将由原来的“一府两院”转变为“一府一委两院”,由“一委”对“一府两院”中的公职人员实现统一监督,从而实现党内监督和国家监督的契合、统一。

(三)推进全面依法治国,实现国家治理体系和治理能力现代化

十八大后,中央提出了“四个全面”的战略布局。其中,全面推进依法治国的总目标是建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家。这要求所有国家机构都必须依法享有和行使权力,依法受到监督。十八届三中全会提出,全面深化改革的总目标是推进国家治理体系和治理能力现代化。为实现这一目标,最重要的就是在治国理政方面形成一套完整的、成熟的、定型的制度,通过系统完备、科学规范、运行有效的制度体系,实现对国家和社会的高水平治理。[8]推动和实现监察权的制度化,其作用“不限于提高反腐败案件的处理效率和质量,更在于使制度成为反腐败的主要动力,实现可持续反腐败的目标”。[9]从这个意义上说,开展国家监察立法,推动国家监察体制改革,既是推进全面依法治国的重要体现,也是实现国家治理体系和治理能力现代化的具体举措。

2016年11月,中央决定在北京、山西、浙江三省市进行国家监察体制改革试点;2016年12月,全国人大常委会授权在三地进行国家监察体制改革的试点,在赋予试点地区监察委监督、调查、处置三项职能的同时,还暂停了部分法律法规中的具体条文在三地适用。十九大闭幕后,中办印发了《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点方案》。2017年11月,十二届全国人大常委会第三十次会议通过《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》,将党的意志上升为国家意志,保障改革于法有据。推进国家监察立法,就是为了保障国家监察体制改革这项事关全局的重大政治改革能具备合法性、正当性,在法治轨道上有序运行,与全面推进依法治国的步调相协调。而通过国家监察立法推进国家监察制度改革,在优化权力配置、构建和完善异体监督模式的同时,实现了国家监察权的法治化、规范化、制度化,这同样也是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。

二、监察委员会的性质定位及运行机制

(一)监察委员会的机构性质

权力法定是法治国家的基本理念。通过组织法制,确定国家机关成立的缘由、权力来源、法定权限、机构设置与人员配备,解决国家机关得以成立和进行活动的科学性和合法性问题,是现代法治国的根本制度。[10]通过国家监察立法,为中央到区县四级监察委员会的组织和运作提供法律依据,是国家监察制度改革的主要初衷和意义之一。

从机构性质上看,监察委员会既非行政机关,也非司法机关,准确的法律定位应是监督机关。曾有观点认为,监察委员会属于政治机关,另外还有学者认为监察委员会属于“政法机关”,[11]应当说,这是从政治角度出发展开的分析。从法律属性上看,将监察委员会定义为专门的监督机关更为妥当。事实上,在孙中山先生构想的“五权宪法”设计中,就有独立于立法机关、行政机关、司法机关之外而单独存在的监察机关依法独立行使监察权限。尽管“五权宪法”的宪制结构与我国宪制设计有较大差异,但其中的监察思想依然有借鉴价值。需要注意的是,监察机关所行使的监察权,与检察机关所行使的法律监督权存在一定区别,二者并不冲突。按照《宪法》第129条规定,检察机关是国家的法律监督机关,但这种监督更侧重于对法律实施情况的监督,也即检察机关的法律监督职能更着重对“事”进行监督,这在当前正逐步推进的检察机关提起公益诉讼以及传统的抗诉等制度设计中有明确体现;而监察机关的监督职能则更注重对公职人员的监督,也即对“人”的监督。

此外,监察机关与其他国家机关的另一个重要区别是,其将与党的纪检部门合署办公。纪检部门与监察部门合署办公是我国反腐工作中形成的宝贵制度经验,[12]但在以往的监督体制中,纪委与行政监察机关合署办公时,二者的级别和规格不匹配,难以充分协调开展工作。国家监察体制改革后,监察委员会与同级纪委级别相当,功能各有侧重,通过合署办公这一机制可有效提高反腐效能。十九大报告提出“在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公”,意味着合署办公有可能成为十九大之后党政机构设置的新路径和新模式。当然,合署办公的具体机制还有待进一步研究。如究竟是推行“一个机构,两块牌子”的实质性合并,还是两个机构在同一官署共同办公,但具体职责上有所分别,还有待探索。有的研究者提出,从理论上说,二者进行区分,在执纪执法关系的区分上更为清楚;但从工作便利上说,二者不加区分则更有监督效率;[13]有的研究者则主张,实行“有合有分”的工作机制应当成为未来改革的方向。[14]鉴于监察体制改革中的合署办公可能影响到今后相关改革的开展,学界应当对这一问题予以重视,并展开进一步研究。

(二)监察委员会的运行机制

按照已经公布的《监察法(草案)》,各级监察委员会由人大产生,对人大及其常委会负责,并接受监督。在上下级监察委员会的关系上,《监察法(草案)》第8条规定,上级监察委员会领导下级监察委员会的工作。这意味着监察委员会虽然由本级人大产生,但是在具体工作中主要接受上级监察委员会领导,也即“以上级机关的监督为主”。[15]这一特征是监察机关区别于行政机关和司法机关的特殊之处,因为这一体制“既不完全同于《人民检察院组织法》和《人民法院组织法》规定的国家检察机关、国家审判机关的体制,也不同于《地方组织法》规定地方政府的体制”,而可能“比检察机关内部领导关系和政府系统内部纵向关系的领导型更强的特性,与人民法院内部的纵向关系更有较大差别。”[16]具体而言,上级监察委员会对下级监察委员会的领导应当主要包括人、财、物方面的领导,以及依照《监察法》及相关法律需要进行的具体工作事务上的领导。规定这一领导体系的目的是保证监察工作有序开展,减少工作中可能受到的干预和掣肘。在十八大后的纪检体制改革中,纪检系统将双重领导体制改变为上级纪委领导的体制。在人员选任上,下级纪委书记、副书记实际由本级党委和上级纪委提名考察确定,取得了一定的效果,值得借鉴。这里还需要注意的一个问题是,监察机关需要对人大负责,接受人大监督,这种监督自然也包括人事监督在内。所以在人大的监督与上级监察委的领导之间应当有一个协调。在人事上,监察委员会的领导人员虽然由各级人大产生,但是要尊重上级监察委员会的意见。监察委员会产生后,还面临与监察官的选任有关的一系列问题。包括担任监察官的条件?是否需要通过法律职业资格考试?监察官序列分为几级几等,如何晋升?监察官的福利待遇问题等。考虑到《监察法》的容量和立法的科学性,上述关于监察官的选任问题可考虑通过制定专门的《中华人民共和国监察官法》来解决,不用全部体现在《监察法》中。

三、国家监察体制改革的合宪性问题

国家监察体制改革的合宪性问题是当前学界争议的焦点之一。[17]首先,在未修宪的情况下,进行国家监察体制改革的试点应当是可行的。我国人口众多、幅员辽阔,在全面深化改革时期,需要从政治、经济等多个方面对既有的社会制度、社会结构进行调整,不可能要求每一项改革试点工作都得到宪法的单独授权。从宪法解释的角度出发,现行《宪法》对于全国人大和全国人大常委会职能的规定,能够为试点决定提供合宪性解释的空间。

按照我国《宪法》第23条和第62条的意旨,全国人大作为最高权力机关,自然有权就改革试点作出决定。依《宪法》第67条,全国人大闭会期间,全国人大常委会有权行使全国人大的部分职权,包括“对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改”和“全国人民代表大会授予的其他职权”。全国人大常委会有权“对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改”,意味着全国人大常委会可在全国人大闭会期间对全国人大确定的法秩序进行非全局性的部分调整;2017年的全国人大会议“充分肯定全国人大常委会过去一年的工作和作出的决定决议”,[18]自然也包括了相关试点决定,这可视作是全国人大对全国人大常委会试点决定的追认。同时,在全面深化改革时期,由于改革需求迫切,由全国人大常委会授权开展试点工作已成为一个重要惯例,近年来全国人大常委会已多次就改革试点作出授权决定,其中如公益诉讼试点工作实现了检察权在司法场域中对行政权的监督,尽管变动幅度稍小,但同样属于国家机构间的权力变革。虽然如有学者所言,由全国人大而非全国人大常委会进行授权理由更为充分,但“立足于宪法规范和宪法惯例,我们应当尊重全国人大常委会对国家监察体制改革试点授权的权威性与合宪性。”[19]

当改革由试点转向全面推开时,从形式上看,对《宪法》第2362条进行扩大解释,能够得出全国人大可通过制定法律、做出决定的方式调整国家机关之间的权力配置,设立或者合并国家机构,从而组建各级监察委员会的结论。但从保障宪法的实质精神的角度出发,推进事关全局的重大政治改革,设立新的国家机构,应当先修改宪法,以保证改革具有充分的合宪性。国家监察体制改革后所形成的“一府一委两院”格局变更了我国国家机关的组织架构,也在实质上改变了《宪法》所确定的“一府两院”权力格局;改革后监察委员会整合了原有的分散在多个系统中的反腐职能和力量,在实质上提高了监察机关的宪法地位,赋予了监察机关新的宪法属性;[20]监察委员会在组织和职权上都获得了相对独立于其他国家机关的地位,成为一个全新的国家机关,与其他国家机关的关系也需要宪法予以明确。因此,应当以修宪的方式为国家监察体制改革提供依据。以先修宪,再制定通过《监察法》并修改相关法律的方式推进改革,更符合法治逻辑。从历次修宪的历史经验来看,在党的代表大会后通过宪法修正案也符合一贯以来的政治惯例。

总之,修改《宪法》是国家监察立法和设立监察委员会的基础性工作,若能在各级监察委员会尤其是中央监察委员会设立前修改《宪法》,是较为理想和符合法治精神的做法。但对修宪的内容应充分慎重,在多种修宪方案之间进行审慎选择。修宪本身是为了维护宪法稳定,不能因为修宪而反过来损害宪法的稳定和权威。必须对“实践证明是成熟的、需要用宪法规范的、非改不可的进行修改;可改可不改的、可以通过宪法解释予以明确的不改”[21]这一修宪精神予以足够重视。此外,对于已经公布的《监察法(草案)》,有学者提出应对其中的部分条款进行合宪性审查,这一主张缺乏制度基础和实际意义。按照《立法法》等现行法律的规定,相关主体仅能就生效规范提出审查要求和审查建议,而不能就未正式生效的法律草案提起合宪性审查的请求。同时,《监察法(草案)》仅处于征求意见阶段,其具体内容在后续立法程序中有可能发生较大的修改和变动,对这一未议决的文本展开审查缺乏实际意义。从比较法经验来看,世界其他国家的合宪性审查也多是针对立法机关已经议决的法案展开。因此,《监察法(草案)》并不能够成为合宪性审查的对象。

四、监察全覆盖的具体范围

解决党内监督和国家监督不协调问题的有效途径,是通过建立党统一领导之下的监察委员会扩展监察范围,实现监察权的全覆盖。也即“对公职人员反腐败的全覆盖,是整合原有监察职能的首要指导原则。”[22]按照《监察法(草案)》第12条的规定,以下五个大类的人员属于监察全覆盖的范围:

第一类是《公务员法》所规定的公职人员。《公务员法》第2条规定:“本法所称公务员,是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。”这一范围包括了中国共产党的机关、行政机关、司法机关、各级人大、政协、民主党派以及部分参公管理的单位中的工作人员。以往行政监察制度仅覆盖其中行政机关的人员,但是没有扩展到司法机关、人大、政协等国家机构,国家监察体制改革后这一范围将得到扩充。

第二类是法律法规授权的组织,或依法接受委托管理公共事务的组织中的工作人员,如证监会、保监会等得到法律法规授权的国务院特设机构中的工作人员。尽管从性质上看,这些机构并非是严格意义上的行政机关,但其工作人员通过法律法规授权或接受委托的方式在实质上行使管理社会的公权力,因此应当纳入到监察范围当中。

第三类是公办的教育、科学、文化、卫生、体育等事业单位中的管理人员。此类事业单位依法行使一部分国家公权力,履行公共管理职能,[23]理应纳入到监察范围当中。当然,对于这部分人员的具体界定还有待进一步完善。因为公办事业单位的人员范围较宽泛,现有草案未对“管理人员”进行具体定义,可能会造成认定困难。以公立医院系统为例,医院的院长、各个科室领导毫无疑问属于管理人员,但主治医生、护士长等是否属于管理人员则尚不明确,所以未来的立法中还要对相关概念进行进一步的细化。

第四类是国有企业的管理人员。从法律意义上对“国有企业”进行准确定义存在一些困难。在计划经济时期以及计划经济向市场经济过渡的时期,国有企业由国家统收统支、统购统销,国家对企业享有全部的所有权和经营权。但经历过多次国企改制后,国有企业的概念和内涵发生了较大变化,出现了国资控股、参股等形式的企业。从避免国有资产流失的角度出发,有国资成分的企业中的管理人员都应当属于监察对象。从香港廉政公署的监督范围来看,其监督对象涵盖了多种形式的组织中提供公共服务的人员,如香港赛马会、广播电视公司的人员都属于监督对象,可资借鉴。

第五类是村民自治组织、居民自治组织的管理人员。村委会主任、居委会主任、基层社区干部基于法律和基层自治规范取得并行使公权力,应当属于监察对象。除此之外,是否需要设立兜底条款是立法过程中曾经存在的一个争议。《监察法(草案)》规定了“其他行使权力的公职人员”作为兜底条款,应该说有其必要性。总体来看,监察法所覆盖的监察对象范围较广,数量较改革前将有较大扩展。以既有统计为基础,公务员系统大概为700万人,事业单位系统大概为3000万人,如果将接受委托和授权的组织、国有企业、基层自治组织中的被监察对象加起来,总数有可能超过6000万人。在国家机构改革不断推进的当下,为避免挂一漏万,应当设定相应的兜底条款。

此处延伸出的一个问题是,监察对象全覆盖是否会与我国的基本政治制度相冲突?有观点认为,监察委员会对各级人大代表和各级人大机关工作人员的监督可能产生逻辑上的“悖论“,[24]因为作为我国基本政治制度的人民代表大会制度要求监察委员会由人大产生,对人大负责,接受人大监督。倘若监察委员会一方面接受人大监督,一方面又要对人大进行监督,这种双向的互相监督可能产生冲突。事实上,从《监察法(草案)》来看,监察委员会仅有对行使公权力的公职人员进行监督的权力,而没有对人大及其常委会的机构进行监督的权力。处于监察范围的人大代表和人大机关工作人员作为公职人员,行使公权力,自然应当接受监督,但监察委并不能够越权直接监督人大等机关。当然,对公职人员的监督在客观上会对组织机构产生一定的作用力,因为对人大代表及人大机关工作人员进行监督,必须要关注其履职过程,故而应当建立一定的防范和隔离措施,防止通过人员对机构形成实质监督,造成监督冲突。可以考虑参照相关法律的规定,赋予人大代表人身特别保护权,如在立法中规定需要对人大代表实施留置等可能严重影响基本权利的监察措施时,在大会期间应当提交大会主席团批准,在闭会期间应当提交人大常委会批准。

五、留置措施的概念、适用条件与程序

十九大报告提出,制定国家监察法,要依法赋予监察委员会职责权限和调查手段,用留置取代传统纪检监察中的“双规”“双指”措施。[25]学界普遍认为,用留置取代“双规”“双指”符合《立法法》等法律的要求,符合法治精神和法治要求,是运用法治思维反腐的具体举措,具有进步性。[26]但在《监察法(草案)》公布后,留置措施的名称、内容,适用条件等在学界和实务界引发了较为热烈的讨论,此处有必要对相关问题作进一步说明。从概念来看,在我国现行的法律法规中,“留置”的含义和具体适用语境确实已经有三四种之多。首先,《人民警察法》规定,对于有违法犯罪嫌疑的人员,警方可以进行盘问和留置,留置期间不超过24小时;其次,民法上的留置权一般作为债权上的抗辩权或物权上的担保权而存在,这在《民法通则》、《物权法》、《担保法》等法律中都有规定;再次,程序法上还有一类作为送达方式的留置送达。因此有研究者担心,“留置”概念的多语境使用是否会导致概念混淆和不清晰。从《监察法(草案)》对“留置”的具体规定可以看出,这一措施的实质是将被调查者置于一个较为特殊的、与外界相对隔离的环境中进行调查,采用“留置”的概念能够从外观和形式上界定这一行为。同时,在修辞上,“留置”概念相较于部分研究者所主张的“隔离审查”等概念也更能彰显法治精神。尽管在其他法律语境中也存在不同意旨的“留置”概念,但这些概念的外延内涵都相对清晰,适用领域也存在较大分别,因此不会存在混淆的问题。

事实上,采用何种名称和概念并非留置措施的关键问题。国家监察立法的关键和重点应当是对适用留置措施的程序和实体规则进行规范,明确权力行使的边界。在多种调查措施中,留置对基本权利的干预和影响最大,因此应当明确,在监察机关初步掌握被调查人违法犯罪的事实及证据后,需要进一步审查时,才能采取留置措施。同时,因为留置措施涉及人身自由,因此其适用应当遵循比例原则。

从程序上来看,《监察法(草案)》规定省级以下监察机关采取留置措施应当由监察机关领导人员集体讨论决定,并报上一级监察机关批准。应当说,这一规定还有可完善的空间。既然监察机关在组织结构上采用了委员会制度,留置作为限制人身自由的强制措施,就应当由监察委员会集体研究决定,而非监察委员会领导人研究决定。在集体研究决定中,宜采用少数服从多数的决定机制,而非领导人负责制。同时,《监察法(草案)》规定留置期限不得超过三个月,在特殊情况下报上一级监察机关批准,可以延长一次。从增强外部控制的角度来说,这一规定也应当修改为报上一级监察机关集体研究决定。对留置措施设定更为严格和审慎的审批程序,能够使被调查人的权利得到更为充分的保障,也能够在一定程度上降低权力滥用的风险。

留置对象的范围也是讨论的焦点之一。在满足法定条件的情况下,对监察对象实施留置没有争议。但对非监察对象是否可以采取留置措施则存在不同观点。从以往的职务犯罪案件可以看出,行贿受贿案件中行贿人以私营企业主居多,大多数不属于监察对象。但受贿类职务犯罪多在私密场合发生,能见度低,取证困难。行贿行为与受贿行为联系紧密,仅对涉嫌受贿人员进行留置可能难以查清案件,而需要对行贿行为与受贿行为均展开调查。因此,对于与案件相关的非监察人员,也可以适用留置程序,但应当要履行更为严格的审批程序,严格把握和控制适用条件与适用范围。

《监察法(草案)》明确留置应当在“特定场所”进行,但尚未对特定场所作进一步说明。从当前实践来看,有的试点地区将留置场所设定在看守所,有的试点地区则设定在纪委系统原有的办案基地,即“两规”基地。从便于监督和保障人权的角度出发,将留置场所确定在看守所较为合理。[27]经过多年的规范和发展,大多数看守所已经有着较为成熟的制度规范和硬件条件,监所检察机构的监督也相对到位,能够在保证调查的同时对调查活动展开有效监督。因此,可在看守所中单独配置一部分专门场所,供监察委员会实施留置措施使用。出于节省资源的考虑,现有的部分符合条件的“两规”基地经改造后也可考虑转隶看守所进行统一管理。此外,在留置期间,应当实施全过程不间断的录音录像。录音录像既是取证程序合法与否的重要证明材料,也是对监察机关调查工作进行监督的有力手段。倘若案件经调查涉嫌刑事犯罪,录音录像应当随案移送至司法机关进行审查,而不应仅在监察委员会留存备查。

六、监察程序与刑事诉讼程序的关系

尽管监察程序中的很多内容与《刑事诉讼法》相衔接,如调查行为和刑事诉讼中的侦查、批捕、起诉等行为相衔接,但是从国家监察制度改革的精神来看,对特殊的职务违法犯罪的调查程序并不受《刑事诉讼法》的直接规制,而属于刑事诉讼的前置程序。监察委员会完成相关调查后,将案件移送检察机关,案件进入刑事诉讼程序。由检察机关负责对犯罪嫌疑人批准逮捕,然后采取审查起诉等《刑事诉讼法》规定的措施和程序。

从法律体系上看,监察委员会作为新设立的国家机关,其活动不适用既有的《刑事诉讼法》,有可接受性。然而,需要强调的是,国家监察立法仍然应当符合法治国的基本原则,贯彻正当程序原则、人权保障原则、比例原则等要求。[28]对于可能关涉公民人身自由、财产等基本权利的限制和剥夺,应当有严格的程序限制,以体现对被调查人基本人权的尊重和保障。对于监察委员会与其他国家机关之间的关系而言,在分工合作、相互配合的基础之上,国家监察立法还应当以我国《宪法》对国家机关设置的内在要求为指引,“坚持宪法对国家权力配置结构的协调统一”,[29]实现不同国家机关之间的相互制约。

如《监察法(草案)》45条规定,若检察机关认为案件证据不足、犯罪行为较轻,或没有犯罪事实的,应征求监察机关意见并报上一级检察机关批准后作出不起诉的决定。尽管这一规定强调了监察委员会与检察院之间的相互监督制约,但要求检察院作出不起诉决定要“征求监察机关意见”,可能与《宪法》第131条“人民检察院依照法律规定独立行使检察权”产生冲突。故应允许检察机关在对案件调查情况进行实体审查后,直接作出起诉、退回或者不起诉的决定,而无需征求监察委员会的意见。对于监察委员会移送审查起诉的案件,检察机关应享有独立的审查和提起公诉的权力。[30]当然,按照《监察法(草案)》的规定,对于检察机关作出的不起诉决定,监察委员会可以申请复议。《监察法(草案)》的这一设定属于程序上的补充性条款,其具体的复议程序还有待进一步明确。

2017年1月至8月,北京、山西、浙江三个试点地区监察委共向检察院移送219个案件,涉及281人次。上述案件中,只有2件3人次被退回补充调查。这组数据一方面反映出监察委办案较为扎实,另一方面也反映出检察院可能在退回案件方面尚未形成比较清晰的标准和操作规程。在具体监察措施的适用方面,1月至8月间,三个试点地区共对183人采取留置措施,其中北京43人、山西42人、浙江98人;在限制出境方面,共决定了179批次,限制出境633人;相对而言,技术侦查措施采取较少,仅采取了16批次。这些数据反映出,监察机关开展工作过程中,有大量工作需要涉及各个机关之间的配合协调。监察体制改革在全国推开后,这一问题可能会更加突出。尽管监察委员会办理案件不适用《刑事诉讼法》,但处理好监察委员会与公安机关、检察机关之间的关系尤为重要,国家监察立法也必须从制度设计上保证各个机关之间有协调配合、相互制约的机制。

七、对监察委员会的监督问题

十八大以后,纪检监察系统办理了很多大案要案,以“雷霆反腐”的态势创造了反腐奇迹,树立了权威性和威慑力。国家监察体制改革中,监察机关整合了行政机关和检察机关中的反贪、反渎、预防职务犯罪等诸多职能,形成了强有力的反腐机构。从坚持“有权必有责,用权受监督”的理念出发,国家监察立法应当明确对监察委员会的监督机制,通过相应的制度设计对监察委员会进行约束,其目的“不是为了控制公权力本身,而是为了控制和规范公权力怎么行使,按照什么样的步骤和什么样的方式去行使。”[31]

(一)自我监督

国家监察立法为监察委员会设计了一系列的自我监督体系和流程保障,如相关措施的审批机制、录音录像等全程留痕的监督系统等。应当说,这些措施确实能够发挥一些自我监督作用,但同时也要看到,自我监督存在固有的局限性。因为监督手段的中立程度、公开程度都不高,自我监督的公信力有限,监督效果可能难以理想化。因此,应当将自我监督放入整个监督体系中进行审视,或与其他监督机制相结合,或引入外部监督力量。如可以考虑在各级监察委员会内部设立由人大代表、专家学者、律师等人员组成的投诉委员会,接受对监察委员会及其工作人员的投诉举报。该机构与监察委员会的办案系统相对独立,贯彻公平公开公正的处理原则,就一切涉及监察委员会及其工作人员的投诉举报情况进行调查和处理。香港特别行政区廉政公署即成立有专门的投诉委员会,负责处理所有涉及廉政公署及廉政公署工作人员的非刑事投诉。任何市民如对廉政公署人员的行为或工作常规及程序有任何不满,均可向该委员会提出投诉。

(二)媒体监督、社会监督

人民监督是反腐败的重要力量,也是形成不能腐制度的关键。[32]在对监察委员会的外部监督中,媒体监督、社会舆论监督应当成为互联网环境下的重要监督力量。而媒体监督、群众监督、社会舆论监督需要依托于监察委员会的公开程度和透明程度。“阳光是最好的防腐剂”,应该倡导监察委员会的监务公开,“坚持在阳光下行使权力,在阳光下办案”,[33]打消社会公众对于“神秘机构”的担忧。近年来,最高人民法院在司法公开的探索过程中积累了一套非常好的经验,用公开倒逼公正,这一经验应当为监察委员会所借鉴。除了可能影响案件调查的细节外,案号、承办人员、案件办理流程等一系列事项均应当公开。通过监务公开方式保持有效透明度,从而接受社会媒体舆论的监督应当成为监察委员会工作的方向之一。

(三)人大监督

监察委员会由人大产生,对人大负责,接受人大监督。其主要监督方式主要包括报告工作,当然还包括接受质询、专题询问等。目前已公布的《监察法(草案)》第52条第2款规定“各级人民代表大会常务委员会可以听取和审议本级监察机关的专项工作报告,并组织执法检查”,其潜在含义是监察机关仅须就特定问题向人大作专项报告,而不用如同人民政府、法院、检察院一般作年度报告。从防止产生双向监督的角度出发,这一规定有一定道理,笔者也曾主张,为避免监督冲突,不一定要求监察委员会向人大报告。但如果明确监察委员会仅实施对人监督,而非对机构监督,则要求监察机关向人大作例行的年度报告,而非专项报告更为适当。因为年度报告与专项报告相比,更体现人大监督的制度刚性与覆盖全面性。当然,在人大闭会期间,人大常委会也可就特定事项要求监察委员会作专项报告。[34]

在具体的立法表述上,应当规定“各级监察机关对本级人民代表大会和上一级监察机关负责并报告工作。县级以上各级监察机关在本级人民代表大会闭会期间,对本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作”,而非现行草案中的“人民代表大会可以听取监察委员会的专项报告”。因为“可以听取”并非义务性规范,意味着人大可以听取报告,也可以不听取报告,这不利于监督关系的稳定塑造,也在一定程度上弱化了人大及其常委会的监督职能。[35]此外,《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》中规定的部分监督措施也应当适用于对监察委员会的监督。[36]总之,设置监察委员会,无论如何不能背离我国的人民代表大会制度。

(四)党的监督

监察机关作为党统一领导下行使反腐败职能的国家机关,其党员身份的工作人员,尤其是党员领导干部自然应当接受党的监督。有学者提出,党对监察委员会的监督主要应当体现在上级党委和上级纪委通过垂直领导体制进行的监督,且因为强调垂直领导关系,为保证监督实效,不应该强调同级党委的监督。[37]应当说,这一主张有其合理性,同级党委的监督主要在合署办公机制中得到体现,目前的实践中,各省市县监察委员会主任一般由作为省委常委、市委常委、县委常委的纪委书记兼任。总之,各级监察委员会需要接受党的监督、人大、社会监督,同时要加强自身监督,这是国家监察立法需要明确规定的。

(五)国家赔偿

对于监察委员会所开展的活动,是否能够进行诉讼监督,目前学界尚有争论。但可以肯定的是,监察委员会作为国家机关,其行为造成公民人身财产损害的,国家要承担赔偿责任。目前《监察法(草案)》第65条已经规定了国家赔偿制度,但对归责原则等问题的界定不够清晰,还应当进一步完善。


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